内容提要：一个发展区域内各地方政府既存在竞争关系，亦存在合作关系。若用博弈论来观察区域内府际关系，可知地方政府往往陷入“囚徒困境”，即每个地方政府都是利己政府，追求自身利益最大化，而罔顾其他政府的利益，结果很可能是恶性竞争和无序竞争，大家都是输家，或者一个地方政府占了很大便宜，其他地方政府吃了大亏，这两者是“负和博弈”、“零和博弈”。如何破解困境，实现“正和博弈”？唯有自利与利他平衡、默契合作之途可行。广西北部湾经济区府际合作是一个值得剖析的案例。该区域府际合作从乱象走向逐渐有序，不过仍存在诸多问题，但也有解决之药方。
关键词：地方政府；合作；博弈论；囚徒困境；破解
中图分类号：F127.67 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2012）01-0052-05
广西北部湾经济区是广西境内邻近的南宁、北海、钦州、防城港四市所辖行政区域组成的经济区，另外，出于区域发展需要，广西玉林、崇左两市的交通和物流也被纳入广西北部湾经济区规划中，即“4+2”模式。2008年1月16日，国家批准实施《广西北部湾经济区发展规划》。国家发改委通知强调：广西北部湾经济区是我国西部大开发和面向东盟开放合作的重点地区，对于国家实施区域发展总体战略和互利共赢的开放战略具有重要意义。由此可见，广西北部湾经济区发展规划已上升为国家发展战略。从全国范围来看，广西北部湾经济区（以下简称“北部湾经济区”）是继长江三角洲、珠江三角洲、环渤海经济区开发后的又一国家重点建设的新经济区。近年来，该区域经济发展迅猛，前景看好，极有可能成为引领中国经济快速发展的“第四大经济圈”或“中国第四个经济增长极”［1］（ 全国政协副主席、著名经济学家厉无畏语）。
2004年，中越两国总理共同提出建设“昆明―老街―河内―海防”、“南宁―谅山―河内―海防”两大经济走廊和环北部湾经济圈（“两廊一圈”）的中长期发展规划。广西审时度势，从2006年起，开始打造北部湾经济区，成立了广西北部湾经济区规划建设管理委员会（主任由自治区政府副主席兼任，主要职能是制定相关的区域产业规划和政策、管理和监督重要的工程、协调经济区内各地方政府间的关系），初步建立了一些合作平台。
北部湾经济区发展规划要求区域内各地方政府“坚持开放合作，促进互利共赢”。该规划提出的“北部湾经济区发展的战略重点”的前三点是：“优化国土开发，形成开放合作的空间优势”、“完善产业布局，形成开放合作的产业优势”、“提升国际大通道能力，构建开放合作的支撑体系”。
为何北部湾经济区府际合作是最佳选择？北部湾经济区府际合作的现状如何？存在哪些问题？解决这些问题的对策是什么？笔者将围绕这四个问题进行分析。
一、北部湾经济区府际合作乃最佳选择：“囚徒困境”之破解
在过去的计划经济体制和高度集权的政治体制下，地方政府完全听命于中央政府, 本身不是独立的行政主体和利益主体。改革开放后, 中央政府实行机构改革，下放部分权力到地方，地方政府掌握了一定的自主权，开始摸索地方自治道路。在社会主义市场经济条件下，地方政府成为了有自身利益诉求的利益主体。地方政府的利益主要体现为两个层面：本地区利益和地方政府官员利益。“本地区利益主要表现在地区经济发展，人民生活水平提高；而地方政府官员利益主要是有政绩，得到上级的表扬和职务的升迁等方面”［2］( P.7)。
