[摘要]事业单位是一个具有中国特色的概念，是我国公共部门的重要组成部分，等同于其他国家的公共服务机构，其健康与否直接关系到国家经济的稳定持续增长和社会的和谐发展。在政府职能转变和新公共管理的大背景下，我国事业单位所提供的公共物品、准公共物品不尽人意，尤其体现在医疗、教育等民生领域。加快事业单位管理体制和运行机制改革，以不断满足人民群众公益服务需求，推动经济平稳持续增长和社会和谐稳定，成为我们亟待解决的问题。
[关键词]事业单位改革；公共事业
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1006-0279(2011)10-034-03
目前事业单位数量庞大、涉及行业众多，改革绝非一蹴而就。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，要加快推进事业单位分类改革。“十二五”时期，将是我国事业单位改革的攻坚阶段，剥离、重塑的阵痛在所难免，我们需要站在全局的高度统筹考虑、多方协调，成功应对改革过程中的各项考验。
一、内涵和特点
(一)法律内涵
我国有关法律法规对“事业单位”的定义主要有两个：一是1998年10月25日：国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》(国务院令第252号，2004年修订)，第一次从法律意义上对其作了解释，即：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。二是1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，对其定义为：“依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等”。
(二)主要特点
一是规模庞大。据统计，我国有126万个事业单位，3000余万在职人员，另有900余万离退休人员，相当于国有企业职工人数的2／3，占公共部门就业人数的34％，国家用于事业单位的财务支出占财政支出的30％以上。
二是分布广泛。主要涉及教育、卫生、科技、文化、农技服务等领域，种类繁杂，属于第二大社会法人。
三是在GDP中占据比重较大(约为5％―10％)，其中规模最大的教育、卫生、科技和文化4个行业，约占GDP的5.1％。
四是具有服务性、公益性、公有性、实体性、文化性等特征。
二、现状
近几年，我国各项社会事业稳步发展，但面对新形势新要求，仍显滞后，事业单位在发展过程中的矛盾和问题日益凸显。
(一)政事一体化
事业单位隶属于政府部门，是政府职能的延伸和具体化。一方面，行政部门直接管理和控制事业单位，导致事业单位在组织、人事和财产权等方面缺乏自主权：另一方面，事业单位在实际工作中承担了大量行政部门的责任，导致政事边界不清，功能定位不明，公共服务效率不高。
(二)财政负担重
由于事业单位特殊的社会职能，其资金来源由国家财政负担。以2007年为例，国家财政支出49781.35亿元，其中在科、教、文、卫、农、林、水等主要社会事业上的财政支出总额达15198.66亿元，占财政支出的30.53。同时，由于事业单位“国家所有，分级管理”的体制，无形中给地方各级财政带来了巨大压力。如下表所示，在从31个省、市、自治区中随机抽取10个不同地理位置的地区，我们不难发现：地方财政中用于社会事业发展的支出占地区一般支出的百分比高于40％的省、市共7个，平均支出为42.89％。
(三)管理制度不完善
一方面，事业单位的组织领导体制沿用党政机关模式，根据设置事业单位的政府或政府部门划分行政级别。此外，根据“专家治所，教授治校”的原则，事业单位多是由专业资深人员担任最高行政领导，但这些专业人士的管理水平往往远低于其业务水平，从而导致了事业单位管理效率低下。
另一方面，事业单位资金来源于国家和地方财政，其产出没有硬性指标约束，缺乏积极性和创造性。同时，实行全国高度集中统一的刚性工资制度、标准和政策，使员工工资水平、工资总量与社会服务质量、社会信誉、经济效益完全脱节，平均主义分配模式直接影响了利用分配制度促进人才资源合理配置的效果；同时也导致了事业单位无法充分享有分配自主权。
(四)运行机制不健全
事业单位属于社会服务活动范畴，没有生产收入，不实行经济核算，缺乏成本约束机制和激励机制，使得事业单位运行与经济发展相脱节。此外，相对于事业单位所拥有的庞大机构数和丰富资源，其运行效率低下、资源利用率差等问题愈发突出。
