摘要：尽管学术文献里没有给出政府偏好的恰当定义，但它的确是解释中国制度变迁中的一个重要变量。运用制度学派的有关制度变迁理论，对收容遣送制度起源的历史作出政治学的解释，可以认为，巩固政权以及与此相联系的城市化与工业化的双重压力，都对政府治理城市秩序的偏好产生了重大影响。1950年代以后的收容遣送政策及其实践，为考察政府偏好与制度设计之间的关联提供了生动的素材。
关键词：政府偏好； 制度； 制度变迁； 收容遣送政策
中图分类号：D035；D632 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2012)03-0034-09
在解释中国社会的制度变迁时，经济史和制度分析理论都会把政府偏好看作是一个重要的变量。在分析某个具体制度或政策的起源与变迁时，必须对政府偏好的内涵及其角色作出恰当的界定。本文试图以收容遣送政策的起源为样本，分析政府偏好在制度变迁中所扮演的角色。
收容遣送政策始于1982年颁布施行的一部行政法规――《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。但建国后至1982年之前，针对一些特定人群的收容遣送工作一直零散地进行着，这些做法大致上可以被看作是收容遣送政策的“制度渊源”，1982年的行政法规只是试图把此前的收容遣送工作加以制度化和“规范化”的一种努力。起初，这种制度化的政策对一些特定人群而言，具有救助管理和管制双重职能；但在1992年以后，随着市场经济的发展，由农村流向城市的人口规模大幅度增长，给城市管理带来了新的挑战。结果，政策实践上的收容遣送工作在很多方面并没有很好地体现救助和维护城市安全和秩序功能，反而逐步演变为“为收容而收容”、“为收费而收容”。很多社会矛盾和冲突由此产生。直至因2003年4月间的“孙志刚事件”所产生的巨大舆论和政治压力①，该制度于该年6月14日为国务院所废止。国家紧接着在8月1日正式执行新的制度――《城市生活无着落人员救助管理办法》，以代替旧政策废止后的制度空白。
收容遣送制度被废止已经有若干年，但学术研究需要对收容遣送制度的变迁作出理论上的解释。本文把分析的重点放在收容遣送政策的制度起源的解释上。通过对这一政策进行经济史和历史学的解释，提出政府偏好及其变化是解释制度变迁的一个内在变量。
一、政府偏好与制度变迁的有关理论
国家职能和角色一直是制度分析的一个核心主题。在分析中国的制度变迁时，人们都会在事实判断和价值判断上强调政府的关键作用。本文之所以要从政府偏好的角度来分析制度变迁，从而理解收容遣送政策的变革，实际上受到中国的一些基本事实以及相应的一些学术传统的影响。
“后发型现代化”理论范式强调，发展中国家的现代化不是由本土各种因素导致的自然变迁过程，而是在早发型现代化国家的冲击和示范下才发生的
列维（Marion Levy）最先把现代化分成两种类型：一种是“内生型”（indigenous developers），它的动力是“创新”（innovation）；另一种是“外生型”（late-comers），它的动力是“借鉴”（borrowing）。国内学者一般把这种类型的现代化叫做“后发型现代化”。Marion Levy,?The Structure of Society,?Princeton: Princeton University Press, 1952; Marion Levy,?Modernization and the Structure of Societies,?Princeton: Princeton University Press, 1970?
