广东省从制定政治协商规程等文件入手，进一步推进人民政协的制度化、规范化、程序化建设。此举被誉为“具有破题意义的民主制度的重要程序设计”。 2012年1月，照例是广东政治文明的春天。省政协常委孟浩依旧“一语惊人”：“广州不公布神秘的39号文，我就不剃胡子。”像孟浩这样“敢于放炮”的“明星委员”在广东并非个例，王则楚、马鼎盛、韩志鹏、曹志伟等“炮手”个个引人关注。
同样惹人关注的政协场景还有：请辞“花瓶委员”、委员刷卡签到、“即席发言”、主要领导督办提案、特聘台胞侨胞委员等。在这一系列被冠以“广东政协现象”而饮誉全国的制度创新中，“把政治协商纳入决策程序”，出台《中共广东省委政治协商规程》（下文简称《规程》），则因一场关乎政治协商制度化的标志性变革尤为醒目。
省委书记点题
孟浩们何以如此“大胆”？广东政协人何以敢屡吃螃蟹？广东敢为人先的风气当然是一个重要的因素，但不可忽视的是广东省各级领导的“背后撑腰”。以《规程》为例，如果没有广东省委书记汪洋的亲自点题、全程关注，就不可能在广东产生全国第一部省级政治协商规程。
早在2008年初，履新不久的汪洋就在省政协的一次座谈会上提出：“中国正在经历着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的重要历史时期。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为上层建筑，也要适应变革，积极探索，不断自我调整自我完善。”此后，在许多重要场合，汪洋都一再强调人民政协制度建设的重要性，明确要求推进政协工作的制度化、规范化和程序化。
除理念上重视外，汪洋还带头在行动上对政协工作予以支持。自主政广东以来，汪洋连续多年亲自领衔督办政协重点提案，并对全省各级主要领导和各职能部门领导也提出了相应的要求。《规程》就是在这样的背景下出台的。
2008年8月，在一次政协提案督办会上，汪洋提出广东要率先研究制定政治协商规程。他强调要加强政治协商制度的程序设计，使社会主义的协商民主成为可操作的由制度规定的民主。翌年9月，广州市出台了《中共广州市委政治协商规程(试行)》，该规程明确规定：“需要进行协商的内容，未经协商的，原则上不提交市委决策、市人大常委会表决通过、市政府实施。”《广州规程》甫一出台，就在全国政协系统获得了良好的反响，也赢得了社会的广泛好评。
随后，根据汪洋的要求，广东省政协着手总结广州先试先行的实践经验并力图在省级层面推进。2010年5月，广东省委颁布了全国首部省级政治协商规程――《中共广东省委政治协商规程(试行)》。作为一项具有破题意义的民主政治制度的重要程序设计，《规程》规定党委、政府在出台重大问题决策前必须进行政治协商，从而对“把政治协商纳入决策程序”作出了制度形式上的承诺。
2011年8月，在广东省政协工作会议上，《规程》除去“试行”二字，得以转正。在这次会上，汪洋分析了新形势下政协工作对科学发展和民主政治的重要性，对广东政协先行先试，创新发展寄予厚望。汪洋强调：“如果没有社会各界政治协商这个平台对决策的介入和对实施过程的监督，很难保证决策的科学和落实的有效。所以我们建立健全人民政协参政议政，成果采纳、落实和反馈机制，切实提高人民政协参政议政实效。”
效果实实在在
广东把政治协商纳入决策程序，无疑是一项具有开拓意义的改革尝试。那么，这一尝试的成效如何？广东省政协主席黄龙云说：“《规程》进一步规范完善了政治协商的内容、形式和主要程序，切实推动政治协商纳入决策程序，推动政治协商落到实处。从运行一年的实际效果看，广东实现了从‘关心协商’到‘必须协商’，从‘可以协商’到‘程序协商’，从‘软办法’转变为‘硬约束’，实现了政治协商从制度建设到制度实践的重大跨越。”
一直以来，我国宪法虽已确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，但并没有制定相应的法律法规来规范各协商主体的权利与义务，致使政治协商缺乏权威性，一些地方的政治协商形同虚设。《规程》明确了党委在政治协商中的领导地位、主导作用，如汪洋所言：“在政治协商这个问题上，执政党是矛盾的主要方面，执政党的态度，决定着协商的水平和深度，决定着民主制度的落实情况”。这一规定使党委、政府意识到：政治协商不只是人民政协的事务，党政机关和党政领导都应当是协商主体，都应当加强主动协商意识。
就政协而言，当“说了不白说”有制度保障后，就增强了自身的责任感与使命感。在一段时间里，由于一些地方政治协商的随意性，一些政协委员难免感叹自己“人微言轻”，自嘲“说了白说”。因而，不少政协委员普遍存在可有可无的无为思想，缺乏敢于直言的勇气。《规程》的出台从制度上创造了一个消除随意性的渠道，而随着《规程》的深入实施，政协在全省政治生活中的地位越来越高，政协委员说话的份量越来越重，政协委员建言献策的积极性也越来越高。如一位省政协委员所感叹的那样：“《规程》给予我们的，就是一种保障，一份底气。这意味着我们今后的每一份提案、每一次发言，都是民主决策的重要一环，甚至是具有决定性的一环。”
广东省政治协商自此走上制度化的实践轨道。自制度化的“专题协商会”形式落地广东，围绕省委、省政府重要决策的政治协商就风生水起。《规程》实施一年来，省政协围绕“十二五”规划、建设文化强省、扩大内需、广东省中长期人才发展规划等议题，政治协商在多项重大问题决策上发挥了作用。
