摘要：强化城乡社区自治功能和加强社会组织建设，是“十二五”纲要关于创新社会管理体制的一个鲜明特点。本文认为，在我国西部民族地区，这些举措能否落到实处，在很大程度上取决于对寺庙、清真寺等宗教组织作用的认识与尊重，并与之协同。文章分析了近年来西部民族地区宗教组织管理的经验及其存在的问题，概括了寺庙、清真寺等基层宗教组织的现状，对实现政府行政管理与基层宗教组织有效衔接和良性互动提出若干关注重点和对策建议。
关键词： 社会管理创新； 民族地区宗教组织；良性互动
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-6269(2012)02-0049-04
我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）的一个新颖观点，是把强化城乡社区自治功能和加强社会组织建设作为创新我国社会管理体制的重要方面提了出来。寺庙、清真寺等宗教组织是我国西部民族地区社会组织的重要形式。历史以来，在少数民族地区的社会事务中发挥着重要作用。本文从行政管理与宗教组织之间关系的角度，探讨寺庙、清真寺在创新我国社会管理体制中的定位问题，以期在行政管理与宗教组织之间，化管理与被管理的“张力”为协同参与社会治理的“合力”。
一
《纲要》关于创新社会管理体制的构想新在对社会协同的强调，把“坚持多方参与、共同治理，统筹兼顾、动态协调”作为创新社会管理体制的基本原则。怎样在党委领导、政府负责的前提下，调动寺庙、清真寺等社会组织的协同作用，推进社会管理的社会化，就不得不总结宗教事务管理的经验，看到并消除行政管理与宗教组织之间存在的某种张力。
社会主义不“利用”宗教，但却面对着利用宗教的各种势力。宗教管理上的任何失误，都难免被人利用，挑起事端。探寻管理的宽严之度，减少事件的发生概率，是一段时期以来宗教事务管理的侧重点，并且形成了在我国西部地区少数民族地区宗教事件的一些基本经验。
（一）尊重信仰与加强管理相辅相成。几乎全民信教的事实注定了西部民族地区的宗教工作就是民族工作、群众工作。但是，西部宗教事务的特殊复杂性和极端敏感性，又使一些地方出现不敢管、不愿管的局面。其实，“管理”与“尊重”并行不悖。宗教信仰借以实现的宗教组织、宗教活动，不可避免地与社会的方方面面发生各种关系，没有切实的管理，这些关系处理不好，宗教信仰自由便无从谈起。正因为宗教与社会这种不可分割的联系，因此，古今中外，任何国家，无不管理宗教事务。在宗教普世化程度高的国家，宗教事务管理已成为公共事务管理的重要内容。
（二）有效的管理应寓于依法、间接管理之中。太直接的管理往往事与愿违，产生始料不及的消极后果，并可能形成新的矛盾沉淀。尊重信仰体现在管理上，至少应以不妨碍其宗教感情为底线。以往，很注意不在宗教活动场所进行无神论宣传，但是，在一些地方却出现在清真寺内举行聚礼时散发、宣传“学习文件”。对此，当地穆斯林报怨产生了。还有的地方在处理宗教问题时，不分矛盾性质地依靠单一的行政手段，对宗教人士动辄采取罚款、撤职等行政处罚，而忽略彼此之间的协调合作与教育引导。在对宗教活动进行行政管理时，管理活动本身也要依法。宗教组织管理的的简单化趋向，容易造成负面效应，影响党的宗教工作的全局，尤其是在新疆、宁夏这样敏感的民族地区。
（三）宗教压制与宗教狂热往往互为表里。社会主义的原则要求维护包括信教群众在内的公民的基本权利（其中内含宗教信仰自由权利），又要坚持以辩证唯物论的世界观为指导。如何实现二者的最佳结合？人类有着与生俱来的宗教意识。这是一种自发的精神追求，对宗教采取强制性过多的措施可能适得其反，产生安全危害。从世界各国历史看，如果国家强制推行无神论抑或是某种宗教或某一教派，社会的安全和稳定将不可避免受到严重影响。受到压制的宗教信仰，就有可能嬗变为该信仰的信徒以不同形式与政府发生对抗，或者转入开展地下活动、或者在宗教跨国界的地方出现与邻国势力相勾结、甚至殉教或圣战与武装反叛。这种情况，在当今国际关系中产生了明显的政治和外交后果。
