摘要：市场机制与政府机制相结合的农业政策性金融理应为具有准公共产品属性的农村基础设施提供资金支持，针对当前唯一的农业政策性金融机构的中国农业发展银行功能弱化、组织体系低效，未能给予农村基础设施足够的融资支持的现状，在借鉴国际上农业政策性金融组织体系通行做法的基础上，重新构建了双层合作的农业政策性金融组织体系，提出了加强农村基础设施贷款项目管理、健全财政对农业政策性金融机构的利益补偿机制、加强农业政策性金融机构的运营管理等保障措施。
关键词：农村基础设施；农业政策性金融体系；组织体系
中图分类号：F303.1 文献标识码：A 文章编号：1009-9107(2012)02-0038-04
农村基础设施是农民赖以生存、农业生产发展的基础性条件，其提供的产品和服务，不但是农村生活的前提，也是提高农业综合生产能力的基础。鞠晴江，庞敏指出基础设施发展对农业和非农生产增长都具有规模经济效益。刘伦武指出保持农业基础设施发展与农村经济增长之间的长期协调性十分重要，农村基础设施发展对农村经济产生正向交互响应。鉴于农村基础设施的重要作用，2008年中央“一号文件”和党的十七届三中全会特别强调“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村”，特别是在当前经济放缓的背景下，农村基础设施的建设也对扩大国内需求具有非常重要的意义。
一、农业政策性金融支持农村基础设施建设必要性分析
农村基础设施是为发展农村生产和保证农民生活而提供的公共服务设施的总称。农村基础设施具有典型的自然垄断性、外部经济性以及资金积聚性的特点，它提供的服务对消费者来讲，具有一定程度的非排他性和非竞争性，而且外部正效应明显，理应属于准公共产品的范畴。农村基础设施的准公共产品性质，决定了其在消费过程中存在着“搭便车”和“外部性”等问题，需要有政府的干预，采取政府提供或者政府资助、市场提供的方式。但目前财政投入仍偏重于大江大河的治理，直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施投资不足。据农业部预测，“十一五”时期全国农村公共产品需求总量为29373亿元，其中，中央财政要投放支农资金21595亿元，还存在7778亿元的资金缺口。同时由于财政分配的基本无偿性，无法避免农村基础设施因政府提供而产生的内部直接经济效益的损失，也就是“政府失灵”；鉴于农村基础设施资金回收期长、盈利低、不能实现社会平均利润率等不利条件，以提供短期贷款为主的商业性金融不愿涉足。因此完全依靠市场机制无法培育出一个农村基础设施所需的金融市场。
农村基础设施的不可或缺性和市场机制与政府机制无法单方面有效提供的局面，决定了其资金来源的有效途径是市场机制“无形之手”和政府机制“有形之手”的有机结合。这种政府机制与市场机制相结合的机制，在金融资源配置领域表现为农业政策性金融机制。所谓农业政策性金融是指与政府某些经济职能相联系，为贯彻政府对社会经济政策或意图，不以商业性标准为原则，以国家信用为基础，在农业及相关领域从事资金融通，并为政府所有、参股、担保和控制，支持、保护农业生产，促进国民经济协调发展和农业入稳定增加的一种特殊金融活动和金融形式。农业政策性金融是按照信贷的组织体系进行运作，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金、承担规定的农业政策性金融业务、代理财政资金的拨付，从而满足政府的农业发展政策和银行资金运动规律双方的要求，为农业和农村经济服务，具有有偿性的特征，是一种低成本的支持政策。通过农业政策性金融体系可以有效地促进财政资金和政策性信贷资金的相互配合，有效地支持农村基础设施的发展。
二、国际农业政策性金融组织体系的借鉴