从软监督到硬约束
虽然中国共产党始终高度重视和积极支持政协工作，但在实践中，党委、政府在决策时不尊重政协的情况时有发生，政协工作也带有极大的主观性和随意性，不能真正作用于政府决策。政协难免遭遇“一块大牌子，一帮老头子，专门找岔子”和“动动口、拍拍手、陪陪坐”的尴尬。
从这个意义上讲，《规程》的最大亮点，就是明确把政治协商纳入决策程序，“以程序的公开保证结果的公正，用程序的科学来保证制度的科学”，使政治协商有规可依，使之成为各级党委政府决策的“硬约束”，给“说了不白说”提供制度保障。为充分体现这一亮点，《规程》从原则、内容、程序、保障机制等方面做了详细规定，从而使制度落实科学化、公开化、具体化，同时使落实的过程可规范操作、可监督，避免了主观性与随意性。
首先，《规程》明确了政治协商的基本原则。《规程》坚持把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商的原则，做到对重大问题的协商在党委决策之前、人大表决之前、政府实施之前，加强重大问题在决策执行过程中的协商。基于把政治协商纳入决策程序这一原则，《规程》明确规定，“需要进行协商的内容，未经协商的，原则上不提交省委决策、省人大及其常委会表决、省政府实施”。
其次，《规程》细化了政治协商的具体内容。“省委作出的有关经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设的重要决议、决定和意见”、“中共广东省代表大会和委员会全体会议的重要文件”、“重要地方性法规和政府规章的制定和修改建议”、“区域总体规划、行政区域的重大调整”、“事关民生和经济社会发展全局的重大问题，省政府投资的重大建设项目决策，应对各类重大突发事件和公共危机的应急处置方案”等，均一一在列。一句话，今后广东省的重大决策都要走政治协商这一程序。
再次，《规程》统一了政治协商的主要程序，即对制定协商计划、做好协商准备、召开协商会议、汇总协商成果、协商成果办理与反馈等5个程序作了严格的规范性要求，如为了增强约束性，还首次明确了省委每年年初要制定年度协商计划、明确了每个程序的责任部门和责任人的职责、明确了每个程序与环节的工作分工和时限要求等。
最后，也是特别引人注目的一点，就是为了确保政治协商落到实处，避免“说了白说”，实现“商而有果”，《规程》明确把是否支持政协工作、是否重视政治协商纳入领导班子和领导干部考察考核指标，并明确此项工作“由省委组织部主办，省委统战部协办”，这就给各级领导班子上了一道“紧箍咒”。《规程》还首次将是否重视政治协商、能否发挥好政治协商的作用作为检验领导水平、执政能力的一项重要内容，并明确要求省委领导牵头，建立政治协商督办落实联系会议制度，并每年组织对政治协商的落实情况进行检查。
改革举措仍有待细化
广东作为改革开放的前沿阵地，向来有着勇当排头兵的光荣传统，此次出台《规程》，为我国推进社会主义民主政治建设再作表率，对全国其他地区政治协商的制度化起到了示范和带动作用。这一举措被广泛誉为“具有破题意义的民主制度的重要程序设计”，“是中国向民主迈出的一大步”。据不完全统计，继广东之后，已有十多个省、副省级市党委专门就“政治协商”推出了相关的规程、意见和办法。
亦有学者与专家提醒说，《规程》的制定与实施刚刚起步，涉及许许多多的理论与实践问题需要研究回答，许多问题需进一步探索解决。
首先，《规程》不仅为政协履职提供了制度化的舞台，也施加了制度化的压力。《规程》将是否重视政治协商、能否发挥好政治协商的作用作为检验领导水平、执政能力的一项重要内容，纳入领导班子和领导干部考察考核指标。这一刚性约束必将推动各级党政领导干部更加重视政协的意见，进而改进工作的方法与程序。反过来，这会倒逼政协提出更具创新思维和可操作性的意见建议。广州市政协原主席朱振中就坦言，当“说了不白说”有了制度保障后，就要着手解决政协委员会说、能说、敢说的问题，只有这样，政治协商才能成为真正需要而不流于形式。
其次，细则有待完善。《规程》虽然明确了许多刚性的程序设计与制度约束，但仍然有些地方停留于“原则上”、“一般”、“至少”等模糊性表述上，这就使得在实践操作中容易出现“打折扣”的现象。据广东省机关刊物《南方》杂志报道，在广东省政协办公厅与南方杂志社联合召开的政治协商规程颁布实施一周年系列座谈会上，不少实践工作者就敏锐地指出了这一问题。比如何为“重要决策”，何为“重要问题”，何为“重大建设项目”，概念还比较模糊，莫衷一是。再比如，《规程》规定，对重大问题的协商是在“党委决策之前，人大表决之前，政府实施之前”进行。那么，这个“之前”的时间节点如何把握，政治协商在哪个环节介入，以及如果某个环节出现意见不一致，如何协调以及再协调，都需要更加明确。
最后，刚性的制约措施要进一步强化。《规程》引导性规定多，只规定了应该做什么，刚性的制约措施较弱；注重行为激励机制，而不依赖惩罚规则。故其现实效力主要取决于党委政府的重视和支持程度，也取决于政协组织参与协商的质量和水平，取决于民主党派政协委员自身的素质和能力。 （作者单位：暨南大学公共管理学院）