在中美关系曲折发展的历程中，台湾问题一直是最为核心的问题。就在中美建交不久的1979年3月，美国国会通过了违反建交公报精神、干涉中国内政的《与台湾关系法》。此后，美方以此为依据，继续向台湾大量出售武器。经过中方的坚决斗争，两国政府于1982年8月17日就分步骤解决美国向台湾出售武器问题发表了联合公报，即《八一七公报》。《八一七公报》和《上海公报》、《中美建交公报》一道，为中美关系的长期稳定和健康发展奠定了坚实的基础。
里根执政后对台军售愈烈，中国严正应答、据理力争
卡特政府遵照建交谈判中的承诺，在1979年没有与台湾进行新的武器交易；但到了1980年，新一轮对台军售交易又开始了，在台湾提出的求购武器清单中包括了高性能的FX系列战斗机。
1980年11月，里根在大选中获胜，当选新一届美国总统。里根是共和党的保守派，他在竞选中曾发表了许多有损中美关系的言论。入主白宫后，里根把对抗苏联作为他外交政策的首要目标，从这个角度出发，他选择了黑格作为国务卿。黑格原是一名军人，曾任北约盟军司令，属于主张对苏实行强硬路线的鹰派。在尼克松政府任内，他是基辛格主持的国家安全委员会的重要官员，参与了中美关系正常化的进程。1972年尼克松访华前，黑格率领先遣队来华，曾受到周恩来单独接见。他对中美关系的历史和现状比较了解，认为“中国是美国遏制苏联的全球战略的关键，与中国的某种形式的结盟是战略的必需”，他急切希望把卡特时期建立起来的美中两国的战略关系发展成一种“战略联系”。1981年1月，黑格在参议院外交委员会为审议他的任命而举行的听证会上，一再强调中美关系的战略重要性，他说：我觉得从战略意义上说，在我们和中华人民共和国之间有一种一致性和共同利益。我认为继续从尼克松时期开始、福特时期得到推进、卡特政府进一步推进了的中美关系正常化进程是符合我们的利益的。国防部长温伯格也对此持类似的看法。
可是里根总统却仍然我行我素，继续在中美关系方面发出不合时宜的言论。里根政府中的一些成员，如国家安全事务助理艾伦、白宫助手迪弗等与当时里根的看法大致相同。艾伦赞成向台湾出售先进的战斗机，对美台关系给予更多的外交重视。财政部长里甘、总统法律顾问米斯也都持亲台观点。
中国政府对外国向台湾出售武器的问题一向高度重视，对美国新一届政府的动向更是十分关注。
在里根待任时，1981年1月4日，邓小平乘接见美国参议院共和党副领袖史蒂文斯、共和党少数民族委员会主席陈香梅的机会，表示“我们对竞选期间和总统就任以前的言论是注意的，但我们可以对这些言论做某种理解，我们重视的是美国新政府上任后采取的行动。”
邓小平以他特有的坦率，批评了某些美国人持有的错误观点，特别强调了台湾问题对中美关系的重要性，指出：“由于台湾问题迫使中美关系倒退的话，中国不会忍下去。中国肯定要作出相应的反应。”
中国最关注的是美国向台湾出售武器的问题。1月中旬，荷兰政府不顾中方的多次警告，决定批准向台湾出售潜艇。中国政府立即决定将中荷关系降为代办级，《人民日报》还专门为此发表评论员文章。文章指出：“我们决不容忍任何国家搞‘两个中国’，或‘一中一台’的阴谋，也决不容忍任何同中国正式建交的国家向台湾出售武器。我国政府在台湾问题上的立场是坚定不移的，任何人以为中国政府和中国人民会拿原则做交易，那就大错特错了。”此后，中国官员经常提及此事，美国官员认为这是对美国的警告。
3月9日，《华盛顿邮报》披露，台湾当局希望从美国购买新型战斗机。虽然美国国务院发言人在当天的新闻发布会上对此予以否认，但此事已引起中国政府极大关注。由于中美双方在建交时已经达成协议，在建交以后继续谈判美国售台武器问题，此时中方希望迅速重开谈判。
6月中旬，美国国务卿黑格访华。黑格觉得，如果美国放宽对中国的技术转让，向中国出售一些经过选择的军事装备，中国政府对美国对台军售就会比较容忍。这无疑错误地估计了中国政府的态度。
6月10日，中国外交部新闻司发言人发表谈话，再次重申反对美国向台湾出售武器的立场。他说：“我们已多次声明，我们宁可不要美国的武器，也绝不同意美继续干涉我内政，售武器给台湾。如美竟然不顾我一再坚决反对，继续卖武器给台湾，我势必作出强烈反应。”实际上，中国政府确实在进行这种“强烈反应”的准备。
