摘要：我国的现行三大诉讼法中，只有《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对法院的司法建议权做出了规定，但该规定的范围严重狭小制约着法院工作的可持续发展，如何突破立法规定的权限和范围，有效解决社会冲突，促进社会和谐成为近年来法院关注的一个热点。本文主要论述了当前我国法院司法建议工作存在的问题，并在此基础上就如何加强和完善法院司法建议工作进行了纵深思考，提出了可行性的建议和看法。
关键词：人民法院；司法建议权；法律意识
作者简介：郑黎明，浙江省永嘉县人民法院助理审判员。
中图分类号：D926.2文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-268-02
一、引言
近年来，随着我国民众法律意识的觉醒和法律规范的制度化，人们逐渐开始运用法律武器来解决矛盾和冲突。但是现行的法律在某些方面还存在一定的滞后性，因此，如何增强法院的司法建议权，从而最大程度上地实现人情与法治的兼容和统一，更好地解决社会矛盾和冲突，也在客观上促进法律体系的健全，促进司法工作和谐可持续发展。
二、当前法院司法建议工作存在的问题
在我国，司法建议工作起步较晚，在实际运行过程中还存在着随意性较强的问题。主要表现在如下方面：
1．司法建议数量不够多。我国各地法院司法建议工作虽然在不同程度上进行开展，但总体而言呈现出地区不平衡，司法建议数量偏少的情况。
2．适用范围不统一。对于司法建议权，国家法律没有一个统一的规定和标准，这就在实际过程中造成了有些法院在进行民事和行政审判时仅仅体现在调查和执行阶段进行司法建议，而有的法院则将适用范围扩大到更广泛的领域。
3．司法建议对象不一致且格式不够规范。一般而言，我国司法建议应只向政府、企事业单位、人民团体或是行业组织提出司法建议，但是在实际操作过程中，往往超出该范围，无形之中造成了司法权力的扩大化和滥用。并且在司法建议过程中，对司法建议的制作方面也不够严谨规范，存在格式随意的情况。
4．司法建议效果和质量不高。当前，我国司法建议仍然处于探索阶段，没有一个成熟的模式和可行的方案可以执行，因此，一些法院的司法建议内容不具有针对性，存在空洞肤浅的问题，可实施和可操作性不够强。加之，在提起、审核、发送司法建议的程序不够严格，自然收效甚微，相关政府部门，企事业单位、人民团体和行业组织对其建议的采纳率较低，甚至司法建议发出之后石沉大海，音讯全无。
三、法院司法建议存在问题的原因解析
（一）思想认识不够清晰到位
我国一些法院和领导对司法建议工作的重要性认识不足，认为司法建议是“可提可不提”的事情，或者认为司法建议是给“政府挑刺“或是给”政府找麻烦“，因此，很多情况下实行的不告不理，保持自我克制，或是有建议也采用调研报告等方式提出，缺乏司法建议的规范性，更未能将司法建议工作纳入到审判执行工作的有机组成部分，这样就出现了虽然法官意识里有这样司法建议的意念，但很少落实到具体的执行工作中，法官提起司法建议的积极性不高，或者一些法官甚至不懂不会提出司法建议，这种思想观念上对司法建议的认识不足的问题导致萨法建议在实际执行审判中深入调查程度不足，分析肤浅，建议缺乏针对性、操作性和时效性等问题。
（二）法律规定不够明确统一
在我国对司法建议的规定零星见于《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中，而且对界定的范围和内容页不够明确，未能形成统一完备的司法建议制度。但是在实践过程中，司法建议的实践已经远远超过了《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定，并且这些法律规定的萨法建议权也仅仅是形式上的一种建议，毫无法律约束力，这造成了法院司法建议工作严重的理论和现实相脱节，被建议单位不理睬法院的建议，使得法院的司法建议工作很大程度上成为一项费时费力毫无意义的工作。
（三）工作机制不健全
虽然我国在2007年曾经出台过《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，但该通知并没有详细具体的规定司法建议的各项内容程序等，因此，还缺乏机制层面的制约和设计。当前法院也没有建立起完善的司法建议工作机制，更没有专门的司法建议工作管理机构，因而，许多法院在进行司法建议工作时，没有明确的思路和目的，建议程序极为不严格，对如何提起程序、司法建议内容审核、司法建议书的书写发送等环节跟踪监督不够规范及时，使得司法建议工作的效果不明显。
（四）社会认同程度不高
我国司法建议工作的兴起是近年来的事情，其社会的普及率和认同程度还较低。一些公众对司法建议工作仍然处于不熟悉和不理解的状态，有的不清楚司法建议的效力，有的不明白司法建议的目的，有的则认为司法建议是法院的“政绩工程”和“面子工程”。因此，这种不理解和不认同还体现在被建议单位对于司法建议的反馈方面，许多被建议单位收到司法建议后顾虑重重，有些直接置之不理，还有一些收到司法建议书后如果做出承诺恐怕对本单位产生不利影响，有的则害怕上级主管部门追究责任等等反馈都让司法建议工作的开展面临重重困难，难以有实质性的进展。