事实表明，人为限制人们的宗教需要是极为有害的。周恩来于1950年指出：“在我国，宗教有两类，一类是民族宗教，如回教、喇嘛教，它们与民族问题连在一起，尊重宗教也就是尊重其民族，任何不尊重都会引起误会。” [1] 这段话非常深刻。它与宗教人类学的一个原理不谋而合，即处于一种文化背景的群体易对另一文化体系产生隔膜、偏见甚至歧视。1958年，针对大量对待宗教的生硬做法，长期担任领导工作职务的李维汉感触颇深：“既然宗教的来源是自然力量的压迫和社会力量的压迫，那么，宗教的消亡，归根到底，就要从自然解放和社会解放这里来找出路，就不能用强迫的办法，禁止的办法。强迫的办法、禁止的办法，不但不能达到宗教消亡的目的，反而会助长宗教信徒的宗教狂热。” [2]人类宗教既然是一种带规律性的现象，那么，它的兴衰存废，就不是个人意志、主观好恶可以任意划定的，而不管这个人有多大的本事和权势。虽然在古今中外的历史上，不乏这样的企图和行为，但无一起不是事与愿违的。英国女王玛丽一世不许国人信奉新教，却埋下祸根。中国的“三武一宗”灭佛，虽然给佛教带来法难，但其后不久，又都无不被佛教文化繁荣的太平盛世所取代。元王朝对白莲教的压制，结果为自己树立大敌，造成的社会震荡断断续续地延至明清两代。无怪乎有学者讲，宗教信仰犹如钉子，打压愈多，嵌入愈深。长期以来，习惯于以“减法”作为衡量宗教工作成绩标准，似乎信教群众愈是减少，成绩就愈大；而不习惯于做“加法”，即以团结信教群众的多少作为标准。对宗教事务的管理，不是立足于保护正常的宗教活动，而是侧重于“堵”和“防”。其实，西部民族分裂势力能否煽动起宗教狂热，在相当程度上取决于被煽动对象是否受到宗教需求方面的压制。“煽动”和“压制”往往是产生宗教狂热的一个问题的两面。20世纪80年代恢复党的宗教信仰自由政策后，藏区和穆斯林地区信教群众的宗教情绪，从高度炽热到今天向平缓稳定回归的事实本身，就不啻为一个新的启示。前苏联、东欧各国公民，从上个世纪九十年代初的接近沸腾“宗教热”，过渡到如今平缓增长的事实也说明了同一个问题。
二
在西部少数民族地区，考虑到与内地汉族地区不同的巨大特点，要真正实现《纲要》设想的“多方参与、共同治理”和“综合协调、分类管理”，则不能不审慎、周全地研究基层宗教组织的作用及其与行政管理磨合中存在的问题。从目前的情况看，有待克服的现象是这个一体两面的问题，即 “以政干教”与“以教干政”。
要注意宗教内部事务应由宗教团体自己去主持办理和解决，对一些重大事项，可多提建议、多加协商，尽量避免强加于人、以政干教。特别是在教派冲突比较严重的敏感地区，如何使我们的管理行为不偏不倚，避免出现间接的以政干教，更须尤其注意。比如，上个世纪70年代甘肃省平凉市的撒拉派不断增多，与格底目派之间的矛盾自1995年以来愈演愈烈，为了平息、化解双方的教派冲突，1998年当地党委、政府发文，不允许撒拉教派在平凉传播。这一措施被格底目派用来作为攻击撒拉派的依据，引起撒拉派的强烈反应，造成事与愿违的结果，反而激化了双方矛盾，历经三年矛盾虽然于2000年最终得以解决，但在一个时期却影响到甘肃省乃至西北相关穆斯林地区的社会稳定。
