【摘 要】在国家全面建设和谐社会和实践科学发展观的发展战略下，关注民生特别是少数民族的民生问题成为社会关注的焦点问题。而教育是民生之基，是少数民族实现其他权利的前提和基础。本文在对恩施土家族苗族自治州教育发展现状进行调研的基础上，提出了进一步完善少数民族受教育权的法律法规体系，保障少数民族受教育权是责任政府保障民生的体现，并对少数民族地区教育现状及存在问题进行了分析并提出相应的解决对策。
【关键词】少数民族受教育权；责任政府；保障民生；对策研究
2007年，十七大报告将民生描绘成“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的“五有”愿景。2011年3月5日，十一届全国人大四次会议上，温家宝总理再次强调“民生理念”：“经济越发展，越要重视加强社会建设和保障改善民生。”[1]柏林大学之父费希特认为，“国家使人民皆可凭其工作而生存，则教育是达到此目的不可或缺的制度。”[2]故人民享有受教育权，是保障民生的前提和基础。但众所周知，由于民族地区经济发展的落后，民族教育在取得巨大成绩的同时，少数民族公民应该享有的、作为公民基本权利之一的受教育权，远没有得到有效的保障和充分的实现。本文以恩施土家族苗族自治州为例（下简称恩施州），分析我国少数民族公民受教育权的现状与存在的问题，并提出相应的解决对策。
一、保障少数民族受教育权的法理依据
受教育权是一项基本人权，它是指公民依法所享有的、由国家通过各种具体措施予以保障的，在各类学校和各种教育机构学习科学文化知识以及接受各种技能训练的权利，也即公民享有的接受文化、科学、品德等方面教育训练的权利。中国人民大学秦惠民教授也认为，“现代社会的所谓受教育权，是指公民作为权利主体，依照法律规定，为接受教育而要求国家依法作出一定行为或履行一定义务的权利。”[3]可见，保障公民受教育权是责任政府之义务所在。
“人人皆有受教育之权，教育的目的在于发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。”[4]作为宪法和国际法确认和保障的一项基本人权，受教育权属于社会经济、文化权利的范畴，是公民的生活权、政治权、劳动权、工作权及其他一切社会活动权的基础和前提，因而亦是民生之前提和基础。既然受教育权是民生之基，它就意味着国家应该通过积极的作为，采取适当的立法和必要的措施，向所有的公民提供均等的接受教育的条件和机会，“这是社会主义国家和福利国家的基本理念。即使是在盛行个人主义的18、19世纪，国家也负有法律义务为了每一个人的基本教育而履行积极的服务”。[5]
实际上，我国对公民特别是少数民族公民的受教育权给予了高度的重视。例如，作为我国根本大法的宪法就在第19条第二款规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育，职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”《民族区域自治法》第37条规定：“民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，普及九年义务教育，采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才。民族自治地方的自治机关为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学，保障就读学生完成义务教育阶段的学业。办学经费和助学金由当地财政解决，当地财政困难的，上级财政应当给予补助。招收少数民族学生为主的学校（班级）和其他教育机构，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课；根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字。”《民族区域自治法》第71条规定：“国家加大对民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业，提高各民族人民的科学文化水平。”
