【摘要】 云南省农村经济发展较慢，贷款难问题制约了农民脱贫的步伐，而村级互助资金能有效缓解这一问题，并能够补充农村金融市场的不足。本文通过实地走访的形式调查了云南省“贫困村互助资金试点工作”的运行情况，分析了在扶贫帮困过程中存在的问题，并提出了对策建议。
【关键词】 云南省 扶贫 互助资金
一、引言
村级互助资金（以下简称“互助资金”）是指以财政扶贫资金为引导，村民自愿按一定比例缴纳的互助金为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的“民有、民用、民管、民享”周转使用的生产发展资金。其宗旨是积极探索和完善财政扶贫资金使用管理的新机制，增加贫困群众收入，提高贫困村、贫困户自我管理、互助互济和持续发展的能力。长期以来，以改善贫困村、贫困户生产和生活条件为核心内容的开发式扶贫在中国取得了较大进展的同时，贫困户因农村金融市场发育滞后，生产性资金缺乏的矛盾越来越突出。
2007年以来，云南省大胆探索，积极创新，积极推行贫困地区村级互助资金试点。截至到2011年底，全省129个县（市、区）已安排98个试点县，占76%。其中，80个重点县已全部开始试点；85个片区涉及县已安排83个县试点，占97.6%；47个老区县已试点38个县，占80.9%。累计投入中央财政扶贫资金11300万元，试点村平均农户参社率为58.43%，其中贫困户参社率达66.44%。全省累计发放借款12643.6万元，其中向贫困户发放借款6881.8万元，占54.43%。随着云南省村级互助资金的不断推广与增加，其在运行过程中暴露出一些问题与不足（以上数据来自政府报告）。
二、云南省村级互助资金试点存在的问题
1、互助资金总量小、融资渠道单一不能满足农户生产发展的需要。目前，贫困村互助资金中央试点县每村安排15万元，省级试点县每村安排10万元，由于物价的上涨，产业发展成本增加，资金量明显偏少，农户借款数额明显偏低，从一定程度上限制了农户参互规模。调查发现，由于互助资金来源渠道单一、规模小，只有少部分农户能借到钱，尤其是部分贫困面大的地区，很多农户根本借不到钱，这些制约了产业规模的扩大和农民的增收。另外，对于想扩大生产规模的农户，由于互助资金金额偏少，无法满足生产发展需求，养殖业尤其突出。
2、互助资金组织注册依据不充分，主体地位需进一步明确。互助资金由贫困村组建的互助社负责管理，互助社设在村民小组，不得跨村设立，是在民政部门登记注册的非营利性组织。从本质上说，农民互助资金组织是一种合作性的金融组织。但由于缺乏法律的认可、规范和保护，互助资金组织机构的身份无法明确，无法界定其是盈利性组织机构还是非盈利性组织机构，是金融机构还是非金融机构。另外，由于部门间的协调不足，互助社登记注册的相关政策和指导意见欠缺，使其登记注册缺乏有效的政策依据。这些问题若得不到很好的解决，必然在很大程度上制约农村互助资金组织的进一步发展。
3、互助社管理能力弱，急需加强管理。由于管理制度和办法不完善、管理人员文化素质较低等原因，部分试点单位互助资金的发放不够规范，流向不够明晰，个别村还存在向所有的社员同时发放资金的情况。同时，由于我国大多数农民欠缺相应的理财观念，而大部分管理小组的成员也并不能够有效了解农户借用资金的流向，不能准确了解资金的使用途径，这就必然滋生资金安全隐患。另外，在资金借用周期的把握、财务痕迹管理、公式公告制度的执行、专户存储、借款额度标准执行以及退社制度等方面，也还存在不严格、不规范或不明晰等问题，规范管理需要继续加强。
4、风险防范机制不完善，存在一定的资金安全隐患。互助资金的安全性是试点工作成败的关键。目前，互助社对资金的发放采取事前审查、民主审批的方法。由于资金用途集中在发展种养业，而种养业抵御自然灾害的能力差，农产品抵御市场风险的能力弱，虽然要求提供相应担保，但农户自身的抵押担保能力严重欠缺，他们的主要财产，即土地和住房均不能充当抵押物，目前大多采取的是信用担保和保证人担保的形式担保，因而借款风险仍然很大。同时，由于互助资金规模小、收取的占用费非常有限，又没有风险准备金，对大规模的不能清偿的到期借款无法应对。另外，不少试点单位目前资金制度仍未完善，管理工作人员总体素质不高，农户自身抵押担保能力欠缺，没有风险准备金等问题，使得资金风险依然存在。
5、管理工作量大，人、财、物保障存在一定差距。随着互助资金不断扩面增点，加之原有试点的滚动发展，管理工作量不断增加，人、财、物保障存在一定差距。另外，鉴于当前贫困村互助资金试点统计监测表格多、数据杂、要求高等特点，扶贫办未能及时组织开发统一的信息统计程序软件，规范统计监测工作落实不到位，对硬件配备给予的专项资金支持力度不够，适时组织统计监测专题培训的会议较少，没有科学设定项目管理时限，扶贫系统机构的设置和人员的配备已经无法满足管理的需求。
