中国需要加大保障房建设，已经形成社会共识。但现阶段（“十二五”期间，即2011-2015年）保障房建设中是否需要产权型保障房，则争议不断。反映在各地政府的政策制订和实施中，对产权型保障房和租赁型保障房的侧重也不同。毋庸讳言，我国在保障房建设方面历年欠账很多，累积的住房困难户多，相关的法律尚未完善。与大多数国家（地区）相比，我国尚处于住房保障体系建设的初级阶段。
一、假设前提
假设以下观点作为讨论的前提：
1.“人人享有适当住房”是公民的基本权利之一。其中“人人”不能加以户籍限制，“适当”包含自有产权与租赁。
2.在市场经济条件下实现“人人享有适当住房”，强调发挥市场在资源配置中的基础性作用；同时，对没有经济能力通过市场解决居住问题的居民给予社会保障。这是迄今为止最有效率、最为公平的住房制度。
二、保障房的性质、类型及种类
保障房保障什么？应该是保障自身没有经济能力解决居住问题的居民实现居住权。
实现居住权的方式是租赁或购买产权。由此，保障房分为两类：租赁型保障房与产权型保障房。按中国现行政策解释，前者是廉租住房（简称“廉租房”）和公共租赁住房（简称“公租房”）；后者有经济适用住房（简称“经适房”）和限价商品住房（简称“限价房”），等等。两类保障房都具有居住功能，但后者在市场经济条件下还具有投资功能。
1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）将房改后的住房供应体系设计为：“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。其中“中低收入家庭购买经济适用住房”成为多年来政府提供保障房的主流，也是人们诟病最多、最易成为官员寻租的温床与富人逐利的场所。
对于那些连租房也感到困难的居民，重要的是帮助其尽快实现居住权，而不是帮助其购置产权。
三、现阶段中国急需租赁型保障房
现阶段中国需要哪种类型的保障房，取决于中国的现状。中国近30年没有房屋普查，缺失居民居住状况详细数据。
据2010年第六次全国人口普查资料，中国内地城镇人口6. 66亿，按过往10年城镇化年均增长1. 07%推算，“十二五”期间还将增加0. 34亿城镇人口。按国家统计局居民收入分组统计，低收入者占总人口的20%，“十二五”期末约1. 4亿低收入人口，户均3. 1人，合计4500万户。当然，他们并非都是住房困难户。
据相关机构分析：目前中国城镇贫困人口大约为5000万人，占城镇人口比例约8%，是目前享有低保人数的2倍左右……至2015年，城镇贫困人口将约达5500万。我们假设这5500万贫困人口等同于需要提供保障房的低收入人群，以每个家庭人数平均3人计算，约有1800万个家庭，即未来5年，政府需要提供1800万套保障房。假如这个“假设”是正确的，这1800万户占低收入家庭的40%，他们是廉租房（建筑面积50平方米以内/套）的供应对象。
在城镇人口中有一个庞大的群体，离开校门走上工作岗位不久，收入处于中等偏下或中等水平，积蓄不多；但面临婚姻、安家、生育等人生大事，经济及身心压力很大。面对高房价、高房租，他们强烈发出“房奴”、“蜗居”、“蚁居”的不满呼声。他们产生在20世纪80年代，俗称“80后”，在“十二五”期间是22～35岁之间，人数1亿左右，若都顺利组成家庭，约5000万户。若其中的1/3难以依靠自身经济能力购房、租房，就有1600多万户成了公租房（建筑面积40平方米左右/套）供应的对象。
2010年全国有1. 5亿多的农民进入城市务工。当年国务院发展研究中心课题组抽样调查显示，近80%农民工居住临建房或简易房。这些房子位置偏远、居住条件差、环境恶劣、功能不完善，没有厨房、卫生间，且建筑密度大、安全隐患高。由于农民工收入水平低，住房支付能力弱，其住房问题希望得到政府政策扶持。调查显示，打算在务工城镇定居的农民工占40. 2%。如果按照“近80%农民工”居住恶劣条件统计，就有1. 2亿多农民工需要保障房；就算是解决其中“打算在务工城镇定居”者，也有近5000万人口之众，按3人1套配置，需1600多万套保障房。
廉租房政策实施多年，可以用“深得人心”形容之。2007年国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）首次提出：“逐步扩大廉租住房制度的保障范围。城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”，实属英明之举。
公租房是2007年后的保障房新种类。本来，它所供应的对象超出了国务院上述文件“解决城市低收入家庭住房困难”的范畴。但近年房价上涨过快，房租、物价不断攀升，新就业员工和外来务工人员的居住困难问题凸显，将之纳入住房保障范畴，平抑民怨民愤，缓和社会矛盾，不失为明智之举。
现阶段国家保障房建设目标是“要求到‘十二五’期末，全国保障性住房覆盖面达到20%左右，力争使城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决，新就业职工住房困难问题得到有效缓解，外来务工人员居住条件得到明显改善”。