就在黑格访华前夕，6月13日，中共中央政治局举行常委会议专门讨论中美关系问题。邓小平在会上说：对美国一定要有最坏情况的打算，不要怕中美关系倒退，更不要怕停滞。
6月14日，黑格抵达北京。邓小平会见黑格时，着重谈了售台武器问题。他说：“中美关系确实存在阴影，干扰我们的战略意图，干扰我们的战略目标。就中国方面来说，希望发展两国的关系。但我们也不回避，不能不想到，假使这个干扰行动太厉害，会引起相应的反应，导致中美关系停滞，甚至后退，思想上要有这种准备。我讲的这些话不是外交辞令，是把我的真正心里的话都讲了。”
邓小平的这番心里话，显然对黑格触动很大。他回国后，即着手制订一项表明台湾不需要FX战斗机的决策：他支持参谋长联席会议办公室组织了一项各部门的联合分析，得出台湾不需要FX战斗机的结论；同时继续在现有的技术水平上向台湾出售武器。他也希望美国政府能向中国政府提出一个比较有吸引力的可供选购的武器清单，以缓和中国的不满情绪。但美国政界支持向台湾出售先进武器的势力仍然强大。6月下旬和7月上旬，数十位亲台国会议员先后致函里根，敦促向台湾出售FX战斗机。所有这些，都引起中国政府的高度关注。
8月20日至22日，美国众议院外交事务委员会主席扎布洛基率领众议院访问团抵达台湾作了3天访问。他们与台湾当局讨论了售台武器、台湾防御能力以及《与台湾关系法》的执行情况等问题，还信口开河地向记者表示，美国政府将在次年年初就向台湾出售FX战斗机作出决定。8月26日，新华社记者发表题为《休想以美国之法管中国之事》的述评，指名道姓地抨击扎布洛基在台湾鼓吹“两个中国”的言论。
此后，为了表明反对美国继续向台湾出售武器尤其是先进战斗机的态度，中国政府推迟了副总参谋长刘华清的访美日程。早在7月18日，邓小平在接见香港《明报》社长查良镛时就表示，虽然中国希望与美国发展战略合作，但如果美国迫使中国按照美国的意愿办事，中国已经做好了让中美关系倒退的准备。这篇采访到8月25日才发表，显然中国政府在静观事态的发展。8月底，访华回国的参议院外委会成员格伦向报界表示，中国领导人向他指出，中美关系很可能因为美国向台湾出售武器的问题而倒退。
中国政府在反对美国向台湾出售武器的同时，在和平解决台湾问题方面又采取了一项重要步骤。9月30日，人大常委会委员长叶剑英向新华社记者发表谈话，阐明了海峡两岸实现和平统一的九条方针，在国际上引起了积极的反响。
两国谈判一度陷入胶着状态，中国政府多管齐下灵活面对
为了表示对里根政府的不满，中国政府在1981年下半年邀请了众多美国前政府官员访华。中国政府向这些访华人士一再表示，希望中美关系能克服困难，进一步向前发展，期盼他们能在其中发挥积极作用。这些美国前政府官员也表达了类似的想法。8月下旬，美国前总统卡特访问中国，邓小平在会见卡特时，强调了中国在台湾问题上的一贯立场，表示“真诚希望中美关系不要停滞，要继续发展下去”。卡特在访问结束时表示中国领导人给了他一个清晰的信息：如何处理台湾问题将决定中美关系的未来。
里根政府此时也意识到了问题的严重性，黑格向里根建议，暂缓就售台新的武器问题作出决定。中美双方还商定，在即将于墨西哥坎昆举行的合作与发展会议期间，由时任国务院总理的赵紫阳和里根直接进行讨论。
10月16日，中共中央政治局举行常委扩大会议，讨论如何与里根进行会谈的问题。邓小平在会上指出：我们处理荷兰问题，就是给美国的警告，因为美国对台湾的做法，实际上就是霸权主义。因此，在同里根会谈时可以说，我们是从战略角度考虑中美关系的，双方都不要玩打牌游戏。
10月23日，在里根离开坎昆后，黄华外长与黑格继续进行会谈。黄华正式提出，中美两国立即开始就美国停止售台武器的具体日期进行谈判，如果美国拒绝，那中美关系只好降格，中国政府将从美国召回大使。美方则表示愿意继续与中方进行会谈，在此期间美方将谨慎行事。
12月4日起，美国驻华大使恒安石先后与中国外交部副部长章文晋、韩叙在北京就美国售台武器问题进行谈判。美方同意此后售台武器在性能上和数量上将不超过中美建交以来的水平，但拒绝承诺到一定期限完全停止售台武器，只表示将逐步减少，最终解决这一困难问题。并仍然坚持要把美国减少售台武器及最终解决这一问题与中国和平解决台湾问题直接联系起来。