有学者提出，可以将作为利益主体的地方政府看作“经济人”：“根据理性‘经济人’的假说，北部湾经济区各地方政府作为独立的‘经济人’，具有自利性”［3］ ( P.4)。天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。“利益是推动北部湾经济区经济发展的根本动力, 也是影响地方政府之间横向合作的一把双刃剑”［3］( P.4)。也就是说，逐利促使北部湾经济区各地方政府开展合作，谋求共赢、互利互惠，但也可能导致这些政府以自我为中心，寸利必争，斤斤计较，乃至不择手段，从而破坏合作大局，陷入无序竞争状态。
事实上，一个发展区域内各地方政府既存在合作关系，也存在竞争关系。这是一种博弈关系。那么，如何避免出现零和博弈，达到双赢博弈？下面用“囚徒困境”这个著名的博弈论案例来进行分析。
1950年，美国兰德公司的梅里尔•弗勒德（Merrill Flood）和梅尔文•德雷希尔（Melvin Dresher）提出博弈困境理论，后由顾问艾伯特•塔克（Albert Tucker）以囚徒为例阐述，名曰“囚徒困境”。案例如下：警方逮捕甲、乙两嫌犯，但缺乏足够证据指控二人，经验丰富的警方将二人分开囚禁，分别讯问二人，给他们以下选择：如一人认罪并作证检举对方，而对方保持沉默，此人将获释，沉默者将被判入狱10年；如二人都保持沉默，二人都将被判入狱1年；如二人都认罪并互相检举，二人都将被判入狱8年。可用如下表格说明：
这两名囚徒都是利己者，都寻求自身最大利益，而不关心同伙的利益。那么，他们都将如此考虑：假如同伙保持沉默，那么我只有认罪并检举同伙，才能使我的利益最大化，即被释放；假如同伙认罪并检举我，那么我也只有认罪并检举同伙，才能使我的利益最大化，即被判8年。这样，两名囚徒必然都选择认罪并检举同伙，均被判8年。
从此例可以看出，在博弈中，个人最佳选择（均被判8年）并非团体最佳选择（保持沉默，均被判1年）。问题出在哪里？就出在两人都是自利者，都寻求自身利益的最大化。
如何破解囚徒困境？假设两名囚徒并非自利者，而是利他者，即只关心他人的利益，那么他们将如此考虑：若同伙保持沉默，我也只有保持沉默，才能使同伙的利益最大化，即被判1年；若同伙认罪并检举我，我也只有保持沉默，才能使同伙的利益最大化，即被释放。这样，两人的选择必然都是保持沉默，均被判1年。在此情形中，个人最佳选择与团体最佳选择达到一致。这里有一个奇怪的现象：每个囚徒的目的都是利他，而最终结果却是利己。似乎有一只“看不见的手”指引这个结果。
一个发展区域内地方政府间博弈与囚徒间博弈有异曲同工之妙。如果每个地方政府都是利己政府，追求自身利益最大化，而罔顾其他政府的利益，那么，结果很可能是恶性竞争和无序竞争，大家都是输家，或者一个地方政府占了很大便宜，其他地方政府吃了大亏，这两者是“负和博弈”、“零和博弈”。如图所示：
其中，“一负一负”出现的可能性是很大的。正如堵车，每个司机都想快，只图自己方便，结果是谁也快不了，堵在一起了。
换个思路。假如每个地方政府都是利他政府，只关心其他政府的利益，那么，结果很可能是互相谦让，彼此合作，最终都得到了利益，实现双赢，即“正和博弈”。如图所示：
当然，从现实主义角度看，利己是每个地方政府的本性。要求每个地方政府“移”掉自己的本性，变成纯粹的利他政府，这简直是天方夜谭。但是，如果地方政府的决策者具有较高的智慧，或者有一个中间协调机构在各个地方政府间周旋，晓以利害，那么，各个地方政府就很有可能把利己与利他统一起来，采取合作态度，在一个公平、公正、公开的利益调节机制下，每个地方政府很有可能为了大局和长远利益，适当牺牲自身利益。而地方政府所牺牲的自身利益在未来会得到某种形式的补偿，甚至出现回报的利益远远高于牺牲的利益的局面。这就是另一种双赢博弈、正和博弈。
