摘 要：城市规划是关于一个城市的综合部署和具体安排，是为了实现一定时期内城市经济和社会发展，确定城市的性质、发展规模和发展方向，合理配置城市土地资源，统筹协调城市各项建设的空间布局和选址。科学且合理的城市规划在城市经济持续健康发展的过程中起着非常重要的作用。文章在论述城市规划和城市经济发展的理论联系的基础上，研究城市规划对城市经济发展的作用，并引用太原、慈溪、苏州等城市通过制定科学规划促进城市经济发展的成功案例加以佐证，提出应当有效发挥城市规划在城市经济发展中的作用，引导和调控城市产业结构优化升级，促进城市经济持续健康发展。
关键词：城市规划 城市经济发展 作用
中图分类号：F29 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2012）03-048-03
改革开放以来，国家经济快速发展、城市化进程不断加快，城市规划在促进城市经济发展和实现社会发展总体目标的过程中扮演着越来越重要的角色。在城市经济发展过程中，城市管理者通过制定和编修科学合理且具有前瞻性的城市规划来确定城市发展总体目标、引导城市经济发展方向、调控城市经济发展规模，合理配置城市发展所需的各项资源，确定更加科学的城市生产生活布局，促使城市产业结构不断优化升级，经济效益日益提高。
一、城市规划与城市经济发展的含义
城市规划是城市在一定时期内经济和社会发展的的战略性指导，是城市建设和管理的依据；是城市管理者为了实现一定时期内经济和社会发展，提前确定城市的性质、建设规模和发展方向，合理配置城市土地资源，统筹协调城市各项建设的空间布局和选址而制定和编修的。
城市经济是一国国民经济的最主要组成部分，其发展过程是一个动态的演化过程，主要体现为产业结构的优化升级、经济规模的持续扩大、可持续发展能力的不断提升，吸引资本的竞争优势不断培育。
二、城市规划和城市经济发展的理论联系
随着城市化进程的不断加快，城市规划推动城市经济发展的作用引起更多的重视。1980年以来，城市管理者在发展经济时就将更多的精力放在规划的制定和编修工作中，经济学家们也更加注重研究城市规划和城市经济发展之间的理论联系。
1.集聚经济理论及规模经济规律。空间集聚是城市经济发展过程中呈现的一个显著特点，它是促进城市经济发展的重要条件。集聚经济效应指的是随着生产力水平的不断提高，城市中的人口、资本等要素在空间上产生集聚，相互关联的企业集群发展，与之配套的基础设施和公共服务成本不断下降，带动服务业快速发展，从而促进城市产业结构持续优化升级，拉动城市经济健康快速发展。
只有经济活动的集聚达到一定临界度时集聚经济效应才会产生，这个临界度在经济学中叫做“规模经济”。{1}一个城市在规模经济中是集聚的生产系统，城市经济发展过程中，临界度是指城市经济发展的总成本和总效益形成帕累托最优状态，城市规划根据规模经济原理，结合城市经济发展状况，寻求总成本和总效益的最佳组合点，确定城市建设过程中最优经济发展规模或促进经济持续发展的最优城市规模。
2.后发优势理论及信息化发展规律。后发优势理论认为，经济相对落后的国家拥有低成本的劳动力和土地资源、有利的经济政策，可以直接引进和吸收较发达国家的先进技术，培育和发展新的优势产业，在资本密集或技术密集的经济领域内实现赶超。
随着信息全球化的发展，世界范围内以工业经济为主导的产业结构，将逐渐转变为以信息经济{2}和其他高新技术产业为主导。这对于发展中国家的城市规划和城市经济发展而言，无疑是良好机遇。对于正在进行现代化建设的中国城市，要迅速提高经济发展水平，一个十分重要的战略就是在实现工业化时，首先发挥城市的后发优势。根据经济全球化发展趋势，具有后发优势的城市通过引进和吸收国外高新技术，节约巨额研究开发费用及宝贵时间，跳过某些发展阶段而建设现代化城市，促进信息经济深层次发展。