1982年1月10日，美国助理国务卿霍尔德里奇一行抵达北京。黑格在给他的指示中说：里根政府决定不向台湾出售FX战斗机，而只是与台湾继续联合生产F-5E战斗机，并同意与中国政府进行限制向台湾出售武器的谈判。在反复考虑了6个月之后，里根终于决定，不能因为向台湾出售先进战斗机而使中美关系倒退。
霍尔德里奇离华后，章文晋与恒安石继续谈判，但进展缓慢。美国仍然竭力要把售台武器问题与中国放弃对台湾使用武力联系起来，遭到中方的坚决反对。
针对谈判的胶着状态，为了再一次表明中国的严正立场，邓小平采取了异乎寻常的举措。2月中旬，他接受了《?望》周刊的采访，坦率地表示，中国“没有回旋的余地”，“实在不行，关系就倒退吧”，“那有什么了不起”，“我看中华民族还是存在的”，他警告说：“现在我们等着瞧，我们对可能发生的任何情况都已经做好了准备。”
老布什的来访使中美对台军售谈判出现转机
1982年整个春天，中美关系处于高度的紧张状态。3月间，霍尔德里奇甚至对两国继续谈判是否还有必要怀疑起来。为此，他以私人身份会见了中国驻美大使馆政治参赞冀朝铸，冀朝铸鼓励霍尔德里奇为达成协议继续努力。
在黑格的极力敦促下，4月5日，里根致函邓小平和赵紫阳，建议副总统布什在预定的大洋洲和东亚之行中访问中国。5月3日，里根又在给时任中央委员会主席胡耀邦的信中写道：“我们的政策将继续建立在只有一个中国的原则之上，我们将不允许让美国人民与在台湾的中国人民之间的非官方关系削弱我们对这一原则的承诺。”也是这天，当布什一行已经到新西兰时，他才收到中方同意他访华的信息。
5月5日，布什一行到达杭州。5月8日，邓小平会见布什。
一见面，邓小平就满怀信心地对布什说：“你是比较了解中国的。你作为中国的老朋友，我们衷心欢迎你。我们希望通过你这次到北京来，能够把两国之间存在的一些阴影、一些云雾一扫而光。”
布什说：“我们感到美中两国关系是非常重要的……我希望在我离开贵国时，我们双方能够更深入地理解这种关系的根本性质。”
据随行的霍尔德里奇回忆，在双方按照惯例互致欢迎辞后，邓小平建议他和布什进行15分钟的个别交谈。于是，邓小平、布什、恒安石以及中方的一位译员走进了一个小房间。一个小时后他们的个别交谈才结束。霍尔德里奇从未从布什或恒安石处听说他们到底谈了些什么，但他推测，邓小平和布什之间取得了某种谅解。
会谈期间，邓小平以其特有的率直一针见血地指出：“美国领导人要承诺，在一定时期内逐步减少，直到完全终止向台湾出售武器。”
布什访华时带来了一份新的公报稿。这是美国国务院官员起草、然后由里根亲自修改的。在邓小平会见布什两小时后，中方立即提出了对案。
黑格认为，必须抓住布什访华所带来的势头，把谈判推向前进。由于在对华政策上的分歧，黑格与里根的关系也越来越不融洽，他要抓住这最后的机会推进谈判。他向里根建议，美国的目标应该是：保持与中国的战略关系，维护美国的荣誉，并通过对台军售来保证台湾人民的福利；军售的减少是与中国和平统一台湾的立场相挂钩的。美国的一切政策都要从这些原则出发，美国要让中国了解，美国不可能走得比这更远。与中国达成的任何谅解都必须是公开的，秘密协议在国会和公众面前将不堪一击。
黑格在辞职之前，于6月29日向里根提出两项建议供选择：第一，设定期限结束售台武器；第二，只要台湾海峡地区处于和平状态，就逐步减少售台武器。黑格还表示，如果因为这个问题导致美中关系的重大危机，那么他本人将带头公开谴责里根的外交政策。
里根选择了黑格的第二项建议。
“八一七公报”终于呼之欲出
尽管中美之间已经原则同意达成协议，但拟订公报仍然是一个艰难的过程。当时双方的主要分歧在于：中方要求美方确定对台军售的最后期限，美国不答应；美方要求把减少对台军售与中方和平解决台湾问题的承诺联系起来，中方不同意。美方谈判人员始终坚持，美国不能使用任何暗示终止售台武器的语言。
此时，美国与台湾合作生产F-5E战斗机的合同即将期满，白宫必须在8月20日前向国会通报其是否继续与台湾联合生产的意图，在此之前，中美两国必须就美国对台军售达成一项协议，否则，中美两国就可能永远达不成协议，而且中国政府势必对美台联合生产战机作出强烈反应。
中美关系又到了一个决定何去何从的关键时刻。