。该范式强调，后发型现代化国家要赶超早发型现代化国家，就必须发挥国家（政府）在现代化中的主导作用，以此来推动经济增长和缓解随之产生的政治、经济和文化等方面的矛盾
翟年祥、项光勤：《政府在后发型国家现代化进程中的主导作用》，《安徽大学学报》2008年第1期。
。中国的确是后发型现代化国家的典型，至今，一个强有力的政府对于中国现代化的意义是显而易见的。在现代化进程中，大规模的人口流动对脆弱的城市秩序构成了挑战，针对城市“盲流”人口（后来异化为对所有外来人口）实施强制性的收容遣送，其出发点是要形成合法有序的城市秩序。但最终是否形成了这样的秩序，为什么需要通过这样的制度安排和行动去形成城市秩序，需要作出理论上的解释。通过对收容遣送制度变迁过程中政府偏好的解释，既可以理解收容遣送政策产生、强化和被废止的政府动机和诱因，也可以认识在一个后发型现代化国家里，政府是如何主导现代化进程的。
强调政府在收容遣送制度的变迁过程中处于关键角色，还受到另一种学术传统的影响，这就是制度分析中的“强制性变迁”范式。林毅夫把制度变迁分为诱致性变迁和强制性变迁两个类型的分析框架
林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载R? 科斯等《财产权利与制度变迁――产权学派与新制度经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第371-418页。
，经常被人们引用来说明国家在中国制度变迁中的角色。前者是指人们在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，对应于内生制度；后者对应于外生制度，是由政府法令引致的变迁。虽然内生制度往往有社会经济文化等基础，制度的交易费用往往较低，较能反映制度服务者的需求；但诱致性制度变迁经常会碰到外部性和“搭便车”问题。虽然成功的意识形态能起到弱化“搭便车”、道德危险和偷懒行为，但无法消除这些方面的问题；因此，诱致性变迁就不能满足一个社会中制度安排的最优供给。制度分析理论家提出的补救制度供给不足的方法是国家干预。他们以1949年后的中国为例来说明，如果制度纯粹靠内生或诱致性供给，是无法满足社会经济发展的需求的。因为中国在过去的一百多年里，相对世界进程而言落后太多，当政府意识到这一点时，奋起直追和赶超发展的需要决定了制度供给必然带有明显的外生性质，即表现出强烈的政府强制性制度变迁特点。这样，强制性制度变迁的解释范式，很自然地与后发型现代化范式汇合到一起。
在制度分析理论中，政府偏好被看作是制度变迁的一个重要变量。经济学家在研究中国的制度变迁时都倾向于认为，政府偏好是解释中国制度变迁的一个重要因素
伍山林：《中国农作制变迁的政治经济学分析――从农户行为与政府偏好角度进行分析》，《经济研究》1998年第8期；伍山林：《制度变迁效率评价――以中国农村经济制度变迁为例》，《经济研究》1996年第8期。
。虽然价值和偏好都源于特定的制度背景
Sven Steinmo,?Taxation and Democracy,?New Haven: Yale University Press, 1993, pp?4-5?
，不断被制度塑造着；但反过来，在很多时候，价值和偏好也对制度的运作和变迁产生影响。虽然很多经济学家经常使用“政府偏好”一词，但它在经济学中却始终没有得到明确的定义。政治科学研究者用“偏好”来分析政治行为体的行为时，也似乎常常把政府偏好作为一个不须界定的术语，以至于把它与国家偏好、政策偏好等术语等同起来，从而使人们无法对政府偏好的结构、强度、特点以及各种可能的偏差后果得出清晰的认识。
经济学家把心理学中的“偏好”概念转化成一个经济学术语，用以指主体为了满足自身利益最大化的需要，倾向于能达到的某种目的或结果的心理状态的反映或期望。显然，需要是与“偏好”联系在一起的。但是，人们似乎不应该忽略“价值”的重要性，必须把偏好理解为客体对主体自身需要的满足关系，因为在现实的约束因素下，人们会根据“价值”来对需要作出一个排序。这样，偏好就应该被看作是个人价值排序当中的一种独特的心理倾向。也正因为如此，“偏好”与“价值”这两个意思十分相近的概念在某种程度上可以等同使用。
政府偏好就是政府在实际的政治过程中为了满足某种利益最大化的需要而表现出来的期望或预期。利益最大化，既可能是政府自身利益的最大化，也可能是至少在形式上由政府来代表的社会公共利益的最大化。无论政府所公开宣称的目的是什么，还是政府实际所做的又是为了什么，总之，每一种政府行为（如公共政策）都无不刻上政府偏好的烙印。因此，在某种程度上，必须把政府偏好置于政府行为分析的核心。正是在这个意义上，美国政治科学家托马斯?戴伊把公共政策视作“政府选择作为（to do）与不作为（not to do）的事项”