新就业职工在人生、职场均处于上升时期，随着收入提高，将来会不满足“蜗居”于40平方米的公租房，到社会上租赁更好的住房，或购置住房，便可腾出公租房给有需要的人士。
以上合计对廉租房和公租房的需求已达5000万套，尚未计入棚户区改造等，已经超出“十二五”期间建设保障房3600万套指标。
为了集中财力、土地、物力等资源实现国家“十二五”保障房建设目标，现阶段中国保障房的功能只能是满足低收入和中等偏下收入家庭住房困难户的基本居住需求。对应的保障房种类，是包括廉租房、公租房在内的租赁型保障房（棚户区改造也应列入现阶段中国保障房之列，因笔者未及研究，本文暂不涉及）。
显然，产权型保障房并非当前所急需，而且购买产权型保障房也不是低收入以及中等偏下收入者依靠自身经济能力所能承担。勉为其难推出，刺激了不合理的需求，也易引发家庭矛盾与社会矛盾。
现阶段需要租赁型保障房，是偿还多年政府对老百姓的“欠债”。尽管明确了现阶段建设租赁型保障房，但现时符合申请条件的人士也不可能两三年内全部解决，只能实行轮候制度，在若干年内逐步解决。
四、产权型保障房在现阶段中国之弊端
产权型保障房主要是经适房和限价房。
经适房弊端丛生、乱象满目已被人们诟病多年。原本企望保障中低收入者，结果多落入中高收入、甚至是高收入者手里。这归罪于地方政府疏于职守、执行政策不力是欠公平的，实质是制度设计的根本性缺陷。
笔者曾测算分析2004年广东城镇中低收入居民购买经适房的经济能力，结论是：经适房首期付款（三成）占中等偏下及低收入居民年度购房支付能力（可支配收入扣减食品、衣着、家庭设备用品、医疗、教育、交通通讯等支出后剩余）的12倍或更多，占中等与中等偏上收入居民的2～4倍。若是10年借贷，中等及以下收入居民偿还本息已经超过自身购房支付能力；若是15～20年借贷，中等偏下及低收入居民偿还本息也超过自身购房支付能力。结论：广东城镇中等偏下及低收入居民不具有购买经适房的支付能力，他们占居民总数的40%；如果不考虑15年以上借贷，中等收入居民也不具有购买经适房的支付能力，从而使不具有购买经适房支付能力的居民扩大为总数的60%。中低收入者买不起经适房，但地方政府必须完成任务指标，只能向中高收入、高收入者开放，并迎合这些人的需求，提高建设标准。可以说，依靠自身财力买得起经适房的基本上都不是“中低收入者”。制度设计中“中低收入家庭购买经济适用住房”本身就蕴含着矛盾、不合理，加上官僚主义的层层指标下达，掺杂以社会盛行的腐败、失信、贪婪，制度性缺陷被放大，产生许许多多离奇荒诞的故事。
限价房是2006-2007年房价高涨时的创举。广州市规定：拥有本市户籍、单身年收入10万元或家庭年收入20万元以下的首次置业者，均具申请资格。据广州市统计局资料，2007年城市居民总收入分组统计中高收入户是人均50658. 88元。上述限价房申请购买资格覆盖了90%以上居民。限价房定价约为商品房的7成，高于经适房，几可肯定，中低收入者、乃至中等收入者依靠自身经济能力只能“望房兴叹”，有资格且具备能力购买的是中等偏上收入和高收入者。住房保障应该覆盖他们吗？由于价格过高（对于中低收入者而言）限价房不具备保障功能，它被赋予的功能是平抑商品房价格。
有人认为产权型保障房不需要政府投资，却能帮助中等收入者实现置业梦想，不失为好事。不妨为经适房算一笔账：假设某地段商品房价格10000元/平方米，楼面地价3500元/平方米，税费占房价的20%，即2000元。现改为经适房，政策规定土地无偿划拨，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金（折算成50%的税费），即政府少收入4500元（3500元+1000元）。政策规定政府负担经适房项目外基础设施建设费用，按1000元/平方米算，即政府为经适房承担5500元/平方米的费用，折合每套33万元（5500元×60平方米）。再为限价房算一笔账：按广州2007年限价房数据测算，每套限价房地价补贴约20万元。政府占用解决低收入者住房困难的资源，帮助中等收入者（内中还掺进高收入者）实现置业梦，公平吗？
其实，强调产权型保障房的论者有一个想法：通过推出价格低廉的保障房压抑商品房价格。他们把商品房与保障房对立起来，未能认识两者是相辅相成、互为补充的关系。过分压抑商品房价格，降低了开发商购地欲望，又压低银行对政府资产的估值，最终损害政府建设保障房所急需的融资功能。这已经在现实中有所反映。
产权式保障房的合理需求应该出现在中低收入群体的居住需求得到基本满足之后，政府有富裕的资源解决其他需求。如：中等收入者置业需求，中等偏下收入者置业需求，缩小贫富差距，等等。产权型保障房合理需求的产生还需要整个社会满足一些基本条件。如：法治、信用制度建设，等等。这些从我国香港地区以及国外经验中，不难得到验证。
王春敏/责任编辑