三、改革历程
从党的十四大提出事业单位分类改革的目标算起，中国特色事业单位改革已走过了19年历程。其间，相关的人事聘用、机构编制、管理体制、绩效工资、养老保险等改革和试点工作如细水长流般地延宕至今。
(一)在人事制度方面
1992年，党的十四大提出，按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。2000年6月23日，中共中央办公厅印发了《深化干部人事制度改革纲要》，明确了事业单位人事制度改革方向。
2002年7月6日，国务院办公厅转发了原人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》(国办发[2002]35号)，明确了聘用制度相关政策规定。此后，全国实行聘用制的单位占事业单位总数的比例，从2004年的36％逐步增加到2009年的80％。截至2010年，全国已基本建立聘用制度。
党的十七大报告和十七届二中、四中全会均明确提出，要分类推进事业单位人事制度改革。2009年12月3日，中共中央办公厅印发的((2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》和2010年制定的《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》，针对事业单位人事制度改革工作，均提出了明确要求。2011年8月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于进一步深化事业单位人事制度改革意见的通知》(Ela办发(2011]28号)，再次明确了改革的方向和目标。
(二)在收入分配制度方面
2006年6月15日，原人事部、财政部下发了《事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》(国人部发(2006)56号)。2009年9月，国务院常务会议决定在公共卫生与基层医疗卫生事业单位和其他事业单位实施绩效工资，并从2010年起，在全国事业单位全面实施绩效工资。
(三)在社会保险制度方面
2009年1月28日，国家人力资源和社会保障部正式下发了《事业单位养老保险制度改革方案》，山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点工作。
四、问题和建议
我国事业单位分类改革刚刚起步，正处于“摸着石头过河”的探索阶段，难免会有阵痛。下面，我们将从事业单位分类改革内部和外部配套制度两个角度出发，提出改进建议。
(一)内部配套政策
对事业单位的分类并不是最终目的，而是过渡性目标，在 推进分类的过程中必须建立健全事业单位内部管理机制。事业单位按活动性质不同分为三类，即行政执法型、生产经营型和公益型，要根据每一类事业单位的不同情况有的放矢地实施改革。
1.行政执法型：一是要参照行政机关建立内部管理制度，包括人员的录用和选拔、岗位薪酬设计、社会保障、绩效评价等制度；二是要控制数量和规模，整合具有相似功能的执法机构，收回应由行政机关行使的权力。
2.生产经营型：一是要建立人才引入和激励机制；二是要调整产权结构，引入社会资本，构建多元化产权主体，弥补所有者和经营者二者分离带来的产权结构缺陷，增强自身经营能力，扩大资金来源，加强抗风险能力；三是要建立适当的财务核算制度和风险控制体系。
3.公益型：一是要研究科学有效的政策，使有限的财政资金投入发挥最大的社会效益；二是要加强公益类国有资产管理，兼顾效率和公平。
(二)外部配套政策
推进事业单位内部配套制度改革固然重要，政府部门还需积极创造条件，双管齐下，同时从外部推进其他配套制度改革。
1.财政体制和财税政策改革：一是要创新拨款体制；二是要深化部门预算改革：三是要合理界定财政拨款范围，加大公益事业投入；四是要改革税收支持方式，探索多种公益事业经费资助方法；五是要深化收支两条线管理。
2.社会保障制度改革：统一实施养老保险制度。
3.国有资产管理改革：在同一体制框架下推进事业单位体制改革和国有资产管理，两者相辅相成，协调一致。
4.针对公益型事业单位，建立科学有效地绩效评价制度。
五、改革展望
目前，我国正处于全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的新阶段，人民群众对公共服务的数量、质量和公平性提出了更高要求。面对新形势新要求，需要充分发挥公共财政的职能作用，优化公共服务资源配置，着力构建财政支持公共事业发展的长效机制。