Thomas R? Dye,?Understanding Public Policy??Englewood Cliffs, N?J?: Prentice-Hall, 1975, p?2。政府选择做什么，选择不做什么，虽然并不完全决定于政府本身，但它起码可以反映政府偏好在选择中所扮演的特定角色。在制度学派那里，国家（政府）处于某种重要的（甚至是核心的）地位。无论是强制性变迁还是诱致性变迁，都涉及到国家和政府在面对制度变迁的需求时，如何对这些需求作出回应的问题。事实上，很多经验材料已经表明，制度供给不足的诸多原因中，政府偏好是其中一个重要因素。反过来，在那些促进了制度变迁的案例中，政府偏好也总是与有效的制度供给相联系的。收容遣送政策的产生、实施与终结，在很大程度上取决于政府偏好及其变化。在历史发展的不同时期，收容遣送制度有变化还是没有变化，取决于政府偏好对制度变迁的看法与预期。因为在下列情形下，废除旧的制度安排、创制新的制度安排的可能性是不存在的：废除旧制度的成本和风险远远大于其预期的收益；旧制度的运行还能有一定的有效性；创制新制度的成本很大，但预期收益很小；制度的破旧立新的空隙期很长（转型时间很长）并足以对社会和政权构成威胁。收容遣送制度与救助管理制度在新旧之间实现变迁，实际是政府偏好发生变迁的过程。
二、政权巩固：改造与救助
作为一种正式的制度安排，即国家法律规范意义上的制度，收容遣送发端于三年困难时期。在1961年11月11日中共中央批转的公安部《关于制止人口自由流动的报告》中，决定在大中城市设立“收容遣送站”。当时中央决定，收容遣送的工作以民政部门为主负责，将盲目流入城市的人员收容起来，由公安部门负责对被收容对象进行审查和鉴别，然后由民政部门将其遣返回原籍。收容遣送工作此前就有，但由高层作出明确的制度性规定的，这是第一次。因此，我们可以把收容遣送站这个机构的设立看作是20世纪80年代规范化时期收容遣送政策的发端。
设立收容遣送站的政策安排，出发点很明确，那就是为了解决城镇失业的问题，以保证城市基本生活必需品的供应和社会秩序的稳定。资料表明，到1961年，中国城镇的就业形势已经十分严重，实际失业率达到了10%左右
高书生：《中国就业体制改革20年》，中州古籍出版社1998年版，第3页
。不过，解决城市失业问题只能部分解释政府决策的偏好，不是全部。那么，执政党及其政府是基于什么考虑而采取这样的制度呢？
首先是政治考虑，第一个因素是政权巩固问题。当共产党夺取了政权、其工作中心开始由农村转向城市时，“建立公共秩序，恢复生产，抑制通货膨胀，控制失业现象”是新政权面临的首要任务
弗雷德里克?C?泰维斯：《新政权的建立和巩固》，载费正清、罗德里克?麦克法夸尔主编《剑桥中华人民共和国史（1949-1965）》，王建朗等译，上海人民出版社1990年版，第75页。
。王沪宁在使用“革命后社会”这个概念来指称“经过革命建立起社会主义制度的社会”时，论述了“革命后社会”的初步时期所具有的几个基本特点，包括：（1）运用摧毁旧政治体系的力量，维护和实行革命力量的政治权威；（2）政治权威的行使没有确定的组织程序和法律程序，旧体制被破坏，但新体制尚未完全建立；（3）运用政治权威对付旧政治体系的拥护者和新政权的反对者，以巩固、扩大新政权的社会基础；（4）运用政治权威组织和领导社会重建，这往往要求高度的权能；（5）运用非程序性的方式建立程序，或可转变为其它类型的活动；（6）运用政治权威加速观念重建的过程，以便实现行为和微观层次上的变革，等等
建立公共秩序，巩固国家政权所面临的直接威胁，一是反对人民民主专政、危害社会的反革命分子和社会不良分子对新政权构成了直接威胁；二是社会游民对社会的治安构成了威胁。这两类人的边界是不容易确定的，且会有一定的转化。建国之初，那些国民党的游兵散勇、惯窃巨盗、娼妓乞丐遍布城市，他们的存在和行为，既严重影响社会治安，也与新的执政党的价值观相悖。另外，滞留于城市的还有很多无家可归者和失业者，以及期望经济恢复的工商业者。所有这些人，都被当时的新政权统称为“社会游民”，共产党新政权要在城市立足，就必须对他们收容并进行改造，这构成了建国初期各大城市整顿社会秩序的重要内容。所以，新生的政权一开始便利用具有威慑力的政治权威，治理社会乱象，展开了严惩作恶多端的盗匪、惯窃、流氓头子和清除旧社会污泥浊水的社会改造工作，打击制毒贩毒活动，取缔妓院，严惩恶霸地主
程维荣：《走向法治时代：从“文革”结束到中共“十六大”召开》，上海教育出版社2003年版，第15页。