北部湾经济区府际合作走的就是这样一条道路。2006年刚开始建设北部湾经济区之际，区域内各地方政府急功近利，唯我独尊，夜郎自大，争先恐后，冷战不停，内耗不断，陷入恶性竞争和无序竞争状态。经过几年沉淀，各地方政府决策者痛定思痛，另谋出路，而广西北部湾经济区规划建设管理委员会作为中间协调机构，明确了自身定位，加强了统筹规划和协调管理工作，双管齐下，区域内府际合作成为了共识和共同的选择。
二、北部湾经济区地方政府间合作的现状
北部湾经济区的“四巨头”城市南宁、北海、钦州、防城港曾经明争暗斗。北海港、钦州港和防城港都提出“打造大西南面向东南亚最便捷的出海通道”的口号，各港口为争取货源，打起“价格战”对掐。南宁则仗着自己是广西首府、广西经济、政治、文化中心，摆出一副“老大哥”架势，在争斗中力图拔得头筹。在招商引资、项目、人才、技术等领域，四市政府纷纷出台各种优惠让利政策，唯恐自己落伍，别人占了便宜。
四市都形成了以建材、食品、饲料、制糖、机械、医药为主的较完整的工业体系，所辖县均以亚热带农业和资源性工业为主。产业结构雷同、重复建设问题尤其突出表现在北海、钦州、防城港三市中。三市都兴建大型港口码头，都要扮演“北部湾中心港口”角色。钦州港与防城港最近距离仅5公里，但两港“老死不相往来”，各干各活。如此一来，牺牲的是比较优势和分工效益。
四市的土地、道路、水、电等基础设施以及自然资源处于条块分割、画地为牢的状态。为防止本地资源大量流失、外地商品冲击本地工农业，“诸侯经济”、“市场壁垒”、“地方保护主义”不同程度地存在着。在经济发展相对落后以及经济水平悬殊的情况下，各级城市的政府部门往往存在一种限制本地资源流出，尤其是稀有资源流出的冲动［4］。
为了改变这种局面，北部湾经济区发展规划要求区域内各城市打破行政区域的限制，把握好北部湾经济区在西南、泛珠三角和环北部湾经济圈中的定位，明确自己在多区域合作中的分工，重新配置资源、布局产业。
广西壮族自治区政府副主席、广西北部湾规划建设管理委员会办公室主任陈武指出：“广西北部湾经济区内各城市有了重新定位，南宁是‘区域性国际化城市’，防城港是‘商贸、物流、港口城市’，北海和钦州则是‘区域性中心城市’，北部湾区域内的城市同质竞争一定程度上得以避免，沿海三大港口已纳入统一集团化的组合港协调开发”［5］。
2007年，广西对防城港务集团有限公司、钦州市港口（集团）有限责任公司、北海市北海港股份有限公司和广西沿海铁路股份有限公司的国有产权重组整合，成立了广西北部湾国际港务集团有限公司。2009年12月，经交通部同意，防城港、钦州港、北海港实施整合，统一使用“广西北部湾港”名称，由“三个指头”握成“一个拳头”，向区域性国际航运中心迈出关键一步。广西壮族自治区党委书记郭声琨指出，我们通过体制机制改革，让北部湾沿海结束了3个港口以往各自为政、无序竞争的历史。现在，北部湾正跃动着速度、质量和效益的叠加效应［6］。
2010年12月开工建设的北部湾经济区滨海公路和筹建中的龙门跨海大桥是北部湾经济区府际合作的两个大手笔。滨海公路全长314.2公里，把北海、钦州、防城港以及各重点产业园区紧紧连在一起。龙门跨海大桥全长4 300米，建成后钦州和防城港将无缝连成一体。
合作需要合作平台。目前北部湾经济区已建立了“北部湾（广西）经济区城市合作峰会”、“北部湾经济合作组织”、“泛北部湾经济合作论坛”、“泛北部湾区域经济合作市长论坛”、广西北部湾“4+2”六市人大财经工作联席会、广西北部湾经济区“4+2”旅游联盟体等合作平台。