(一)调结构，扩力度
通过调整支出结构，从经营性、营利性领域退出，加大对公共事业投入力度。按照“保基本、广覆盖、可持续”的原则，在根据我国国情合理界定公共财政供给范围的基础上，一是加大对基本公共服务领域的投入力度，促进基本公共服务均衡发展；二是进一步完善分税制财政体制，加大对经济欠发达地区的转移支付力度，向公共服务发展的薄弱环节倾斜；三是着力支持解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，如教育、医疗卫生、住房、就业、社会保障等。
一些省市地方财政支出逐年向文、教、科、卫等领域倾斜，重点领域社会事业费支出占GDP比重稳中有增，如下表所示：
“十一五”期间，各级政府通过调整支出结构，切实加大了公共服务投入力度。例如：“十一五”时期，北京市某区财政支出从2006年的42.6亿元增加到2010年的103 5亿元，五年累计达到371.2亿元，年均增长26.1％，对教育、农业、卫生和科技事业累计投入达51.3亿元、5.6亿元、8 8亿元和5.2亿元，占总支出的比列分别为：13.82％、1.51％、2.37％和1.40％。
(二)分类型、分行业支持
根据事业单位分类改革和不同行业事业单位的特点，确定对不同类型事业单位的财政支持政策。
1.按照社会功能将事业单位划分为从事公益服务、承担行政职能和从事生产经营活动三个类别。
(1)承担行政职能的逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。
(2)从事生产经营活动的要逐步转为企业。
(3)从事公益服务的应当继续保留在事业单位序列、强化公益属性。对从事公益服务的事业单位，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况分为两类(承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类)，按照国家政策和以事定费的原则，实行不同的财政供给政策。
2.在对不同行业事业单位经费供给的具体方式上，要充分体现行业特点。
(三)科学化、精细化管理
推进依法理财，逐步建立绩效预算制度；建立健全事业单位财务、预算、会计、资产等各项规章制度和定额标准体系：构建重大项目事前评审机制、新增资产配置预算编制和审核机制。
(四)拓宽资金渠道
支持和鼓励多种形式发展公共事业，构建政府与市场共同配置资源的新方式，形成政府与社会力量共同举办事业的新格局，建立广覆盖、多元化、多层次的公共服务新体系；放宽准入领域，鼓励社会力量进入法律法规未禁止的公共事业领域；完善税收优惠政策，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业；大力倡导和发展志愿服务；引导社会力量举办的公益服务机构健康发展。
事业单位改革是为了适应社会主义市场经济体制和社会政治、文化发展需要，对事业单位管理体制、职能配置、机构设置、人员配备以及运行机制所作的调整与改革。我国事业单位改革的最终目标是建立一个与社会主义经济体制相适应的、与政府职能转变相协调的公共服务体系。只有把事业单位改革放到公共服务体系构建的大框架下规划，才能更加科学地设计事业单位的改革目标和方案，并与建设服务型政府同步推进。虽然改革的路径是政府和事业单位承担公共服务和公益性服务，但可以将提供这些服务的机制市场化。将履行责任的方式市场化，可以加强事业单位的自我约束，建立有效的激励机制，增强政府的责任感，实现提高效率、降低成本、扩大服务可及性和及时性的目标。
温总理在第十一届全国人民代表大会第四次会议上所作的政府工作报告中明确指出“积极稳妥分类推进事业单位改革”；2011年，我们已经以积极的态度、积极的措施来推进事业单位改革；采取稳妥的办法、稳妥的步骤来处理事业单位改革中面临的各类问题。为了更好地实现事业单位改革的公益目标，下一步，还应做到：引导社会改变观念、采取妥当措施减少保护既得利益以减小改革阻力；具体操作、衡量层面上细化相关指导措施规则配以减少改革中的人为性和随意性：配套机制稳步、全面推进以保证改革的实施效果：根据事业单位分类后具体f青况建立现代事业制度以促进事业单位自身独立另行发展：建立和完善事业单位监督体系以保障改革措施落实到位。