当前大多数国家都具有完备的农业政策性金融机构，各国农业政策性金融组织体系可以归纳为两种类型：第一类为单一结构。这种结构的农业政策性金融机构组织形式简单、灵活。因未有延伸到广大到各地的分支机构，因此往往只从事政策性金融的批发业务。印度国家农业和农村开发银行属于此种类系。第二类为复合结构，大多数国家的农业政策性金融组织体系属于此种类型。它的上层机构一般为政策性金融机构，充当贷款机构的“中央银行”，除进行直接或间接贷款外，还为各种下层机构办理资金调拨、调剂。中下层机构凭借其遍布的农业信贷网络开展业务，不少国家的农业政策性金融基层机构是南农民按互助合作原则组成。即使同为复合型组织体系，各个国家由于国土面积以及生产条件的差异，在机构设置上也存在差异，例如法国的“金字塔型”组织体系、美国的复合一职能型组织体系和泰国的复合一分部式结构。各个国家通过农业政策性金融机构过不同的信贷体系为农村基础设施的发展提供了大量的中长期政策性信贷资金，为缓解资金短缺对农村基础设施建设的制约，推动农村基础设施的发展起到了积极的作用。
目前中国农业发展银行作为当前我国唯一农业政策性金融机构，其组织体系是“三级管理一级经营”(总行作为唯一法人，下设省级分行、地市分行、县级支行)，由于存在层层委托代理关系，导致整个组织运行的高耗和低效。为此需要重新构建农业政策性金融组织体系，以满足农村基础设施建设和管理的资金需求。
三、农业政策性金融双层合作组织体系的构建
鉴于我国幅员辽阔，农业生产条件差别较大，为此我国有必要借鉴国际上的通行做法，对我国的农业政策性金融组织体系进行重构建，组建双层合作组织体系的农业政策性金融体系，以满足农村基础设施的融资需求。双层合作组织体系的农业政策性金融体系的宗旨是：通过财政银行双重职能的有机结合，贯彻政府宏观经济调控的意图，形成真正意义上的政策性金融和合作金融相结合的农村金融构架，使农业政策性金融在贯彻低成本、高效率原则中，以服务“三农”，引导社会资金支持农村基础设施建设，加快农村基础设施的发展。提高农业综合生产能力和国际竞争力，支持社会主义新农村建设。
(一)建立双层合作组织体系的比要性
所谓双层合作组织体系是相对于水平竞争组织体系而言，现存农村金融中的水平竞争组织体系无法解决农村金融中信息不对称、抵押物缺乏、非生产性融资为主等问题，从而无法满足农村经济和农民的融资需求。农业政策性金融体系可按照双层合作的组织体系进行构建。一方面，上层的政策性金融机构的融资能力比较强大，但由于农村的信息不对称程度较高，对于一些小型农村基础设施项目.往往资金利用率较低；另一方面.基层的合作金融机构比较熟悉本地区的基本情况，信息不对称程度较低.但是融资能力比较薄弱，对于一些大型农村基础设施无能为力。因此，将两者优点结合是充分发挥政策性金融作用，全面支持农村基础设施建设，提高效率的关键所在。通过双层合作组织体系构建农业政策性金融体系不仅具有合理性，而且具有不可替代的必要性。 (二)双层合作组织体系的框架
双层合作组织体系的框架主要涉及到以下几个方面：上层是农业政策性金融机构和下层的基层农村金融机构，以及两者之间的互动。双层合作组织体系的主要框架见图1。
1.下层农村合作金融机构。下层的农村合作金融机构为改制后的农村信用社。农村信用社扎根于农村基层，直接服务于三农，作为目前农业金融领域的主体，可以通过上层金融机构提供再贷款的方式，以低利贷款为小型农村基础设施建设提供帮助，成为贯彻政府意图的一项十分重要的工具。
2.上层农业政策性金融机构。上层农业政策性金融机构应从现状出发。在县域以上，以现有的中国农业发展银行为主。同时在全国范围内成立国家全额投资设立的国家农村开发银行，根据经济需要设置分支机构。国家农村开发银行应办成开发性政策性银行，将原国家开发银行的有关农村基本建设等相关政府资金并入该行集中管理。在省域内，由国家、地方政府出资与农村商业银行共同建立区域性开发银行，如西部开发银行、中部开发银行。