6、部分互助资金没有真正面向贫困群体。村级互助资金扶贫模式的设计初衷之一，是通过瞄准机制有效地帮助贫困人群，解决他们远离信贷机构和生产资金困难的问题。村级互助资金的推行要使贫困农户只需选准适销对路的项目就可借到急需的发展资金，这就要求在试点村的选取上要倾向于贫困村，使互助资金真正面向贫困村和贫困农户，真正解决“贷富不贷贫”的问题。然而在试点阶段，由于强调保证资金安全、保证试点成功等理由，着重选择了干部素质、群众基础和生产条件都比较好的村组进行试点，这就有可能使得那些各方面条件和基础都比较差的贫困社区与贫困农民被“自动”边缘化。调查中发现，少部分地方入选的试点单位其实并不贫困，而且由于运行成本与资金收益的双重作用，一些村级扶贫互助资金组织可能追求营利性，从而偏离了互助资金的扶贫宗旨。
三、互助资金扶贫工作的政策建议
互助资金促进了贫困地区种植、养殖业的发展，使广大贫困户获得了更多的发展机遇，增强了农民的诚信意识和发展意识，放大了财政扶贫资金的使用效益，收到了“四两拔千斤”效果。
1、加大资金支持，拓宽融资渠道。农村互助资金本质是扶贫，但带有明显的农村金融属性，具有扶贫、互助、自救等特征，因此需要有资本保障，建议国家财政对每个贫困地区注入一定数额的资本金，解决农村互助资金合作社启动资金难的问题。云南省贫困人口多、贫困程度深、扶贫任务重，是全国扶贫开发的主战场之一，国家应进一步加大对云南省扶贫开发的倾斜投入力度，加大互助资金试点投入的力度，扩大试点范围。同时，国家要拓宽互助社的资金来源，壮大资金规模，加大财政资金的整合力度，将分散的、小额的有关财政补助资金和扶贫资金捆绑向互助合作社注资，动员更多的农村闲散资金，扩大农民自筹资金在互助社资金中的比例，同时要鼓励和支持社会各界对农村互助资金进行无偿捐赠，扩大互助资金的来源。
2、明确主体地位，完善登记政策。村级互助资金组织是一种合作性的组织，国家要出台相关政策，明确村级互助基金会的主体地位。同时，国家要出台相应政策，明确村级互助基金会的登记单位及相关登记内容，使互助资金组织能够更好地开展工作。
3、加强外部监管，注重协调配合。监督管理是否到位是互助资金扶贫工作成败的关键。各级扶贫和财政部门要建立健全监督检查机制，制定切实可行的措施，随时了解掌握互助社情况，监测和检查互助资金运行状况，及时发现和解决问题，防范和控制风险，确保其健康可持续发展。由于互助资金属于扶贫性质的财政资金，为充分发挥资金的使用效益，规范其运作，应由扶贫、财政、监察等部门建立联合监管机制，定期对乡镇监督情况进行了解，州（市）、县（市）扶贫、财政、审计等部门要建立健全监督检查机制，不断提高监管水平，按照“年审、季查、月核”的要求，定期不定期地对互助资金工作进行检查、监测和评估，及时发现和解决工作中出现的新情况、新问题，总结经验，防范和控制风险，推动互助资金扶贫工作健康、有序开展。
4、加强资源整合，突出产业带动。在完善推广互助资金的过程中，政府部门要在实践中充分发挥智慧和主观能动性，把互助资金的推广与全省开展的新农村建设、龙头企业扶持、农村专业合作组织建设、现代农业发展、财政支农资金整合试点、测土配方施肥和农业综合开发等项目结合起来，按照“政府引导、连片开发、捆绑使用、效益优先”的原则，以财政扶贫资金为引导，整合其他支农资金。通过上述途径积极探索互助资金和其他扶贫项目的横向联合机制，使单一的扶贫形式向综合扶贫方式转变，在更大程度上发挥财政支农资金的聚合效应。
5、促进社会参与，完善服务体系。扶贫工作需要全社会给予支持，村级互助资金从资金的总量，到资金的管理、运用都需要社会各界的支持和关心。只有通过全社会的参与，才能使村级互助资金能够多种渠道获得资金，使资金的规模不断扩大，资金的管理更加规范、科学、高效。同时，只有通过外界对农民村级资金运用的支持，才能保障资金的安全及可持续发展。
四、结语
总之，村级互助资金扶贫是一项全新的事业，不但创新了财政扶贫资金的使用管理模式，而且对解决农村金融机构“有钱贷不出、有款不敢放”的难题进行了有效探索，同时也为解决“穷人贷款难”这个全球性问题提供了新思路、新方法和新尝试。与任何一种有效的扶贫和农民增收方法与手段一样，互助资金组织也不是“万能药”，它自身也有不可避免的弱点，因此对它不应有过高的脱离实际的要求。解决农户脱贫问题，仍需要有各种更宏观层面的和其他扶农方法手段的协调配合和综合运用，同时还要注意防范和避免它们彼此间效应的矛盾冲突。
【参考文献】
[1] 云南省扶贫办：云南省贫困村互助资金试点工作情况汇报[Z].2011.
[2] 国务院扶贫办：贫困村互助资金试点成效与政策建议[Z].2009.
[3] 张启文：金融学[M].科学出版社，2009.
[4] 朱大旗：金融法[M].中国人民大学出版社，2007.
（责任编辑：胡冬梅）