怎样处理国家与宗教之间的关系、政府如何处理教派冲突问题，比较强调政教分离的美国的一些作法或能作为我们行政管理的参考。在宗教治理或者审判实践中，不时要遇到“什么是宗教，什么不是宗教”的问题。对此，美国联邦最高法院其他法院越来越倾向于不给宗教下定义，不对宗教团体做出的各种有利他们自己的定义发表评论。法院认为，判定什么是宗教实践或者某个宗教活动不是宗教并非法院的事情。最高法院这样做的目的，就是要竭力避免充当宗教裁判者的角色。联邦最高法院一再要求各级法院，在裁决教派冲突、教会财产纠纷案件时，要明确坚持两个原则：一是法律不充当宗教信仰问题仲裁人，法律中没有“异端”这个词汇，即法院无权裁决什么是“正统”信仰，什么是“异端”信仰。二是对于涉及教务和财产纠纷，法院要区分宗教组织的特点，充分尊重宗教组织的意见。
“以教干政”是指个别教职人员利用在群众中的影响，干扰干部的任用，或者直接干预行政事务，个别的还以死后不给举行宗教仪式为威胁，如站“则那孜”威逼干部、群众就范，有的干部甚而因此退党。这些矛盾，有的是出于个人之间的恩怨得失，但有的则不排除有分裂分子操纵的背景。在新疆，婚姻关系的确立不是以结婚登记而是以阿訇念“尼卡哈”为准；穆斯林群众履行“课”功，有的不是出于自愿，而是由清真寺变相进行有组织的收取或者按群众交纳的税费进行提留；以宗教教义为由抵制计划生育政策的实施，更有甚者，有的还公然散布，从政府领取结婚证、身份证、驾照、执照等行为也违反教义。
对于此类矛盾，当着眼于两方面予以处理：一方面采取有力措施严防这类现象朝着“以教压政”甚至宗教极端主义的方向发展；另一方面，应给少数民族基层党员干部创造宽松的工作环境。具体讲，就是有区别地把握民族党员不得信仰宗教、不得参加宗教活动的问题。在民族地区，党的政策的落实、国家法律的实施，归根到底要依靠基层民族党员干部，而他们工作的成效在很大程度上取决于他们与周围群众之间是否融洽，是否有认同感。在社会生活无不带有宗教色彩的西部民族地区，“不得参加宗教活动”的外延很难确定。因此，为了不至于使信仰上的差异在实际工作中演化为党员与群众之间的疏远、隔膜甚至摩擦，同时也为了不至于使我们的规定脱离民族地区的实际，对基层民族党员的党性要求，不是看他们是否参加带有宗教形式的婚丧嫁娶和宗教性的群众节日活动，甚至也不是看他们是否实施了带宗教内容的行为，而是看其是否切实有效贯彻落实党的路线、方针和政策。当然，对搞宗教极端主义、民族分裂主义的党员则应清除出党。
三
了解西部少数民族地区寺庙、清真寺等宗教组织的实际现状，是西部民族地区实现《纲要》关于完善社区治理结构的关键一环。为此，应对目前西部民族地区基层宗教组织心中有数。
在西藏，有近1800多座藏传佛教寺庙分布于全自治区897个乡镇的各个角落，基本满足了全藏260多万藏族同胞的宗教生活需要。现有住寺僧尼4.6万多人，信教者家中几乎都设有小经堂或佛龛，每年到拉萨朝佛敬香的信众达百万人以上。四川甘孜州有91万余人口，其中78%为藏族，现有藏传佛教寺庙515座，教职人员近3.8万人。阿坝州有80余万人口，半数以上为藏族，有藏传佛教寺庙200多座，教职人员1.5万人。在藏区，喇嘛人数可能进一步增长。佛教在藏区盛行的时期，每个家庭都有人当僧侣，历史上僧侣一度曾占藏族人口25%。“据20世纪50年代调查统计，西藏共有2700多座寺庙，12万僧人，占当时西藏总人口的12％，大约有1/4的男子出家为僧。”[3]考虑到这些历史沿革与传统风俗，再结合经济状况改善、供养能力增强的趋势，喇嘛在现有3%左右的基础上存在增长可能。