3.非均衡经济增长理论及产业结构转变规律。非均衡经济增长理论是在新古典主义的基础上加上了结构因素，认为现代经济的快速增长往往伴随着经济结构的不断演进升级，即国民收入的增长和产业结构的优化升级。城市经济作为国民经济的重要组成部分，具有非均衡增长的特征，主要体现为通过转变经济结构反映科技进步、生产力发展和经济效率的提高。
随着生产力水平的提高、科学技术的进步，将会在原有的生产部门当中裂变出新的产业部门。新产业部门的形成，必然会牵引其他相关部门发生相应变化，从而导致整个社会产业结构不断向高级化演进。这主要体现为，一是新产业部门的形成引起劳动力和生产资料等要素在各部门之间的流动；二是新的产业部门出现会影响或带动其他产业部门生产技术的发展。
我国的城市经济普遍存在非均衡增长的现象，许多城市的产业结构配置不尽合理，经济发展缺乏自身特色，基础设施重复建设严重，给城市造成布局混乱和资源浪费等现象，直接影响到城市经济的健康发展。为了保持城市经济持续发展的不竭动力，提高城市经济发展水平，新时期我国城市规划和建设必须把经济结构调整作为主线，实现城市产业结构的战略性转变。
三、城市规划在城市经济发展中的作用
城市经济是城市发展的基础，一个城市经济的持续健康发展离不开规划的科学制定和有力实施，城市规划通过对城市的经济、社会、环境发展进行宏观调控，促进城市经济持续健康发展。
1.优化城市空间结构，促进城市产业结构调整。城市规划依据城市的现实状况，制定未来产业结构调整方向和产业空间布局的目标，改造更新中心城区、进行新区拓展，优化城市空间结构，推进城市经济快速发展。（1）中心城区改造更新。在城市化过程当中，大量的人口涌入城市中心地区，致使中心地区的交通拥堵、环境污染、人均居住面积严重不足、治安混乱，整体状况恶化。城市规划顺应城市发展和产业结构调整趋势，制定合理发展目标和实施措施，投入财政资金或引导社会资金投向，在中心城区大力淘汰落后产能，改造提升传统产业，发展低污染、高附加值的第三产业，推进产业结构优化，保障城市正常的“新陈代谢”，促进城市经济可持续发展。（2）规划建设城市新区。城市在其发展过程中会面临很多有利的内外部因素，诸如自身经济实力不断增强、良好的外部发展机遇等，城市管理者通过制定具有前瞻性和预见性的城市规划来牢牢把握发展机遇，整合城市现有资源，规划和建设相对独立、完整和系统的、具备自我城市功能的新区。通过新区建设，来扩大城市规模、加快新型城镇化进程，促进城市空间拓展和功能提升，催生新的发展动力，进一步提升中心城市的集聚和辐射功能，产生城市综合发展效益，提升综合竞争力，从而推动城市的转型、跨越和赶超发展
2.完善公共设施建设，增强城市竞争优势。城市中的公共设施包括行政办公、商业金融、文化娱乐、教育科研、体育、卫医疗生、社会福利、交通、邮电通信、能源、环境、防灾等多种类型，城市经济的发展依存于各类公共设施。现代城市规划非常注重公共设施的建设和完善，投资力度不断加大。近些年，城市“绿色基础设施”{3}建设也备受关注，通过调节空气质量、水质、微气候以及管理能量资源等要素，为城市经济和社会发展提供生态、环保的发展环境。不断完善城市公共配套设施，符合现代城市发展要求，通过优化城市经济发展的软硬件环境，促使城市吸引资本的竞争优势不断提高，来吸引更多投资、聚集更优产业，促进城市经济持续健康快速发展。
3.利益协调整合，实现规模经济效益。城市规划科学协调和整合各方利益，优化和引导城市建设，统筹安排和布局大型项目选址，将分散的工业园区集中建设，使共处同一产业链条的企业以及同一类型的产业集聚区实现融合发展，不仅解决了城市基础设施建设周期长、投资需求大的问题，又能利用产业集聚高效充分集中地利用基础配套设施，节约城市资源、降低经济成本、提高总体效益，形成设施共享、相互带动、共同发展的良好局面，城市整体利益得到发挥，城市规模经济效益得以实现。
