[摘要] 2006年9月5日国务院出台的新政中指出要严禁“以租代征”违法违规用地行为。全文以委托－代理理论为基础，简要介绍了农村土地“以租代征”违法用地行为的含义及影响，重点分析了“以租代征”违法用地行为产生的根源，并提出解决该问题的思路与对策。
[关键词] 委托－代理理论以租代征土地征用
2006年9月5日出台的新政指出要严禁“以租代征”违法违规用地行为。这里，“以租代征”是指一些地方政府部门和企事业单位规避土地征收和农用地转用法定审批程序、以租用农民集体土地的名义擅自将农用地用于非农建设的违法行为。对国家而言，“以租代征”冲击了现行土地管理制度，扰乱了土地市场秩序，使土地信息的统计失真，影响政策制定的科学性，最终导致国家对宏观经济、土地管理的调控失效，并严重威胁国家粮食安全和社会稳定，造成国家税费流失，影响占补平衡的落实。对地方而言，“以租代征”不利于当地产业结构升级及其区域经济的长远和可持续发展。对农民而言，其权益不能得到保护，造成农民经济损失，影响社会安定。由于委托－代理理论中对委托人与代理人之间博弈关系的解读更为精深细致，因此笔者认为运用该理论分析农村土地“以租代征”问题是具有一定现实意义的。
一．农村土地征用过程中存在的委托代理关系分析
1.征地方:国家是惟一合法的征地主体，但实际上由于直接面临农民所形成的交易成本过高，国家让地方政府代理行使土地征用权。然而，县级以上地方人民政府不仅是征地补偿标准争议的协调人，也是是集体土地征收后的供地方和受益人。作为“经济人”,追求自身最大利益是必然的，因此这样的委托代理设计具有一定道德风险，一旦这种内在驱动力突破一定界限，违法违规行为在所难免。而“以租代征”除了省时省力省钱用地不受限之外，还能迅速促成许多小型项目上马，直接推动县域经济的发展。因此，“以租代征”的违法用地行为的出现似乎满足了这样的需求。
2.被征地方：由于农村集体土地所有权存在主体虚位，现实中村委会成为被征地方农民的无权代理人，进而成为征地行为的受益方。依据《土地管理法实施条例》第二十六条规定，村委会不仅代位索取了土地补偿费，而且获得征地代理人为降低行政成本而转交的安置补助费与地上附着物及青苗补偿费。这样，村委会的权力不断扩大，截取安置补助费等更加方便，而被征地方（农民）没有主权实体来维护自身利益，便造成征地的外在抵制力急剧弱化。此外，由于农业产出利润相对较低、耕地保护缺乏相应的激励机制，而且“以租代征”在不改变土地权属的情况下可为村委会、农民创造高于农业产出收入的利润，因此，村委会和农民愿意接受“以租代征”。可见，征地方和被征地方的委托代理关系在设计上的缺陷，为“以租代征”的产生埋下了隐患。
二、农村土地合法征用与“以租代征”的净收益分析
1.征地方：假定国家在监督地方政府征地行为时具有两种状态：监督高效和监督低效，而地方政府也具有两种行为：合法征地和“以租代征”。在国家监督高效和低效两种情况下，地方政府会在合法征地和“以租代征”之间选择净收益最大者，这是由“经济人”假设所决定的。我国现行土地征用制度尚不健全，缺乏专门的法律和仲裁机构，现有法律对土地征用方面的规定也不完善，这就更谈不上相应的监督机制了。此外，尽管土地使用经历了从“三无”到“三有”的过程，但征地办法未进行相应调整，这便在征地和供地之间创造了一个利益空间，为地方政府“以地生财”制造了条件，而且“以租代征”由于国家和地方政府之间存在严重的信息不对称，因而导致其惩罚成本较小。故我国目前在土地征用方面的监督是低效甚至失效的。地方政府在合法征地的过程中付出的成本主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费，以及严格按照征地程序办理各项手续所耗费的人力、物力和财力等。而地方政府合法征地的收益则体现在土地出让金扣除上缴中央财政部分之所余，大致为土地出让金的六成。而地方政府在进行“以租代征”的过程中，由于逃避了一系列征地的程序，无需支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费等，只是支付相应的土地租金（有时由用地企业支付）。而耕地变为建设用地后产生的利润相当大（估计地方政府在土地用途转变增值的土地收益分配中约获利40%～50%），明显，地方政府“以租代征”的净收益大于合法征地的净收益，故地方政府“以租代征”难以避免。
2．被征地方：虽然村委会是征地行为的受益方,但是征地过程程序复杂,耗时耗力耗钱,村委会不会拒绝在不改变土地权属的情况下取得高于农业产出收入的行为。而对于利益不能得到有效保障的农民来说,合法征地过程中,农民原来承包的土地不仅改变了土地权属,而且政府支付给农民的土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费等还不一定能落实。故农民宁愿选择不改变土地权属且能获得更高收入的“以租代征”行为。
综上，“以租代征”违法违规用地行为的产生一方面是由于土地征用双方委托代理关系设计存在诸多缺陷；一方面是由于“经济人”为追求自身利益最大化，而选择净收益相对较大的“以租代征”违法行为。