为巩固政权、建立秩序而展开的社会改造工作，在国家权力中心（首都）和其他已经建立新政权的城市，几乎是同时展开的。这个工作中的一个重点是治理乞丐问题。在执政者看来，乞丐问题既与社会秩序相关，因为它破坏了社会安定，妨碍了正当商业秩序；也与政府形象相联，因为它有碍市容整洁。实际上，我们在观察20世纪80年代以后的收容遣送政策时，发现作为治理者的政府对乞丐问题的认识，与历史上的态度是基本一致的，其政治考虑超过了法律和道德的考虑。所以，在1949年5月12日，在新政权的权力中心北平，这个随后很快成为首都的城市，政府针对乞丐作出了收容和组织劳动相结合的政策，颁布了《城市处理乞丐暂行办法》，成立了“收容处理游民乞丐委员会”
当时这个机构由北平市委和市政府统一领导，以民政局为主，由公安局、卫生局、人民法院、纠察总队和华北人民政府民政部等机构组成。
。而在全国范围内，公安机关和民政部门相配合，分批或一次性地将社会上流浪乞讨、游散人员全部加以收容，然后送往劳动教养所等地进行教育、劳动和学习，或遣返回原籍劳动，最后帮助这些人妥善安置到合适的生产岗位上。比如，上海把在1949年年底之前收容的1?1万多人，大多遣送到淮北和苏北垦区去进行“生产自救”
为巩固新政权而展开的收容遣送工作，反映出了执政者的价值偏好。诚然，任何一个获得政权的政党、政府，都试图巩固自己的政治统治地位；因而，在政策行动中必然体现自己的利益和偏好。但仅仅这样理解是不够的。如果执政党及其政府的偏好远离民众的偏好，它的执政基础就不可能稳固，对于刚刚获得政权的政治行为体来说，尤其如此。因此，中国共产党在建国之初所展开的收容遣送工作，还必须考虑民众的偏好。事实上，长期饱受战乱之苦的广大民众期望过上安定和有秩序的生活，这种需求和心态与新生的共产党政权的愿望是相一致的
陈星博：《强制与遵从：社会管理的实践与逻辑――以北京市收容遣送工作为个案》，中国计量出版社2006年版，第50页。
。社会秩序是一种公共产品，反映的是公共偏好。在共产党的意识形态和政策实践里，集体目标高于个人目标。运用政治权威整顿混乱的社会现象，在当时特定的形势下是必须的、也是最行得通的选择。美国政治学家林德布洛姆在分析共产主义国家的政治―经济制度的特征时说到，在政治权威高度集中的国家，有关制度和政策并不是简单地剥夺它们的国民，也不是像传统的权威主义制度那样忽视他们的福祉；在这些制度下，领导层“承诺了集体目标，包括（至少过渡性地）社会改造，而非像市场取向的多头政治那样敦促实现个人自由和个人目标”
查尔斯?林德布洛姆：《政治与市场：世界的政治―经济制度》，王逸舟译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第351、351-352页。
然而，以国家为中心来界定和形成社会秩序，固然有着巩固政权的考虑，但并不意味着政府的收容遣送工作在治理乞丐问题时，总是有着行政强制的偏好，或者根本不考虑治理对象的利益。在这一点上，建国初期共产党政权的做法具有较大的灵活性。美国历史学家胡素珊（Suzanne Pepper）在评价这个问题时说，共产党进城后在解决城市社会问题上“最具创造性的工作”是安置妓女、吸毒者、小偷及其他各类所谓的封建残余，主要方法是“强制与说服相结合”。胡素珊认为，执政党这样做的目的是为了让这些人明白，“改变他们的生活方式不仅在最大程度上符合他们个人的利益，同时也有益于整个社会”
胡素珊：《中国的内战――1945-1949年的政治斗争》，王海良等译，中国青年出版社1997年版, 第409页。
。人们可以发现，建国之初的这种做法，与历史上共产党采取的一些做法（如延安时期）是相同的
这种措施针对的对象是流氓、无赖、小偷和吸毒者等等。1937年，延安约有500名流氓，到1945年，在农村的流氓大部分被改造成了劳动者，随后几年城市中也进行了这样的改造。针对农村中的那些二流子（即游手好闲和小偷小摸者），采取的措施不是那么严厉，主要依靠嘲讽、挖苦和道德规劝等社会压力来改造。参见力耕《解放区的生产运动》，中国出版社1947年版，第20-24页。
。说服是一种社会控制的机制，它主要借助于党的意识形态工具和宣传方式来实现的。林德布洛姆认为，正是这套训导制度，在党追求集体目标和实现新社会对人的政治行为的改造方面发挥了不同寻常的作用④。
新中国建立之初的收容遣送工作，一开始便具有救助的性质。明白这一点是重要的，因为，它既体现了当时执政党的价值和偏好，也与巩固国家政权紧密相联。在所有收容遣送的对象中，属于政权要打击的，是那些反政权的人员，对其他人则进行改造，而对于生活无着落人员（包括失业者），收容遣送工作则提供及时的救助，包括提供食宿、技艺培训甚至派专人负责护送愿意返乡者。造成这些救助对象的生活困难的，是历史遗留下来的因素，包括战争对经济所造成的破坏。很高的失业率已经成为建国初期的一个严重的经济和社会问题。在1950-1952年间是失业高峰时间
李培林：《老工业基地的失业治理：后工业化和市场化》，《社会学研究》1998年第4期。