可见，我国宪法和法律明确规定了保障公民的受教育权是国家的责任与义务，而代表国家履行这些公共职责的是国务院和地方各级人民政府，保障公民受教育权是责任政府担负国家职责和社会公众利益之体现。作为责任政府就是要求政府要对人民负责，以人民意志为指导行使公共权力，以人民利益为导向作出行政行为，积极回应社会和民众的基本需求，并相应承担政治、行政和法律上的义务。具体到少数民族受教育权的领域，其本质上并无变化，只是程度有所加深，因为少数民族受教育权还涉及到民族平等权、发展权等相关之权利，更能体现民生发展的基本需求。
我国少数民族地区大都地处于我国西部地区，与东部汉族人聚居的地区相比，因为地理，历史等方面的原因，其经济，教育水平普遍较为落后。客观地说，要实现我国各民族的平等发展与交流，良好的教育背景是一个不可或缺的重要纽带。少数民族通过受教育权完善其人格及生存能力，提高其参与国家政治、经济、社会、文化生活的能力，获得其应有的发展。因此保障少数民族的受教育权，从一定意义上而言，就是保障少数民族的平等权，发展权；就是重视改善少数民族民生。因为“没有良好的教育背景除了将导致民族整体的素质下降这一直接不良后果以外，对于本民族的传统文化继承与发展，对于多元民族文化的借鉴与融合都将产生负面影响。”[6]
教育是一个民族兴旺的标记，责任政府应该以不断改善，提高少数民族为己任，这对于不断提高少数民族素质，加快少数民族的经济发展和社会繁荣，从而推进社会主义现代化建设，构建和谐社会都起着基础性和承继性作用。
但从现代社会法治的角度而言，现有法律对于少数民族受教育权的规定过于笼统。不论是少数民族权益保障角度的《民族区域自治法》，还是受教育权保障角度的《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》，对与少数民族受教育权的涉及往往表现为原则纲领性规定趋同，细节操作性规定缺位。并且自治州、自治县一级的自治条例虽然大多涉及了少数民族受教育权的保护问题，也存在规定过于笼统，缺乏实际操作性，难以实现切实的保护作用。
所以要将保障少数民族受教育权的责任真正落实到政府身上，笔者认为，应该尽快出台专门保障少数民族受教育权之相关法律法规，以立法的形式为少数民族受教育权提供明确的法治保障，使少数民族的受教育权在法治的框架内运行、发展，正如有学者认为，“法治在两个维度为责任政府职能的履行发挥了决定作用：一是工具法治，即法治是法律与制度的手段，它将政府责任具体化、固定化和合理化，并作为责任确定与追究的依据；二是政府责任化的职能是国家整体政治法律制度的一部分，政府及其官员的行为受到法律法规的明确规定，并在政治法律过程中与其他国家机关及其官员发生相互制约的关系，即政府及其官员必须在法律框架内活动，一旦违反政治法律制度，或试图突破先存的民主宪政架构，其行政行为就将外部受阻，并被追究相应的政府责任。[7]因此，唯有将保障少数民族受教育权纳入法治的轨道，通过法律法规的制定将其固化为责任政府之责任，使得政府在作出保障少数民族受教育权的行政行为时，做到有法可依，有法必依。
二、恩施州民族教育工作面临的困境
恩施州位于鄂西南边陲、武陵山区之中，是湖北省唯一的少数民族自治州。受恩施的自然环境、经济发展的制约，长期以来形成的办学条件先天不足仍然困扰着恩施基础教育的发展，存在着一些突出的困难和问题。
1.基建和教育设备经费投入过少，教育设施和教学设备不能满足需求
其一，寄宿制学校建设严重不足。全州境内山高人稀，沟壑纵横，交通极为不便。因此，办好寄宿制学校是巩固入学率的关键因素。据初步统计，有60%的小学生、90%以上的初中生需要在校住宿。但是目前恩施州小学生寄宿率仅有23.6%，初中生寄宿率82.3%。小学寄宿生宿舍建筑面积生均仅1.93平方米，现有初中寄宿生宿舍建筑面积生均仅2.29平方米，远低于国家规定的小学生均居住面积2.4平方米、初中生均居住面积2.7平方米的达标标准相。而且现有大多数寄宿制小学无正规食堂和餐厅，50%的寄宿制初中无餐厅，90%的学生宿舍无洗漱间和卫生间，95%以上的寄宿制学校无活动场所及设施。