7月13日，恒安石向邓小平递交了里根的一封信以及美方的公报草案。里根在信中表示，美国不谋求执行长期向台湾出售武器的政策，也不会无限期向台湾出售武器。美方新草案除将上述意向写入条文外，还表示：美国无意使售台武器在数量和性能上超过美中两国建交后几年的供应水平，美国预期在一段时间内逐步减少对台湾的武器出售，直至最终导致问题的解决。5天后，中国方面放弃了要求美国设定售台武器最后期限的条件，同意以逐步减少售台武器作为条件。
8月15日，中美双方达成了协议，并定于17日发布公报。公报共九条。在第五条中，美国重申了“无意侵犯中国的主权和领土完整，无意干涉中国内政，也无意执行‘两个中国’或‘一中一台’的政策”。这三个“无意”都是较之中美《上海公报》和《建交公报》更为明确的承诺。公报的核心内容是第六条：美国政府声明，它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平，它准备逐步减少它对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决。在作这样的声明时，美国承认中国关于彻底解决这一问题的一贯立场。
邓小平进一步阐明立场
在公报正式公布前，邓小平接见恒安石，就公报中的一些规定进一步阐明了中国政府的立场，请恒安石向里根代为转达：
一、中美“八一七公报”已达成正式协议，期待美方切实履行其承诺和保证。公报中说，美国“向台湾出售的武器在性能上和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平”，这一规定在原则上是很清楚的。中国不希望看到由于玩弄数字或借口生产上的原因而引起新的争执。公报中说，“经过一段时间导致最后的解决”，这个“一段时间”的含义很清楚，即是有限的，不应推到遥远的将来。至于“最后的解决”，其含义也只能是停止最终售台武器，而不应作任何别的解释。
二、统一问题完全是中国的内政，中国在公报中重申了争取和平解决台湾问题的政策，这绝不意味着中国向美国或任何人作出什么承诺，当然也不允许曲解为美国停止售台武器要以台湾问题的和平解决为前提，希望双方不要在这个问题上有任何误解。
三、中方重视中美关系，愿为两国关系的健康发展同美方一起努力。但无可讳言，在中美关系上始终存在着一片乌云，这就是美国单方面制定的、严重违背中美建交公报原则的《与台湾关系法》。这个法即便未被修改，美国总统在执行该法时也有很大的机动权限，希望美国能正视这个问题。
邓小平还幽默地说，逐步减少当然不是一年减少一美元。
8月17日，里根发表声明，称“公报中所阐明的政策同《与台湾关系法》是完全一致的，军售将根据《与台湾关系法》予以继续，并且完全指望，中国政府对解决台湾问题的立场将继续是和平的”，“台湾问题的任何解决都应该是和平的，我们对此有着持久的关注”。
可见，公报刚刚达成，中美双方对于公报就有不同解释，或者说，双方的侧重点是不一样的。同时，里根还口授了一份备忘录，其中说，只要中国大陆与台湾之间的军事力量的平衡能得以维持，美国就将限制对台军售。如果中国将其军事力量升级，美国也将帮助台湾使之与这种改善相匹配。这样，里根实际上就篡改了刚刚达成的协议的实质性内容。这份备忘录被锁在美国国家安全委员会的办公室里。以后，凡是产生对台军售方面的问题，政府官员就取出这份备忘录，看看当时制定公报时里根的原意是什么。与此相应的是，美国政府一些人士不断发表曲解公报文字和精神的言论。
“八一七公报”使中美双方在解决建交时遗留下来的美国售台武器问题方面，迈出了重要的一步，指明了前进的方向。但后来的事实表明，美国并没有严格履行公报，甚至还有严重违反公报的情况。中国方面为此不得不进行持续不断的交涉。
即便公报没有解决美国对台军售问题，但它起码表明，中美双方都不愿意让这个问题破坏整个中美关系，不愿意为此阻碍中美关系的发展，都希望把这个问题放在整个中美关系的大框架之中来加以解决。正是由于这个公报的达成，在此后6年多中（从公报达成到1989年初），中美两国都低调处理台湾问题，使两国关系有了一个较长时间的平稳发展。在这段时间内，两国各个方面的关系，包括政治、经济、文化科技，尤其是军事的交流都得到了长足发展，使这一时期成为中美两国建交以来最好的发展时期。
（责任编辑：徐 嘉）