，全国登记的失业人数由166?4万上升到280万
《1949-1952中华人民共和国经济档案资料选编?劳动工资和职工福利保险卷》，中国社会科学出版社1995年版，第203页。
。在城市，失业人数包括解放前和解放初留下的，也包括建国后最初三年里快速的城镇化所带来的，还包括涌入城市谋生的大量农村剩余劳动力（因为当初并没有从法律和政策上限制农村人口流入城市）。
大量失业和困难人群的存在，一方面产生了影响社会稳定和安全问题，另一方面也对政府威信构成了威胁。因为群众的失望和不满情绪在城市中迅速蔓延开来。解决这些问题的根本途径，在于经济的迅速恢复和重建；但在短期里，政府只能采取两个办法。首先是对城镇的困难群体进行救助。承担这个工作的，既有收容遣送机构，也有福利工厂。对城镇中的一些残疾人的安置带有收容救济性质，而福利院主要是收养荣残军人、孤寡老人和残疾人。特别值得一提的是，当时的收容遣送工作还对那些进京上访的群众实施了一定的救助，这一点与1990年代以来的政府管理存在着很大的区别。另一个办法，则是对进城谋生的农村剩余劳动力采取动员、教育和提供资助的方式，让家在农村的失业人员“返乡生产”，以缓解城镇的就业压力。当时的国家政策开始把这部分人员看成是“盲目流入城市”的人员，提出要对此高度重视
1952年7月政务院召开的全国就业会议通过的《关于就业问题的决定》，提出要尽量克服农村剩余劳动力盲目流入城市的问题。
三、城市化与工业化的双重压力：限制人口流动
从上述建国初期的收容遣送工作的经验来看，这一工作的确与巩固国家政权、树立政治权威、维持社会秩序的目标联系在一起。但是，要达到这些政策目标，仅靠收容遣送工作是不够的，因为它只是一项辅助性的工作，或者说只是一个政策工具。从根本上说，在运用政治权威和进行意识形态训导的同时，执政党还必须尽快实现经济的发展。
当时中国采取了优先发展工业尤其是重工业的战略。影响高层决策者选择优先发展重工业的主要考虑，一般被认为是国防建设的需要，主要是外国敌对势力的封锁包围，朝鲜战争，以及受苏联工业化模式的成功范例的启发
参见武力主编《中华人民共和国经济史》，中国经济出版社1999年版，第22页。
。从国际体系的背景来理解国家内部的发展战略选择，当然是一个符合实际的思考路径；但是，中国历史形成的工业基础薄弱和资源稀缺，也是同样需要加以重视的影响决策偏好的因素。
从理论的角度来说，要从发展模式的选择来理解收容遣送，存在着逻辑建构上的困难。为解决这个问题，学术界建立起一个一般性的理论逻辑。根据这个逻辑，作为一种超越常规的赶超战略，国家需要在很短的时间里集工业化所需要的资源，而从农村来汲取资源是现实的选择。为此，国家制定了限制人口流动的户籍制度，收容遣送就是为这样的制度服务的。这个逻辑问题的实质不在于从农村获取资源以发展工业化这点上，因为这是历史事实。逻辑问题在于，收容遣送在很多时候并没有与户籍制度捆绑在一起。而且，在对一些人实施收容遣送时，不是因为他是农民，而是因为从政治上来说，他没有遵从国家的有关政策。这一点在1957年之前尤其明显。
为了说明这些问题，我们将首先从限制人口流动的政策规范演变的角度来说明收容遣送工作的性质，然后再来解释国家发展战略的偏好与收容遣送之间的关系。
中国的各种人口管理政策以及后来形成的一套完整的户籍制度，是在城市化进程中慢慢形成和变化的。尽管城市化的概念在社会学和经济学等学科意义上具有不同的含义，但在人口学意义上，城市化是一个城市人口比重不断提高的过程，这个过程往往是通过把农村人口转化为城镇人口的途径来实现的
参见冯云廷：《城市经济学》，东北财经大学出版社2005年版。
。这样的城市化进程在建国之初就已经开始，到1953年，城镇人口已经从1949年的5765万增加到7725万，城镇人口占全国总人口的比例也因此由1949年的10?6%上升到13?3%
袁伦渠：《中国劳动经济史》，北京经济学院出版社1996年版，第76页。
。这个发展与毛泽东在1949年的《论联合政府》报告中提出的将来工业化和城市化应该是一个“变农村人口为城市人口的过程”这个思想相关，但同时也是一种农民向往城市生活而形成的自发式人口流动。有关研究表明，在解放初的3年时间里，农村劳动力占全社会劳动力的比重由1949年的91?5%下降到1952年的88%，总计有三百多万农民进入城市就业，占同期城市新增就业人数的30%
程连升：《中国反失业政策研究（1950-2000）》，社会科学文献出版社2002年版，第61页。
。这些资料表明，当初允许人口流动（至少不加限制）的政策安排，在很大程度上促进了城市化的发展。
但正因为如此，学术界在对户籍制度提出各方面批评的时候，就认为它是阻碍中国城市化进程的一个最大障碍。宋嘉革在其博士论文中断言：“建国以来经济发展的实践证明，中国农村人口城市化的最大障碍就是城乡分割的户籍制度”，因为这一制度“阻碍了生产力中最积极、最活跃的生产要素――人的自由流动”
