摘 要：英国的公务员制度由来已久，为了适应时代的发展，英国公务员制度经历了多番改革。本文把英国公务员改革主要分为三个重要阶段，从公务员制度的形成到撒切尔和梅杰政府改革再到“现代化政府运动”，通过分析这三个重要阶段的主要措施，指出了这些改革对英国公务员制度发展造成的一些利弊。
关键词：英国公务员 改革 评价
英国是最早确立文官制度的国家，随着经济和社会的发展，公务员制度开始不断改革调整以适应发展的需求。从1854年诺斯科特屈威廉报告开始到现在布莱尔政府正在进行的改革，英国的公务员制度经历了漫长的改革历程，这一系列顺应历史潮流的改革使得英国的公务员制度更加成熟、完善，为世界各国的公务员改革提供了借鉴。温森特?怀特这样评价英国的文官制度改革成果:“行政改革已使公务员体制的结构、运作和精神特质深受影响,其结果是根本动摇了传统行政模式的某些主要特点。录用方式的变化以及付酬方面的谈判,不断地划分公共服务的购买者和供给者,原先占主导地位的共同价值观念的破碎等,已经影响了公务员队伍的统一性。公务员内部组织受到了撼动,某些神圣不可侵犯的原则被动摇。”
英国公务员改革可以大致分为三个阶段，第一个阶段是公务员制度形成到1979年撒切尔改革之前的改革，第二个阶段就是以公共选择和新公共管理理论为先导的撒切尔政府和梅杰政府的改革，第三个阶段就是从1997年以来至今一直在进行的“现代化政府运动”。这三个阶段的改革各有成效，推动了英国公务员制度的不断发展，同时改革也带来了一系列新的问题产生。
第一个阶段的改革，主要是以下两个：一是诺斯科特?屈维廉报告：1854年之前，英国文官的核心定义仍然是国王的服务者，被任命的职务是“通过部长职位为国王服务，排除年龄或资格的限制，并作为政治支持或超于个人兴趣的回报”。《诺斯科特?屈维廉报告》充分表达了当时文官体制的弊端,提出了全面改革文官体制的建议，报告中基本包含了西方文官制度的核心价值，即竞争择优、职位常任、功绩制、政治中立等。这个报告当时遭到贵族院反对而未通过,然而,它却成为“英国近代文官制度的基础文件”。二是1968年的富尔顿报告：针对当时公务员制度中明显的技能赤字，富尔顿报告提出建立更专业的公务员队伍，吸收人才，运用先进的管理技巧。不过可惜的是，富尔顿报告最终并没有能够到达改建公务员制度的目的，但是，它确实打破了当时的现状，成为了新旧的“地界标”，同时也形成了首个真正意义上的公务员学院。
第二个阶段主要是以公共选择和新公共管理理论为先导的撒切尔政府和梅杰政府的改革。19世纪70年代后期公共选择和新公共管理理论新起，并为新上台的工党所推崇提倡，成为英国公务员改革的理论先导。公共选择的核心是所谓的“市场价值的重新发现和利用”。 新公共管理理论是在批判传统自由主义的观点，只有国家才是公共服务的唯一合适提供者。国家一方面要学习私营部门，在公共行政管理中采用竞争机制、效益机制。另一方面，新公共管理理论认为国家要通过承包合同的方式，直接让私营部门承担一些公共服务。与其相联的观念有平等、参与、经济和效率、责任制约、社会责任和少官僚等。改革的理论先导决定了改革的方向、趋势，调整优化政府职能、推行市场化改革和提高效率和质量成为了改革的主流。第二阶段的改革主要包括以下几个方面：一是雷纳评审。评审的主要目的是为了经济，主要手段是提高效率，评审涉及到政府部门的组织结构、运作程序、人事制度、管理方法等与效率有关的各个方面。雷纳评审主要是就而解决问题，没有触及对传统行政模式的调整和变革。由雷纳评审导致的部长管理信息系统通过建立一个全面的管理信息系统，以其战略性和持续性在绩效管理与目标管理、管理信息系统之间建立起了有机的联系，为绩效管理在公共部门的全面实践奠定了基础。财务管理新方案是部长管理信息系统的延伸，使公共部门的负责人能够明确自己目标和衡量绩效的方法，了解自己部门可使用资源的责任及应该担负的责任等。所有这些改革都局限于政府内部，且没有从深层次上实现改革。二是“下一步行动方案”。 “下一步”行动改革是当代英国政府改革的重要转折点，对公务员制度的改革提出了相当新颖的看法。设立执行机构后，公务员队伍也相应地分成两组。核心部的公务员仍是传统意义上的公务员，这部分公务员占所有公务员的比例将逐渐减少，目前还不到10％；而执行机构的工作人员都不再实行传统的文官制度，而是实行企业化的人事管理制度。