4.合理配置土地资源，实现城市经济可持续发展。城市土地是人们进行各种生产和生活活动的载体，是城市建设的重要资源。政府作为土地资源配置的关键力量，基于城市产业结构和经济现状，以可持续发展为目标导向，通过城市规划不断修正目标，逐步协调影响土地利用发展的各种因素和不同利益，引导和实现土地资源的高效配置和优化组合。依据土地有偿使用原则，建立和完善地价形成机制和监督机制，保证地价符合城市发展状况。通过利用科学原理反复论证，集约化利用城市土地，不断提高土地生产力，在有机统一城市的社会效益、经济效益和生态效益的前提下，实现城市经济可持续发展。
总之，由于市场机制本身具有被动性和局限性，在一定条件下还会出现市场失灵，因此城市经济的发展在遵循市场经济规律的前提下，应有效发挥城市规划的引导和调控功能，防止因片面追求经济效益而侵害社会效益和环境效益。
四、国内城市规划优秀案例介绍
在城市化进程中，我国的城市管理者越来越重视城市规划在经济发展中的作用，也更加注重对城市规划部门的建立及其职能的完善，强调对各类城市规划的制定和编修。笔者就职于城市规划设计院，多年来潜心对国内外城市成功利用科学规划促进城市经济发展的案例进行研究，接下来将列举太原、慈溪、苏州等城市借助科学合理的城市规划确定城市发展目标、引领城市经济发展方向，从而极大地提高了城市吸引资本、集聚产业、扩大规模的能力。
1.重视规划编制，促进转型跨越发展。建国60年来，太原市顺应时代发展需要和城市发展目标，四次编修城市总体规划，城市性质和城市经济发展方向也随着每次规划的编修有不同定位。市政府秉承一流的城市规划理念，按照“高效能管理城市、高水平经营城市”的要求，科学制定和运用城市规划指导太原城市建设和转型跨越发展。（1）政府高度重视，科学制定规划。太原市政府高度重视城市规划的编制工作，2007年5月，太原市组成了由市长担任组长、70余部门参与、中国城市规划设计研究院和太原城市规划设计研究院共同操作的规划编修工作组，进行建国以来太原市的第四次城市规划编修。规划编制工作组引进国际顶级规划团队，在对太原市基础情况进行摸底调查、分析研究的基础上，运用当今世界先进的设计理念，确立“百年大计、质量第一”的精品意识，以严谨科学的态度和精益求精的精神，编制太原市城市总体规划。（2）完善基础设施，城市扩容提质。太原市城市规划注重城市基础设施的建设和完善。按照“南移西进、北展东扩、提升品质、重塑形象”的总体思路，加大城市基础设施建设力度，一批城市道路、桥梁、水、电、热、气、污水和垃圾处理等重大基础设施建成投运，太中银铁路、石太客运专线建成通车，大西铁路和省城十大建筑等重点项目进展顺利，城市综合承载能力不断增强。立足“拉大城市框架，扩大城市容量”，以新城建设为龙头，引领城中村改造，大力建设工业园区。目前，以“四化四改”、“五个一工程”、“五个全覆盖”为重点的城中村改造和新农村建设取得新突破。拥有国家级开发区2个、省级开发区3个，总规划面积168.15平方公里，各园区不断扩容提质，成为拉动全市经济增长的重要力量。（3）转型跨越发展，综合实力增强。太原市产业结构发生根本性转变，服务业成为拉动经济增长的主要力量，三次产业比例由2001年的4∶49∶47演变为2010年的2∶45∶53，更趋合理化。新型工业化水平不断提高，自主创新能力得到加强，传统产业改造升级步伐加快。
科学先进的城市规划引导全市经济平稳快速发展。目前，太原市依托自身优势，形成了以冶金、能源、装备制造、化工等传统产业为支柱，并有新能源、新材料、信息产业、新医药、节能环保等战略性新兴产业等20多个行业，门类齐全，基础雄厚的工业体系。2010年全市地区生产总值（GDP）达到1778亿元，较2001年增长294%，10年间，除2008年、2009年受国际金融危机的影响增速出现下滑外，其余年份均保持了10%以上的增长速度。