其二，教育装备缺乏。最为突出的是初中理化生实验仪器、小学数学、自然仪器配备数量不足，据统计，初中理化生实验仪器达标学校94所，占56.3%，小学数学、自然仪器配备达标学校398所，占35.47%。
其三，教育信息化水平低。全州中小学计算机数量配备严重不足。全州有小学1122所，除去602个教学点外，按每校配备一个30台计算机的微机室，则计算机总需求量是33660台，而目前总共只有5700台，尚差2.8万台；同时，项目学校设备的使用、维修、升级、更新和技术服务所需要的经费没有保障。
其四，是危房改造资金奇缺。据统计，全州中小学校目前仍危房校舍465321平方米。经测算，要消除现有465321平方米危房，共需投资3.49亿元。
2.“普九”债务沉重
由于2005年以前实施义务教育工程、中小学危房改造工程、希望工程等项目的地方配套资金不落实，截至2007年底，全州义务教育阶段学校欠债25443.73万元，其中省审计厅组织的审计认定数8086万元，其他债务6750.02万元，债务利息4797.84万元。由于学校债务的债权人多为小工程老板和个人借支，以致时常发生校门、教室被锁等情况；有的债权人向法院起诉后，校长不得不到法院应诉，严重影响学校教学和管理工作。
3.教师结构不合理，队伍素质有待提高
从教师年龄结构上看，全州中小学专任教师共计15486人，其中46岁以上的7274人，占46.89%，严重老化。从学科结构上看，语、数等“大学科”超员，生物、历史、地理等“小学科”人员紧缺。
从素质上看，全州教师队伍整体素质不高，与实施素质教育、推进基础教育课程改革的要求不相适应。由于各县市教师培训经费不足，教师培训力度不够，培训面窄、受训教师量少，在新课改的要求下，教师的知识和技能无法及时更新，部分教师已很难胜任教学工作。
三、建议和对策
（一）进一步完善少数民族受教育权的法律法规体系
为解决少数民族受教育权有法可依问题，国家立法机关应该加快出台《少数民族教育法》及实施条例的步伐，改变在立法上对少数民族受教育权无法可依的尴尬局面。在2011年第十一届全国人民代表大会第四次会议上，全国人大代表、贵州民族学院党委书记高万能建议：“制定“中华人民共和国少数民族教育法”，加大力度支持少数民族教育发展，解决民族教育在资金、师资等方面的困难，用完善的法律体系促进民族教育事业健康快速发展。”[8]笔者认为在此部专门法律条文中，应该对中央与地方财政教育经费投入最低比例予以明确，以做到专款专用。
其二，国务院应该制定相应的《少数民族教育条例》，作为指导全国性的民族教育的基本行政法规。《少数民族教育条例》应该对如下内容作出规定规定：“民族教育的地位与性质、民族教育的任务和基本原则、国务院和地方各级人民政府发展民族教育的职责、民族自治地方自治机关自主管理本地方教育事务的权力、民族教育的办学形式和办学层次、双语教学、师资队伍建设、招生与就业、民族教育的经费投入体制及比例、法律责任等内容。”[9]从而，把政府发展少数民族教育的行政行为纳入到法治的轨道中，明确政府之责任与义务。目前，仅有少数省份颁布了地方少数民族教育条例，作为中国少数民族最多的省份，云南将出台《少数民族教育条例（草案）》，以期促进少数民族教育提升。（草案）规定：在民族地区实施学前一年的免费教育；寄宿制民族中、小学的生均拨款在普通学校经费的基础上上浮30％；绩效工资分配重点向边远、高寒、贫困等条件艰苦地区工作的教师特别是双语教师倾斜；建立省州（市）县（区）分担机制，单独为农村教师核定绩效工资；拓宽少数民族大中专毕业生的就业渠道，在同等条件下，优先录（聘）用本地区兼通民汉双语的毕业生；民族教育类课题研究经费在省教育科学规划课题中，所占比例不低于总量的1/3等等。[7]笔者认为，云南省的《少数民族教育条例（草案）》，在内容上符合法治社会里，对少数民族受教育权保证的要求，值得国务院在制定统一的《少数民族教育条例》时，据以参考。
（二）加大教育经费投入，改善办学条件