宋嘉革：《中国户籍制度改革与农村人口城市化转移》，东北财经大学博士学位论文，2006年。
。建国后中国发展的大部分时间的经验能够说明这个观点的正确性，但是，在分析1957年前的中国城市化时，就出现了经验上的错误。因为，不是户籍制度阻碍了城市化进程，相反，恰恰是因为城市化进程受阻而导致了更严格的户籍制度的产生。
首先，一套完整的户籍制度是在相关的人口管理政策的基础上慢慢形成的，而且，在其形成过程中，法律和政策的规定并没有限制人口的自由迁徙。如前所述，新政权建立以后的首要任务是恢复、稳定社会秩序，控制、消灭各种敌对势力。在这一政治目标下，公安部于1950年8月制订了《关于特种人口管理的暂行办法》，这是一种完全根据被管理者的特殊身份（政治性和社会性）来制定专门管理办法的做法，也是第一个关于人口管理的正式制度规范，它的突出特点就是把社会治安作为人口管理的重点。次年7月，公安部颁布了一个可以被视为户籍制度正式在城市诞生的条例，即《城市户口管理暂行条例》，虽然该条例十分强调户籍制度的治安管理作用，但它第一条明确规定的目标同时包括了“维护社会治安”和“保障人民之安全及居住、迁徙自由”
该条例标志着城市户籍制度的设立和城乡分治的人口管理制度开始形成。因为，最初的“户口”只是对城市居民而言，《条例》要求居民必须把自己的居住地址、户主、户人口及其性别、年龄、职业以及住址搬迁等情况，在居住地派出所登记。但当时，对居民在城市之间、城乡之间的迁徙并未作限制。
。1954年宪法更是在国家根本大法的层面上规定了“公民有居住和迁徙的自由”（第90条第2款）。由此可见，当时的户口管理制度主要是为了准确地统计人口，掌握人口变动的信息，即便是暂住人口的登记工作，也是为了切实地限制坏人，保护好人，维护政权的稳定。
其次，是城市化进程的受阻而导致了严格控制人口流动的户籍制度。户籍制度之所以首先从城市开始建立，除了政治统治和治安考虑外，另一个目的是针对严重的城市失业现实的，是要为缓解失业作准备。城市失业率的加大不是农民流入城市引起的，但它加大了这种严重性。不过，政府并没有像后来那样采取行政强制手段控制城市人口，而是采用了宣传和说服的形式
早在1950年起，为了缓解城市失业压力，各地方政府开始动员和说服城市中的失业人员回到农村；同时，农村地方政府也设法劝阻农民进入城市。
。另外，还有一个重大的因素促使政府决策者采取措施来阻止农民进入城市，那就是大量农村人口涌入城市，给由中央控制的城市粮食供应系统带来很大的压力。其中一个资料证据是，1954年，根据当时农村普遍尚未认真执行迁移证制度的实际情况，公安部在回复关于“未领迁移证而迁出的居民是否能够补办迁移证问题”时，做出解释称，对那些“系盲目流入城市之农民，现仍无正当职业，生活又无保障者，可协同有关部门，动员其返乡生产”，并称减少农民盲目流入城市，是为了“便利目前粮食计划供应工作”
中央人民政府法制委员会：《中央人民政府法令汇编（1954年1月至9月）》，法律出版社1982年版。
在法律明确规定人口自由迁徙的制度背景下，国家和政府对农村人口流入城市的政策限制，是一步步加大的。1953年4月17日由政务院发出的《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，可能是第一个对人口的自由流动进行控制的政策文本。该指示要求各级地方政府对那些希图进城的农民“耐心解释，劝止其进城”，对已进城农民（除了确实需要外）“要劝其回乡”。此后，政府有关部门不断发出文件，阻止农民进城。1955年3月，内务部、公安部联合发布一个关于办理户口迁移注意事项的通知，明确要求必须阻止遣返还乡的治安危险分子重新返城，对不安心农业生产、盲目要求迁往城市的农民要耐心劝止，对虽系盲目流入城市，但已在城市找到正当职业或考入学校就学的人，给予办理户口登记。公安部三局于1956年9月8日发布的《关于解决盲目外流农民户口问题的意见》，基本上遵循了这个政策精神。但这一政策第二年即被另一个政策所修改，这个文件开始严密控制流动人口的户口落户
《公安部、粮食部关于解决预约工、临时工的户口和粮食供应关系的联合通知》（1957年4月21日）。
。此后，农村的户口登记工作开始进一步加强。
对农民流动自由逐步加大的限制是理解这一时期城市里的收容遣送工作的一个背景，但此时收容遣送工作的主要任务还不是配合户籍管理，因为城乡分治的“二元化管理”模式还没有形成。只是到1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国户口登记条例》，这个格局才开始改变。而且，收容遣送的救济性以及以耐心劝阻为特点的实施手段，也意味着这个时候的收容遣送并不是实施户籍制度的主要政策工具。收容遣送的这种性质和特点，是由这个时候的城市化的内在矛盾或困惑所决定的。城市化需要人口流动来增加城市人口的规模，但这会导致城市治安、粮食供应和就业的压力。高层决策者的发展理想在现实制约条件面前作出了妥协。领导集体的方针要旨，就是要“保证用适合于城市本身的方式来解决城市问题”