在新疆，维吾尔族人和其它少数民族有近千万人，现有清真寺达2.4万多座，宗教教职人员2.9万人。而拥有5400多万人口、以伊斯兰教为主要信仰的中亚五国，清真寺总计不到2万座，其中包括3000余座祈祷堂，在1990年前苏联期间总数还不到260座[4] 。这些数字可以说明，上个世纪90年代以来，中亚五国长期压抑的伊斯兰教迅速复苏态势，对我国西北边疆的影响不是太大，原因就在于及时落实党的宗教政策，宗教活动场所基本满足民族群众的宗教需要。但值得注意的是，新疆清真寺的人均拥有量和数量已出现超出实际宗教活动需要的情况。上世纪80年代，新疆清真寺的修建一度失控，清真寺的绝对数仅次于有2亿穆斯林的印度尼西亚，其数量和人均拥有量超过了其它伊斯兰国家。伊朗约有6000万穆斯林，清真寺为5400多座；埃及约有4300万穆斯林，清真寺1700多座；突尼斯700多万穆斯林，清真寺650座，简易宗教活动场所2000个[5] 。1988年虽然制定了新疆的《宗教活动场所管理暂行规定》，但法律法规无溯及力。
在宁夏，回族人口占全区34.90%，计210余万人，现有清真寺2584座，二者基本平衡。但在西部的其它区域，保守地估计穆斯林也有750余万人，但清真寺总计不过4500余座（所）。宁夏现有伊玛目1900余位，在清真寺有组织学习经文的姆特林有3900余人，新旧教职人员承接有序。近年来，因清真寺问题在穆斯林聚居区发生的群体性械斗宗教事件，与此不无相关。因此，结合本地实际适用《宗教事务条例》是笔者在调查发现的一个新的问题。《宗教事务条例》对设立宗教活动场所的条件、要求及报批程序作了详细的规定，至于批准与否，《宗教事务条例》中只有时限的规定。在行政审批中，还须结合实际，以能否与当地信教群众的宗教活动相适应作为客观标准，过多限制或放任自建均不可取。
四
《纲要》提出：“健全社区党组织领导的基层群众自治制度，推进社区居民依法民主管理社区公共事务和公益事业，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。”由于历史原因，西部民族地区的寺庙、清真寺在社区的公共事务和公益事业方面的作用广泛而深入。笔者认为，实现政府行政管理与基层宗教组织有效衔接和良性互动至少在以下几个方面值得关注。
（一）西部宗教的民族性特点异常突出。“宗教”与“民族”虽然是两个不同的范畴，但两者之间却关系密切。它们在外延上虽然没有交叉，但在内涵上却互相包含。尽管宗教不是形成民族的先决条件，也非被普遍认为是构成民族的基本特征，但是，从宗教人类学和民族学的角度看，一切民族都具有不同程度的宗教性，一切宗教都总是以特定的民族作为社会载体。由此决定了民族问题与宗教问题往往紧密地交织在一起。“民族性”虽说是所有宗教的共同特点，但在我国，这一特点集中地表现在西部的各民族宗教之中。除苗族信仰淡而杂以外，西部少数民族基本上是以某种宗教作为全民的标志性信仰。
（二）宗教与少数民族的基本要素息息相关，呈现极强的敏感性。经过民主改革，实行政教分离后，西部各族群众仍按其意愿和习惯过宗教生活。在民族聚居区，宗教气氛浓烈，宗教活动频繁，宗教仍是安顿灵魂的精神家园。宗教信仰不仅支配着人们的思想感情，也影响着人们的日常生活，并与民族的社会生活方式融为一体。藏区藏传佛教的信仰率高达90％以上，宗教的供养与装饰占家庭收入的相当部分。与内地不同，西北穆斯林严格奉行五功和每天的五礼，伊斯兰教在长期的潜移默化中已经深入人心，清真寺民管会成员同虔诚信众形成的群体，如维吾尔的加玛阿特具有几乎深入到各个家庭的社区组织力。不同于回族的“大杂居”，900 多万的维吾尔族相对集中在南疆，受国际上宗教政治化、政治宗教化的影响，其政治诉求易酿成民族、宗教的骚动。总之，宗教在西部民族的社会生活中地位突出，信仰大多专注而持久。对虔诚信教的民族而言，宗教信仰往往是诸多民族性中最易引发群体事件的敏感领域。