2.科学规划引导，城市经济发展势头良好。浙江省慈溪市位于上海、杭州、宁波金三角的中心位置，是连接上海和宁波的“黄金节点”，拥有显著的区位和交通优势。慈溪市政府通过制定和编修具有引导和协调作用的城市规划，使城市经济获得了长足的发展。（1）打造工业园区，拓展城市空间。慈溪市注重工业园区的建设，坚持工业向园区集聚，打造了很多工业园区典范，主要有联合国可持续发展的中国小城镇试点镇、全国小城镇综合改革试点镇――周巷镇工业园区，列入国家计委小城镇经济综合开发示范项目的观城镇工业园区，与宁波城区接壤的慈东工业园区等。工业园区的打造，为拓展城市空间，扩大城市规模，发展城市经济意义重大。（2）强调配套建设，优化发展环境。按照“统一规划、合理布局、综合开发配套建设”的原则，慈溪市城市规划强调配套建设，规划确定建设高效能的城市管理和社会化服务体系。公共基础设施建设符合现代化城市发展的目标，思路清晰、中心明确，建成了包括市级、区级和居住区级共三级完整的公共设施体系。城市总体规划明确指出要建立适度超前的市政设施体系以适应城市经济发展、提高居民生活质量以及保护生态环境的需要。同时，制定城市环保及环卫、水资源与城市供水排水、城市电力电信、广播电视、燃气供热、城市重大安全保障等专业规划。城市基础配套设施建设规划面面俱到，城市综合实力大大提高，城市发展环境得到极大改善。（3）产业集群形成，经济发展活跃。慈溪市城市规划部门顺应城市经济发展趋势，科学合理制定具有前瞻性的规划，使得慈溪市经济在十几年内发生了巨大的变化。目前，慈溪市已初步形成五金机械、家用电器及电气器材制造、有色金属冶炼及压延加工、塑料制品、纺织服装及化纤制造、食品加工等支柱产业，生产3000多种产品的工业体系。成为全国最大的精密微小型轴承出口基地，欧式插座最重要的生产基地，国家星火技术密集区，有“家电之都”、“打火机世界”、“轴承王国”、“轻纺基地”之称，是具有国际影响力的国内一流生产和制造基地{4}。
3.重点园区规划，引领城市经济发展。苏州工业园是地处苏州城东金鸡湖畔的高科技工业园区，也是具有现代化、园林化、国际化的新城区，是中国城市规划中园区建设的成功典范。该园区是中国和新加坡两国政府的重要合作项目，于1994年2月经国务院批准设立，行政区域面积288平方公里，其中中新合作开发区规划面积80平方公里。（1）园区定位准确，引领城市发展。苏州工业园成立之初，便定位成为具有国际竞争力的高科技工业园区。到2005年，进一步将园区定位为“国际技术产业城市”，即具有高度的高度的“区域核心城市”功能和“全球产业集群”功能，同时两种功能高度一体化的城市。致力于将苏州工业园区建设成为“苏州的增长核心、经济发展引擎”，引领着苏州中心城核心功能的东移。园区的战略定位是苏州新城发展的战略举措之一，支撑大苏州的城市战略性发展。（2）坚持规划先行，优化投资环境。中新双方在园区成立前期，便互派人员组成专家小组通过研究和借鉴国外的成功规划经验，结合当地实际情况制定了关于园区发展的总体规划和各类专业规划，涉及到园区总体建设和包括工业企业、道路交通、居住环境、人文景观等多方面内容的专业建设。同时，确立了科学的开发程序，实行先规划后建设、先地下后地上有序开发，制定了严格的规划管理制度，保障了园区整体建设过程的推进。园区注重投资软硬件环境的建设，1994年至今已经累计投入财政资金和社会资金达400亿元用来建设和完善园区基础设施。在前期规划的指导下，园区的基础配套设施建设具有一定超前性，符合园区长期发展的需要。另外，苏州工业园基础设施的另一个显著特点是其完整性和系统性，即园区建成了包括水、电、气、热、运等在内的工业配套设施，形成了“无跑道机场”、“无水港口”等独具优势的物流通关，打造了“公平、透明、规范、高效”的服务型政府，囊括了金融、会计、律师、中介咨询机构等的服务性企业。完善的设施、紧密的配套、一流的服务，有力保障了项目持续进入、建设、投产、达效。（3）新兴产业集聚，经济健康发展。苏州工业园区坚持走经济国际化和新型工业化发展道路，在科学规划的正确引导下，园区已在IC、汽车及航空零部件等高新技术产业形成集群，并在集成电路、TFT-LCD等领域形成了完整的产业链条。发展成为我国最为重要的液晶面板生产基地和芯片封装测试基地，大型客车的生产能力居于行业先进水平。2010年，园区高新技术产业的产值在工业总产值中的占比高于60%，实现利税占全市的比重大于1/3，园区面积占我国总面积的十万分之三，而其创造的IT产值和IC产值则分别占全国的3%和16%{5}。1994年以来，园区的经济发展速度一直保持高位，主要经济指标年均增长速度达到30%以上，总体经济实力在我国国家及开发区中位居前列。2010年，园区地区生产总值（GDP）达1330亿元，一般预算收入133亿元，实际利用外资额为18.5亿美元，进出口总额为738亿美元，固定资产投资为550亿元，苏州工业园区用占苏州市3.4%的土地资源、5.2%的人口资源创造了15%左右的经济效益{6}。