3.两者之间的互动。(1)在双层合作组织体系中，上下两层是独立核算的会计主体，有着各自独立的经营管理自主权，赋予农村信用合作社独立的经营决策权是解决政策性金融供求失衡、提高政策性金融效率的关键，上层的农业政策性金融只是限定所提供资金的使用范围，但不干涉农村信用合作社的贷款项目选择，只在每个考核期期末行使融资资金的收益要求权。(2)在双层合作组织体系中，上下两层农业政策性金融机构支持的农村基础设施重点应有明确的划分。上层农业政策性金融机构中的中国农业发展银行主要承担农产品质量管理设施、动植物检疫基础设施、动植物良种繁育基地、动植物防疫基础设施等基础设施的资金需要；国家农村开发银行将原国家开发银行的有关农业基本建设等相关政府资金并入该行集中管理，主要承担农村经济建设与社会发展的中长期贷款，满足大型农村基础设施项目的资金需求，如农村电网的建设和改造；区域性开发银行，主要承担该区域内有关跨省和跨地区的联合开发项目，既有关农田水利建设、信息体系等农村基础设施项目的资金需要，以及为在该区域内的国家大型农村基础设施项目的配套资金承担筹资任务。下层的农村信用社主要提供中小型农村基础设施的建设资金。(3)在双层合作组织体系中，上层的政策性金融机构应拥有对农村信用社必要的监管权，如政策性业务经营绩效考核，必要的监管存在，对于提高农业政策性金融机构的效率及政策性金融资源的优化配置至关重要。
四、完善农业政策性金融组织体系的保障措施
(一)加强农业基础设施贷款项目管理
农业基础设施项目贷款周期长、受不确定因素影响大，只有严格加强农村基础设施贷款项目的管理，才能保障农业政策性金融机构的良好运转。为此，首先要通过设立相应的组织机构，即农业基础设施项目贷款审查部门和贷款业务部门，共同负责贷款项目管理。其次要加强农村基础设施项目的流程管理。通过加强贷款项目的总体论证、效益评估、审查、建设监督以及贷款项目的验收等，加强贷款项目的各阶段做好风险控制。
(二)健全财政对农业政策性金融机构的利益补偿机制
由于农村基础设施属于亏损性或低盈利性项目，决定了其资金盈利水平极为低下，甚至低于资金的筹集成本，因此农业政策性金融机构为这类项目提供贷款支持时，必然在资金运用和资金来源之间留有缺口，解决的出路在于建立一个完善的财政补贴机制，通过建立利差拨付、确立合理经营费用补贴、提高呆坏帐准备率等利益补偿机制，对农业政策性金融从事低盈利、亏本性投资所造成的政策性亏损，要给予及时弥补，实现农业政策性金融机构的保本经营。另外，中央银行对农业政策性金融再贷款实行低利率优惠政策以减少政策性亏损，从而减轻国家财政负担，实现农业政策性金融保本微利的经营目标，增强农业政策性金融机构履行职能、抵御风险的能力。
(三)加强农业政策性金融机构的运营管理
农业政策性金融机构的运营主要是资金的使用。资金的使用将直接关系到银行的运转效率、资金效益和风险防范水平等多方面。政策性金融机构的资金使用包括贷款和担保业务。在信贷资金的使用管理上，必须遵循信贷资产有偿使用、专款专用及按期收回的基本原则，讲究信贷资金的流动性和安全性；建立和完善风险管理机制，努力提高资金使用效益；严格审查贷款项目，对所有借款人，都要进行资信评估，确定其信用等级，尽量降低贷款的风险程度，实现借用还良性循环，才能有效地促进我国农业基础设施的发展。农业政策性金融机构的担保业务是指政策性银行对其他金融机构提供的农业基础设施项目的贷款给予偿还保证，对其业务对象的债务进行保证。当借款人无力偿还时，由政策性银行负责偿还全部或部分贷款。在从事担保业务时，要通过采取抵押贷款、担保贷款等形式确保资金的按期收回。