据统计，2010年北部湾经济区4城市GDP总和达3 021.73亿元，占广西GDP的比重为31.8%。按可比价格计算，比上年增长15.6%，增速比全广西快1.4个百分点，对广西GDP增长的贡献率为32.9%。2010年北部湾经济区财政收入完成?441.46亿元，增长32.8％，高于全区平均增幅5.7个百分点，占广西财政收入的35.9％。其中，钦州、北海、南宁、防城港四市财政收入同比分别增长53.5％、31.8％、30.1％和28.1％，增幅在广西各市分列第1、第3、第4和第6位。
走上合作之路的“广西北部湾经济区的4个城市，更像是一个城市综合体的四个功能区，各有特色，又相互依存”［5］。
三、北部湾经济区府际合作存在的问题
北部湾经济区府际合作有了一个良好的开端，然而，这种合作目前还存在以下一些问题。
（一）尚未形成高度自觉的合作意识
当下北部湾经济区地方政府执政者们开始有了一定的合作意识，但是，这种合作意识更多的是上级的压力、大形势和功利目的的产物，还远非来自对区域内府际合作的深刻意义的认识，即尚未上升到一种内心觉醒的高度自觉意识。正因为如此，各地方政府执政者们的头脑中还缺乏“我是北部湾人，我们的政府是北部湾政府”这样的观念，“北部湾共识”尚未真正树立起来。
按照学者师艳玲、缪沙琪的观点，“狭隘的‘地方自治’抑制了北部湾经济区地方政府的横向合作关系的建立”［3］( P.5)。狭隘的“地方自治”指的是地方政府在本行政区域自我治理，只开展政府的纵向联系，而拒绝横向的政府间合作。很明显，狭隘的“地方自治”观念必然阻碍高度自觉的合作意识的形成。
(二) 中间协调机构的作用还有待完善
目前中间协调机构广西北部湾经济区规划建设管理委员会的作用主要是针对北部湾经济区重大的基础设施和产业布局问题进行统筹规划和组织实施，并非就所有的区域经济问题进行规划和协调，因此，它并非区域内府际全面的协调机构。“在行政体系上，管委会属于规划、组织协调机构，并非权力机构”［7］。这样，当触及地方政府的切身利益时，地方政府就可能跳出来挑战它的管理权威，府际合作就成为空话。
(三)经济一体化程度还很低，尚未形成统一市场
北部湾经济区的一个重要目标是实现经济一体化，形成统一市场。然而，眼下该区域的开发建设现状离此目标仍较遥远。市场可以决定资源的优化配置。一个发展区域要建立统一市场，就必须清除区域内的贸易壁垒，使区域内各地生产要素能自由流动。建立统一市场，“不仅可以降低市场交易费用，有效地配置利用资源，更重要的是还能促进区域经济合理分工与互利合作，形成以市场机制为基础的区域经济一体化发展的新格局”［8］。
学者吴节认为，建立区域统一市场的一个巨大障碍是地方政府这只“看得见的手”对市场干预过多，垄断了资源的配置。地方政府控制着规模相当大的经济资源，有财力参与经济活动，有相当大的控制市场的权力，“可以凭借市场管理机构，采用技术性的壁垒阻止外地产品的进入，保护本辖区相应的企业产品……可以明文对外地产品征收高额税来保护本地区的产品”［2］( P.9)。
（四）缺乏利益共享补偿机制
一个发展区域内府际合作的出发点是通过合作来共享整体利益。“在区域合作中，不能依靠行政权力和命令，损坏或侵占任何一方合作政府的地方利益，而需要有构建恰当的利益补偿措施和制度”［7］。然而，当前北部湾经济区恰恰缺乏这样一个利益共享补偿机制。文件规定的广西北部湾经济区规划建设管理委员会的八个方面职责及下设的五个职能处均未涉及北部湾经济区各地方政府的利益协调问题。
（五）缺乏区域行政信息沟通平台
区域行政信息沟通平台是促进区域地方政府间合作、理顺关系的重要途径。“信息公开有助于增强区域间互信、降低合作信息收集成本、减少由于信息不对称所导致的合作风险”［7］。
目前，北部湾经济区各地方政府都有自己的电子政务系统，但尚未开展信息协作，各自的信息系统自成一统，无法共享。这既不利于地方政府间的信息沟通，也不利于区域外企业便捷地获得投资所必需的整体区域的相关信息。