五、有效发挥城市规划在城市经济发展中的作用
在城市经济发展过程中，正确的、具有前瞻性的城市规划能够推动城市产业结构优化升级、促进城市经济健康快速发展。不同的城市所处的经济发展阶段和所具备的经济系统特征不尽相同，在编制城市规划时必须根据城市具体情况，有效发挥城市规划在城市经济发展中的作用。
1.加强城市规划管理。规划是城市管理的第一要务。不断加强对规划的管理力度，以实现城市整体效益和实现城市居民根本利益为最高准则，以促进城市经济健康快速发展为目标。强化城市规划的统一领导，高起点规划，高标准实施，高效能管理，为加快城市建设、促进城市经济发展提供强有力的保障；健全规划管理工作制度，建立听证制度、公示制度、专家咨询制度、城市规划建设委员会工作制度，用制度保证城市规划的科学性、合理性和可操作性；切实做好城市规划的管理工作，严格规划编制的管理、强化规划审批的管理、加强规划的监督管理，保证城市规划的作用有效发挥。
2.提高城市规划的科学性和严肃性。城市规划的编制应当有正确的指导思想贯穿始终，以确保城市规划的科学性和严肃性。编制城市规划要在确定城市发展目标的前提下，对城市的自然环境、城市建设的历史与现状、国民经济与社会发展等情况进行深入调查摸底，取得全面准确的基础资料。在此基础上运用城市设计的方法，进行多方案比较和经济技术论证，综合考虑自然环境，人文因素和居民生产、生活的需要，根据城市空间布局、产业结构、发展目标，制定城市的总体规划、专业规划、分区规划和详细规划。
3.保证城市规划有效实施。城市规划编制的目的是为了有效实施，即政府通过依法行政和有效的管理手段把制定的规划逐步变为现实。市场经济条件下，为了保证城市规划的有效实施，政府应严格按照《城市规划法》的要求，以公共的名义制定相关政策，来干预市场的自发过程，调节局部利益和整体利益之间的关系，克服规划实施中存在的一系列问题。采用法律机制和行政机制相衔接的机制，依托财政机制、经济机制、社会机制确保其实施；遵循行政合法原则、行政合理原则、行政效率原则、行政统一原则、行政公开原则，保证城市规划的实施综合考虑经济效益、公共效益和生态效益。
注释：
{1}由于生产专业化水平的提高等原因,使企业的单位成本下降,从而形成企业的长期平均成本随着产量的增加而递减的经济。
{2}信息经济又称资讯经济，IT经济。作为信息革命在经济领域的伟大成果的信息经济，是通过产业信息化和信息产业化两个相互联系和彼此促进的途径不断发展起来的。是以现代信息技术等高科技为物质基础，信息产业起主导作用的，基于信息、知识、智力的一种新型经济。
{3}绿色基础设施是指一个相互联系的绿色空间网络，由各种开敞空间和自然区域组成，包括绿道、湿地、雨水花园、森林、乡土植被等，这些要素组成一个相互联系、有机统一的网络系统。该系统可为野生动物迁徙和生态过程提供起点和终点，系统自身可以自然地管理暴雨，减少洪水的危害，改善水的质量，节约城市管理成本。
{4}数据根据慈溪市统计局网站相关资料整理而成.
{5}{6}数据来源于苏州工业园区网站.
参考文献：
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10.刘斌.城市规划实施中的困惑和原则[J].当代建设，2000（3）
（作者单位：太原市城市规划设计研究院 山西太原 030002）
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