“下一步计划” 把部内的中下层组织转变为具有独立性质的单位，实行经理负责制――经理被赋予机构、编制、人事管理和财务等方面的极大自主权。这一改革实现了上下级关系由直接隶属到合同关系的转变，上级对下级控制由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变，体现了决策与执行分离和分权制度化的趋势。“下一步”行动方案提出的建议标志着政府内部管理机制发生了根本性的变化，职责的明确细分、注重公务员的个人绩效和潜能开发，意味着企业绩效管理的理念开始在公共部门有步骤地逐渐扩散和付诸实施。通过执行机构的设置有效地将企业管理和公共管理相结合，创造了公共部门管理的新局面，也推进了公共部门人力资源管理向更具战略性的方向发展。三“公民宪章运动” 。传统行政观念趋向通过内部控制来增强公务员提高服务质量的责任感，公民宪章的重大意义在于走出了这个困境，通过公开承诺的方式，在缺乏竞争的垄断性公共服务部门中引入激励机制，使公众对公共部门实施监督，从而敦促公务员减少偷懒等行为，提升公共部门服务形象。“公民宪章”运动在提高公共服务质量和公民满意度方面的确起到了积极作用。“公民宪章”运动体现了责任政府和服务政府向具体操作层面实现的趋势，也为市场化的绩效管理进一步在这些公共部门实施提供了可能性。
改革的第三个阶段是现代化政府运动。布莱尔政府推出了“从竞争政府走向合作政府”，诣在打造一个“注重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代政府”。布莱尔上台后，新政府对未来公务员制度的政策最早开始在1999年3月的“现代化中的政府”白皮书中。在接下来一系列的改革中主要集中在以下几个方面：1、公务员领导能力的培养2、计划的制定和执行3、绩效管理4、人才的多样化、年轻化5、公务员的价值。2005年6月出版了《输出与价值：中央政府机构公务员改革进程报告》，包含了大量一线改革的进步，但是没有总体上分类。这个文件指出，公务员改革的目的是在现代世界改善公共服务的绩效，同时维护它的核心价值。目前，这些改革仍然延续着这样的方向在进行并且不断深化。
通过漫长的改革，特别是最近二十几年的改革，显而易见成效是巨大的，市场化、绩效化、灵活化、效率化等方面都取得了重大的成就。但是不可否认的是改革也导致了许多新的问题产生。“改革的举措已经导致了许多问题,并且可能导致更多的问题。许多问题植根于问题重重且自相矛盾的改革理论前题之中,而另一些问题则是非预期的后果。”
首先从改革的理论前提分析。改革按照公共选择理论和新制度经济学的原理进行设计，公共选择理论强调政府过程和规则的重要性,它认为检验效率和公正的是过程和规则本身而不是结果。但是这些改革的方向却是淡化过程、放松规制而主要以结果论效率。这使理论和实践似乎表现出了不一致的地方。另一方面,两种理论都主张通过公共服务市场化实现公共服务的高效率。改革在理论前提上完全默认了私营机构效率一定高于公营机构的假定，但却没法证明这个判断是否正确。因此私营机构是否该较之公营机构承担更多的公共服务职能不能确定。其次,改革带来的非预期性后果, 怀特列出的主要问题有:一是协调问题。机构增多以后却增加了协调的难度。执行机构在负责某一政策业务的政府部门工作内工作,各机构并非互相分离的设置,导致协调任务非常繁重,对政策执行控制不力的问题日益加剧,没有实现将政策制定与管理及政策执行相分离的设想,提高了执行成本。二是绩效评估问题成堆。绩效评估在改革中非常关键，但是绩效评估所需要的知识和能力要求非常高，而且很多内容几乎不具备可测量性和可计算性，为了正确的定量分析可能要增加较大的管理成本。三是公共责任方面的问题。改革以经济和效率为目标，采取的措施必然会在一定程度上削弱公务员的公共责任意识，导致公共责任的推卸和逃避。四是决策与运作管理之间的界线划分具有太多的人为因素。
由于很多改革仍在进行，成果显现的时间有短有长，很多问题也在不断增加或者得以解决，因而现在还无法对公务员改革作出整体的客观的评价，各个方面还待继续。
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