（六）政绩考核机制有待完善
当前，广西区政府对北部湾经济区地方政府官员的政绩考核仍然侧重于当地的经济性指标（GDP），尚未将北部湾经济区的整体发展水平和程度作为考核的一个重要指标。这就容易导致地方政府官员患上“GDP冲动症”，不能主动寻求合作，谋取整体利益。
（七）合作的法制基础薄弱，缺乏法律保障
长期以来，我国对区域内府际合作没有明确的法律规定。宪法和有关法律只明确了各级政府对其辖区内事务的管理以及上级机关在跨辖区事务管理中的角色，而并未涉及区域内府际合作的问题。这就留下了法律真空。如今北部湾经济区府际合作依据的仅仅是国务院批复的发展规划，而这只是行政基础，并非法律基础。相应地，府际合作的责任、义务、权利以及利益共享补偿均没有法律保障。
（八）合作由政府主导，社会参与不足
当下，北部湾经济区的区域合作采取的是以政府为主导、为主体的合作模式，缺乏企业、非政府组织（NGO）及公民的广泛参与。但是，区域合作成功与否，“匹夫有责”。只有区域内大多数民众都关心区域的兴衰荣辱，区域合作才有可能真正成功。“特别是市场合作、环境保护、产业转移等问题，需要企业的广泛参与和众多社会团体的监督。如果仅是合作各方政府自说自话，不能广开言路，其合作收益将会大打折扣”［7］。
四、对策
针对上述问题，笔者建议采取以下对策。
（一）通过学习和讨论，树立北部湾共识
广西北部湾经济区规划建设管理委员会可考虑定期举办北部湾经济区地方政府负责人培训班，邀请有关专家，组织学习相关经济法律知识（包括博弈论），就区域内府际合作问题进行专题讨论，在讨论中形成北部湾共识。
学习形式可以多样化。比如，组织这些“头头”到我国珠江三角洲、长江三角洲、环渤海等三大经济开发合作区域以及国外一些区域合作非常成功的地区（如法国大巴黎区、英国大伦敦区）进行参观考察、取经，此谓直观学习。回来后，再进行深入讨论。通过学习讨论，认识区域合作的深刻意义，形成高度自觉的区域合作意识。
（二）完善中间协调机制
应明确北部湾经济区规划建设管理委员会的权限与责任，并与区域内各地方政府下设的北部湾办公室的各个分支机构的权责衔接起来。凡涉及北部湾经济区府际合作与利益协调的重大问题，各地方政府必须服从管委会。
当然，管委会并非协调区域合作的所有问题。为此，有必要成立一个第二层次的中间协调机构来调解区域合作的一般问题。这个机构可以是市长联席会议，也可以是广西北部湾经济区城市合作峰会的常设机构（能在闭会后持续工作）。
（三）地方政府变微观管理为宏观管理，为建立统一市场服务
目前北部湾经济区各地方政府对各自辖区内的企业管得过多过死，本质上是微观管理。各地方政府甚至直接成为投资主体，直接参与经济活动，造成“政经不分”局面。为了建立北部湾经济区统一市场，各地方政府应简政放权，变微观管理为宏观管理，扶持地方企业和外来投资者成为本地经济发展主体和区域经济合作的主体，发挥市场的自我调节和资源配置作用，消除贸易壁垒，为区域内生产要素的自由流通开绿灯。
（四）利用财税手段，建立利益共享补偿机制
区域府际合作的一个重要目的是实现整体利益，合作各方均能“分一杯羹”。这是理想的状态。然而，在实际的合作中，利益分配并不总是均衡的，有的获益多点，有的获益少点。怎么办？可以利用财税手段，建立利益共享补偿机制。
在这方面，可以借鉴发达国家的做法。德国政府实行财政横向平衡和纵向平衡政策，以减少不同区域间的收入差异，其规定：低于全国平均收入水平的州将获得财政补贴［9］ 。“在北部湾经济区的发展中，为了防止单极化，可以在一定的时间段运用财政政策，对低于区域经济发展平均水平的城市予以适当的财政补贴，缩小区域内城市之间的差距，保持区域城市的协调发展”［10］( P.78)。