弗雷德里克?C?泰维斯：《新政权的建立和巩固》，第77页。
，用胡素珊的话来说，共产党领导人要建设的新型城乡关系并不包括“发展农村手工业使农村城市化”，并“在城里开辟花园使城市农村化”这样“美好却无用”的目标
胡素珊：《中国的内战――1945-1949年的政治斗争》，第442页。胡素珊所说的意思是，“农村城市化、城镇乡村化”的观念虽然很诱人，但在当时的中国领导人看来，这并不实用。
中共领导人为什么放弃了这样一个美好的目标？这与当时中国要致力于发展重工业的发展战略相关。前文说到，在1958年实行严格的户籍管理制度之前，收容遣送并没有与户籍管理制度完全捆绑在一起，但与工业化战略相适应的户籍制度形成后，情况发生了很大变化。
优先发展重工业的“赶超型战略”是在1953年国家制订和实施第一个五年计划的时候确立的。虽然“一五”期间赶超英美的计划目标被经验证明是不可能实现的，但国家的工业化发展战略还得继续下去。国家工业化需要大量的资金和资源，但由于当时中国社会性资源的匮乏
1953年的时候，中国5?4亿人口中有89?4%住在农村，工农业总产值只有466亿元，人均国民收入仅为66?1元。参见《中国经济年鉴》，中国经济年鉴社1981年版，第47页。
，因此，本国的农业剩余便成为工业化资本积累的主要来源
参见宋国清《经济增长与经济结构》，中国百科出版社1982年版。
。但要做到这一点，至少必须具备两个前提：第一，要保证一定数量的人口在农村从事农业生产，这是人口流动控制的现实缘由；第二，以林毅夫等人的话来说，要通过相应的制度安排来实现内部积累，尤其是农业上的积累
蔡?、林毅夫、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第47页。
，即把农业剩余集中到政府手里。这个制度安排就是在农村建立集体经济组织，也就是从1958年开始建立的人民公社
人民公社作为一种农业合作化形式，在1958年之前的几年里就开始了。从初级社到高级合作社的转型是在1956年完成的。1958年，由几个小型的农业合作社并在一起成为大型合作社，并统一使用“人民公社”这个名称。到1961年，人民公社实行三级所有、队为基础的制度结构。
。国家工业化要求作为整个社会代表的国家不仅要对工业、也要对农业进行有计划的组织和管理，因此，农村人民公社既是一个经济和生产组织，同时也是一个政治管理组织；这种政社合一的组织代表着国家对农村进行控制。国家权力之所以能够伸入农村，之所以能够从农业中获得剩余积累，关键在于集体经济组织的这种性质和职能
唐贤兴《产权、国家与民主》，复旦大学出版社2002年版，第304、312-313页。
。这也表明，中国的工业化战略是一种国家政权自上而下发动和组织并加速推进的模式
林岗：《并存与竞争中的协调发展》，陕西人民出版社1992年版，第139页。
作为一种权力集中的体制，人民公社在调动农民积极性上，是低效的甚至无效的。因为在这一制度安排里，国家的评价成为唯一的社会福利函数，而对农民则缺乏合理的利益激励机制，制度的运行是以行政指令、说服教育、政治动员、行政约束、集中控制和强制服从等机制为基础的⑧。当它与户籍制度结合在一起的时候，对农民的流动就产生了桎梏性的影响，也就是说，服从于工业化战略需要的户籍制度和人民公社制度，在控制人口流动问题上却是有效的。这个时候，收容遣送便与户籍制度紧密地联系在一起，收容遣送的主要任务便成为配合户籍管理、压缩城市人口、控制农村人口迁入城市的一个便利手段。关于这个问题，我们从国家的有关针对收容遣送的政策规定中可见一斑。
自从1953年第一次在正式政策文件中提出农民“盲目流入城市”这个说法以后，国家各部门在每年发出的各种指示、通知和意见等文件中，都使用了这个术语。显然，在以国家政治权利强制界定的制度中，“盲目”的说法反映的只能是国家的偏好，而不是农民自身的偏好与行为的反映。1957年12月18日，中共中央、国务院发布了《关于制止农村人口盲目外流的指示》，对收容遣送提出了严格的要求。其基本要点包括：（1）对盲目流入的农村人口，必须动员他们返回原籍；（2）严禁流浪乞讨；（3）在农村人口流入较多的大城市，由民政部门设置收容所，临时收容集中送回原籍；（4）收容中可组织他们劳动生产，自挣回家路费；（5）对于招摇撞骗、破坏法治、扰乱治安的坏分子，应当依照情节给予处罚，情节严重的予以劳动教养或者依法予以刑事处分，等等。国家要求制订出劝阻遣送的具体办法。