各级政府可以从以下途径加大对贫困地区的教育经费投入。一是落实好现有的教育经费政策，城市教育费附加和地方教育发展费必须执行国务院和省政府规定，依率计征，全额拨付教育使用，政府不得抵顶预算内教育事业费；二是将代课教师、寄宿制学校后勤人员工资纳入财政预算，予以保证；三是加大地方性投入，着力改善办学条件特别是解决教学用房、学生住宿用房以及教学设备不足的问题。四是制定相关优惠政策，通过吸收民间资本甚至境外资本的方式来补足少数民族教育资金缺口。我国《职业教育法》第21条规定：“国家鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定举办职业学校、职业培训机构。境外的组织和个人在中国境内举办职业学校、职业培训机构的办法，由国务院规定。”笔者认为，少数民族教育也可以对民间资本甚至是境外资本在一定程度上开放。当然，具体的操作方式还有待进一步的深入研究。
（三）改善教师待遇，提高教师队伍素质
一是积极推进农村教师经济适用房建设，解决农村教师住房难，保证教师能安心工作；二是提高教师工资和福利待遇，及时足额发放其工资。落实政策规定而尚未落实的班主任津贴、医疗保险、教学奖等待遇，等同落实公务员享受的地方性津补贴。对农村教师给予额外津贴，改变教师待遇城乡差距大，乡镇教师千方百计进城的局面；三是建立教师补充长效机制，自然减员教师必须当年足额补充到位；结合国家免费师范生制度，破除师范生就业体制的障碍，使师范院校毕业生能顺利进入教育系统；四是建立严格教师奖惩制度和优秀教师定期外出考察、学习培训制度，增强教师的责任心和职业自豪感。推进学历教育、提高教师任职资格。建立教师任职流动机制、激发其竞争意识，强化教师职业道德、提高其工作能力和业务素质。
四、结语
民生问题是一切文明社会所共同关注的问题，也是国家发展进程中的根本性问题。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生是政府必须承担的责任。纵观少数民族经济发展与教育状况，凡是民族地区经济发展快的地方，一般都是教育发展快的地方，也是人才相对聚集的地方。凡是经济社会落后的地方，一般都是教育落后、人才匮乏的地方。因此，一个地区的教育程度和水平与其经济发展有很大的关系。可以说，民族地区的繁荣在于发展教育，民族地区的发展在于培养人才。在2011年3月5日，温家宝在十一届全国人民代表大会第四次会议上提出，“十二五”时期的主要目标和任务是：“坚持优先发展教育，稳步提升全民受教育程度。”[10]而要消除东西部教育水平的差距，须通过立法的手段来保障少数民族受教育权，在法治的轨道中落实国务院和地方各级人民政府发展民族教育的职责，方能从根本上保障少数民族的受教育权。
参考文献：
[1]https://news.省略/0310/17/6OQ66HKQ00014JB6.html来源:国新闻网.
[2]陈新民.德国公法学基础理论（下册）[M].山东人民出版社,2001:689.
[3]秦惠民.走入教育法制的深处―论教育权的演变[M].中国人民公安大学出版社,1998:191.
[4]陈隆志.国际人权法文献选集与解说[M].台北:进出版社,2006:24.
[5][法]莱昂?狄骥.法的变迁?法律与国家[M].冷静,弋译.辽海出版社,春风出版社,1999:32.
[6][法]马明霞.国少数民族说教育权的保障与实现[J].甘肃政治学院学报,005(3):129.
[7]刘永华,彭中礼.论责任政府的法理基础[J].南华大学学报,2010(1):62-64.
[8]2011-03-04 16:05:34来源:华网(广州).
[9]陈立鹏.中国少数民族教育立法论[M].中央民族大学出版社,1998:86.
[10]参见https://www.省略/https://www.省略/2011-06-10 15:15来源:中国网.
本文系国家民委问题研究项目《少数民族权利保障国际比较研究》（课题号：2010-GM-51）的阶段成果。
作者简介：石庆红（1972―），女，中南民族大学法学院硕士研究生，广东肇庆工商职业技术学院法学讲师，中级经济师，研究方向：宪法学与行政法学。