美国的明尼苏达州（State of Minnesota）的明尼阿波利斯（Minneapolis）和圣保罗（Sao Paulo）这两个城市在协商解决区域性的道路交通网络、基础设施建设和土地利用问题时，创造性地设计出一种区域税收共享机制［10］( P.78)。这个经验是值得北部湾经济区府际合作借鉴的。
(五) 建立区域行政信息沟通平台
北部湾经济区各地方政府有必要在信息协作、信息沟通、信息共享方面达成共识，建立一个区域内行政信息沟通平台（信息局域网），将彼此的电子政务系统联通起来。
（六）完善政绩考核机制
广西区政府有必要把北部湾经济区各地方政府在区域经济建设、民生发展和环境保护中的配合指数和贡献指数纳入政绩考核体系。这些指数如何衡量？“可以通过政府间有关经济合作协议的数量、地方政府参与地区经济合作组织的次数、企业跨区投资总额等定量指标，从而考核地方政府在区域经济发展中的绩效”［10］( P.79)。
另外，地方政府政绩考核应与地方政府官员的“官德”考核结合起来。所谓官德，即不能过于急功近利，正确处理区域整体和长远利益、为人民服务和个人升迁去留的关系，树立科学发展观。
（七）制定区域府际合作的相关法律法规
眼下我国区域府际合作相关法律法规的缺乏凸显我国法制建设在该领域的滞后状态。国家应尽快制定相关法律，广西人大也可以先制定相关地方性法规，规范北部湾经济区府际合作各方以及北部湾经济区规划建设管理委员会的职、权、责，使合作与协调有法可依。
（八）发扬民主，循序提高社会对区域合作的参与程度
要改变北部湾经济区区域合作地方政府唱“独角戏”的局面，公众、NGO和企业对北部湾经济区区域合作都应该有发言权、参与权和监督权。而公众、NGO和企业的参与和监督一方面能够在很大程度上推动各地方政府激发区域合作的主动性和积极性，不敢懈怠，另一方面能够建言献策，发挥智囊作用。
从 2006 年的 “环北部湾经济合作论坛” 到 2007年以后的 “泛北部湾经济合作论坛”，论坛的参与面越来越宽，呈现国际化趋势。但是，该论坛平台的维度和广泛性还有待深耕。“随着信息技术的发展，论坛应该通过网络、媒体、报纸、实体论坛的多维角度进行构建，形成一种多维的、立体的模式。北部湾经济合作论坛在网上论坛构建方面还不够，在全民参与论坛特别是在发挥广西高校、专家学者、企业家的参与度程度方面还需努力，要试图形成一种区域内全民关注论坛、参与论坛的氛围，使北部湾区域经济发展深入人心，调动各方参与区域经济发展的积极性”［10］( P.77)。
五、结语
北部湾经济区府际合作是大势所趋，是最佳选择。唯有默契合作，才能破解“囚徒困境”，实现双赢博弈、正和博弈。眼下，北部湾经济区府际合作渐露峥嵘，但合作道路绝非一帆风顺、一马平川。广西区政府和北部湾经济区地方政府决策者们应审时度势，高屋建瓴，运筹帷幄，下好竞争与合作这盘大棋。
参考文献：
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［10］李尔平,粟雄飞,甘日栋.广西北部湾经济区府际合作机制探索［J］.东南亚纵横,2010,(10).
［作者简介］陈强(1971―)，男，广西鹿寨县人，暨南大学政治学博士后科研流动站研究人员、广西民族大学政治学与国际关系学院国际关系教研室主任、副教授、法国巴黎东大学政治哲学博士，研究方向：政治哲学、政治文化、民主政治、政府管理、国际关系。
［收稿日期］2011-12-17
责编：翟超；校对：一丁