（三）实现基层政权与宗教组织之间的积极互补。这种积极互补是基于西部民族地区诸多独有特点，也是历史形成的传统的继续。在穆斯林地区，小孩子出生一般要请阿訇取名，结婚要请阿訇在婚礼上给新郎新娘念“尼卡哈”，去世后由阿訇站“则那孜”。藏区群众的婚丧嫁娶及其它家庭成员的重大事项，无不请喇嘛诵经。在西部地区，清真寺、寺庙及其阿訇、僧侣的周围，还维系着广大的普通信教群众，联系着整个西部各少数民族社会。阿訇、僧侣们正起着道德的示范、引导和教化作用，民族信教群众也以宗教伦理来维系日常生活行为。最近在藏区道孚县协德乡唯一的一个文明村调查时，无论村民还是村干部，众口一词地把成为文明村的原因，归结为受村里的一座大寺庙中活佛、喇嘛的积极影响。在藏区，当地里的青稞发生虫灾，群众为了避免杀生破戒，即便绝收也不使用灭虫剂。此时，通常是乡干部代为群众喷剂灭虫，但藏族干部毕竟也是在藏文化中浸润长大的，为了防止灭虫杀生可能给自己带来潜在的“不利后果”，因而干部们灭虫，则会有喇嘛念经为昆虫超度亡灵。宗教与科学在这个微观场景下达成了有趣的协调。在这里，我们没有理由不看到，西藏历史上形成的宗教禁忌所避免的乱杀滥猎，对于维持青藏高原极端脆弱的生态平衡所产生的特殊作用。
（四）充分尊重并努力调动民族地区爱国宗教团体、特别是基层宗教组织中宗教教职人员的参与社会管理的积极作用。民族地区的喇嘛、阿訇，既是教职人员，又是本民族知识分子，他们与基层干部在群众中的威信，难说孰高孰低，但可以肯定，二者的作用是相互所不能代替的。这实际上是妥善处理好政教分离原则与民族习俗尊重之间的关系问题。宗教不能干预司法、行政、教育与婚姻，这是必须长期坚持的一项原则。不过，在宗教与社会生活融为一体的西部民族地区，应侧重于扣住原则的精神，而不可拘泥于形式。这事关尊重民族感情和少数民族干部能否有效地开展工作的问题。
（五）正确看待民族地区基层干部村务与教务一肩挑的现象。为了有利于开展工作或者方便处理一些棘手问题，一些地方渐渐自发地形成了这一局面。这种情况，如果从严格的政教分离原则论是存在某种瑕疵的，并且稍有不慎可能导致基层干部介入宗教内部教派之间的纠纷，尤其是在宁夏回族地区。在此，“有利工作”与“坚持原则”是个很费神思的分寸把握问题。为此，可参考可笔者在调查中看到的一些地方的做法，即邀请活佛、阿訇等进入调解委员会。民族地区有请活佛、阿訇评理断讼的历史传统。这较之法院诉讼，快捷、简便且不产生诉讼费用，加之宗教的因素，他们提出的解决方案即便偶尔稍有欠妥，当事人往往也能心悦诚服地接受。所以，只要不属公诉案件，均可放手于他们按民族习俗予以处断。另外，在处理信教群众的群体性突发事件时，委托阿訇、活佛协助工作，发挥其特殊身份的独特作用，可收事半功倍之效。我们还看到阿訇、喇嘛结合各自的宗教经文宣传、解释新实施的法律法规，协力基层干部工作目标的实现。
《纲要》提出创新社会管理机制，强调加强动态管理，更加注重平等沟通和协商，解决群众合法合理诉求，及时化解社会矛盾，以及积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织等若干设想。启发我们要充分发挥、真诚尊重基层宗教组织在西部民族地区社会治理中的积极作用。
参考文献：
[1] 周恩来.周恩来年谱（1919-1976）上卷[M].北京:中央文献出版社,1997:49.
[2] 李维汉选集 [M].北京:人民出版社,1987:347.
[3] 国务院.西藏的现代化发展白皮书[R].北京:2001.
[4] 常玢.苏联解体前后的中亚国家伊斯兰教状况[J].东欧中亚研究, 2001,(5).
[5] 阿比孜?尼亚孜.当前新疆反分裂斗争与伊斯兰教关系的几个问题[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版）,2004,(6).
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