四、改进法院司法建议工作的思考和看法
司法建议工作自开展以来协调和解决了许多社会矛盾，也在客观上促进了我国司法体系的健全，司法建议工作在新的时期只有走向制度化，规范化，才能更好地发挥司法建议的功能效果，才能更好地为和谐社会的构建做好稳定的社会保障。笔者认为，只有从以下方面下足功夫，方可促进法院司法建议工作的和谐可持续发展。
（一）革新思想观念，明确司法建议的功能定位
法院和法官要纠正对司法建议工作的错误认识，真正的革新思想观念，明确司法建议的功能定位，法院及法官要清晰地认识到司法建议不是可有可无的事情，而是我国司法制度的重要组成部分，是审判职能的延伸，是法院的职责和义务，更是司法监督的一种有效形式。对于司法建议的作用也要定位准确，不可放大或缩小，要准确的界定清楚，司法建议只是一种职能的延伸，而不是具有强制性，不可喧宾夺主过分干涉其他部门的正常工作生活。此外，还应该认识到司法建议的重点是“服务”，是为了更好地改进工作态度，工作方式，工作服务，而不是居高临下的指手画脚，对于建议的内容也一定要合情合理，做到客观公正。最后，还应该保证司法建议的立法趋于完善化，立法中应该明确规定司法建议的范围、权限和法律效力等等，保证司法建议工作合理、合法、合情、做到有法可依，违法必究。
（二）不断规范司法建议行为，使其制度化规范化
司法建议规范化、制度化是司法工作的前提和必由之路。要做到司法建议工作能够合理化规范化，就必须遵守四个规范，首先，要规范司法建议的对象。司法建议工作是人民法院或是法官就案件和与案件相关的行政机关、企事业单位、人民团体和行业组织而提出的就案件本身的一些建议。因此，这个范围不能扩大，更不能缩小，要明确司法建议的对象。其次，要规范司法建议的事项范围。司法建议工作应该针对当前典型和普遍的社会问题进行建议，或是审批工作中发现的，裁判无法解决的，而又必须引起重视的问题进行建议，对一些无关痛痒，可提可不提的问题则免去，严格控制司法建议的数量，避免出现随意司法建议，失去司法建议的效力和初衷。再次，要严格规范司法建议的内容，对于建议的内容，要深入进行调查研究，有合理的证据和事实依据，对问题的分析也尽量做到客观深入，对解决问题的策略要接合被建议单位实际，做到理论与实际相接合，有针对性地解决建议的问题，做到切实可行，可操作性较强。最后，司法建议的程序格式要符合规范。司法建议工作要走向规范化和制度化，对于形式上的要求就是让司法建议工作的程序规范化，司法建议书的书写规范化，要严格遵循司法建议的文书制作形式，做到规范、严谨。要注重司法建议书的语气和措辞，做到内容具体、措辞得当、行文标准，易于被接受和落实。
（三）加强司法建议工作的管理
司法建议工作是法院司法服务工作的延伸，要避免随意化和简单化。就必须从制度上保证程序的正规化，要建立健全司法建议审核把关制度，要专门设立一个专门的部门来统一负责司法建议的统一管理工作，由业务庭提起诉讼并起草，然后由专一的部门来把关，做到司法建议权都是有代表性的，典型性的。此外还需要建立司法统计制度，对于发出去的司法建议要统一登记，哪些单位有回馈，哪些单位没有回馈要进行登记，编号，归档。同时建立司法建议培训制度，把书写司法建议的规范和内容统一培训，并搭建司法建议信息化交流平台，不断提高法官提出司法建议的工作技能。
（四）建立健全司法建议反馈制度
司法建议工作并不是单纯的为了指出问题，挑毛病，而是通过这种特殊的方式有针对性的解决问题，因此，积极的反馈和回应对健全司法建议有重要的意义。因此，法院要建立跟踪机制，就被建议单位的问题如何看待，给予及时反馈。司法建议部门要主动加强与被建议单位和部门的联系，及时回访，了解进展和办理情况。对落实司法建议措施不具体的，没有操作性的要重新制定整改意见和措施。此外，要加强司法建议落实制度，对落实不实的被建议单位可以进行落实情况通报考核制度，对拒不采纳接收和采纳建议的单位，将发现的问题、司法建议的内容、落实整改的情况等书面向其上级主管部门、组织部门、纪检部门通报，并把司法建议落实情况纳入对机关、部门的社会治安综治理考核。只有多渠道多形式加大对司法建议的宣传，在全社会营造一个理解支持的氛围，从而扩大司法建议的社会影响和社会认同感。
五、结语
综上所述，我们可以看出法院的司法建议权已经突破了传统的立法限制和范围，在有效解决社会冲突和矛盾方面发挥了重要作用。只有在实际审判工作中明确司法建议的定位，并不断规范司法建议行为，逐渐强化司法建议管理工作，建立健全有效的沟通和反馈机制才能更好地促进司法工作走向公平化正义化，更好地解决社会矛盾和冲突，为和谐社会的构建做出应有的贡献。
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