但是，严格的制度控制并不能完全杜绝农民的“盲目流动”。根据中共中央1959年发布的一个关于制止农村劳动力流动的指示所显示的信息，在两三个月时间里，河北、山东、河南、山西等省的外流农民约有三百万人。针对这一现象，中央出台了停止招工、停止串连亲友进城找事、以及严格户口管理和粮油供应等措施。公安部于1959年3月26日发出的一个“紧急通知”提出，要通过严格户口管理制度来控制人口的盲目流动，甚至提出要在车站、码头等社会治安较为混乱的地方，直接加大收容遣返等动员工作的力度。不过，收容遣送的救助性质和动员手段等基本特征并没有发生大的改变。同时，在政府发布的文件和实际工作的开展过程中，“支援农业生产”和“维护社会秩序”这样的目标和价值，一直是公开宣扬的。20世纪60年代初，当时社会上一些长期流浪的人员，在全国各地到处游荡，乞讨偷摸，民政部认识到这会严重危害社会治安和社会主义建设，因此在全国各地办起了很多安置场所。为了解决收容安置人员的户口和物资供应等问题，内务部、公安部、粮食部、劳动部、商业部于1963年3月22日下发了一个联合通知，在通知中明确提出收容安置工作的目的是：“为了支援农业生产，维护社会秩序”。
结 语
虽然学界对制度起源的解释早已形成了很多理论观点，但是，针对政府偏好在制度起源上的角色或功能，却依然需要进行扩展性的解释，尤其是针对特定的制度变迁的案例。在分析和检视中国这样的后发型现代化社会的制度变迁时，由于政府在制度变迁中扮演着主导性或关键性的角色，人们尤其应该从政府偏好及其变化中来解释某个制度的起源及其变化。
1982年开始以国家法律法规的形式在中国全面实施了二十多年的收容遣送制度，其制度的渊源可以追溯到建国之初及其后的一些政策实践。我们发现，基于巩固新生政权的考虑而需要对一些特定人群进行改造和救助，是设计收容遣送工作的一个首要出发点。在这里，国家的秩序偏好决定了秩序的建构必然是以国家（权力）为中心的。城市化和工业化带来的双重压力给国家的政策设计提供了某种合理性论证，限制人口自由流动构成了当时国家发展战略的一个组成部分。因此，对特定人口进行管制和救助的收容遣送工作，便成为一个限制人口流动的政策工具。由此，从分析收容遣送制度的起源上，人们可以清楚地看到，政府偏好是以什么样的方式规定制度设计，并塑造制度变迁的。
（责任编辑：李 申）
Governmental Preference and the Origins of Institutions:
A Case Study of the System of Internment and Repatriation in 1950s
Yu Yamei Tang Xianxing
Abstract:Governmental preference is indeed a fundamental variable to explain Chinese institutional change in spite that it has not been given an exact definition by the academic literatures? Using the theory of institutional change, this article will make some attempts to explain the history of the origins of internment and repatriation from the perspective of political science? The article argues that the consideration of regime and the double pressures from urbanization and industrialization have both exerted an important influence on the governmental preference about the city order? The system of internment and repatriation in 1950s thus would be an appropriate and vivid case in the inspection of the relationship between governmental preference and institutional design?
Keywords:
Governmental Preference； Institutions； Institutional Change； System of Internment and Repatriation