加强和创新社会管理研究 主持人：黄爱宝 目前，无论是在我国政界还是学界，加强和创新社会管理正在成为不断升温的热点话题。扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系也已成为基本共识。笔者认为，从根本上来说，提高社会管理科学化水平的关键不仅在于能否把握社会管理的一般规律，更在于能否把握中国特色社会主义社会管理的特殊规律。
把握社会管理规律需要我们通晓和明确人类社会发展的规律，特别是人类社会治理的规律，而这些规律的内容就体现在人类社会发展及其社会治理的实践进程之中，渗透在众多哲学社会科学的研究成果之中。因而，我们必须不断地回首与总结人类社会发展的历史进程，不断地挖掘与借鉴众多学科中有关社会发展与社会治理的规律性内容。在本专题中，诸如城乡关系必然经历从城乡原始混合到城乡分离与对立再到城乡统筹与融合的历史演进，中国社会从传统农业社会地域化到社会领域的分离化，未来社会治理结构走向伦理化的合作治理等等观点都应是人类社会发展与社会治理的一种规律性内容，也是属于社会学、公共管理学等学科领域关涉的规律性内容。
把握中国特色社会主义社会管理规律需要我们学习借鉴西方国家社会管理的科学理论与实践经验，但更需要我们紧紧结合中国国情进行创新性思考、总结和概括。笔者认为，中国语境中的“社会管理”概念本身就具有独特的理论意蕴，是一个具有鲜明中国特色的概念。当下中国初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。然而，全面把握中国特色社会主义社会管理规律，全面建成中国特色社会主义社会管理体系仍然任重道远。中国作为一个发展中的大国，有着古老的传统文化和特殊的历史进程，在今天全球化背景下，正面对着工业化和后工业化一起走的现实；面对着既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期的现实。中国特有的历史与现实决定了中国不可能重走西方发展的老路，也决定了中国社会管理创新不可能照搬西方国家的现成模式。在本专题中，提出探索和创建具有中国特色的城乡一体化社会管理制度，剖析中国社会转型时期社会领域分离的新特点和现有社会管理体制无法包容的新因素等等陈述，都应视作为探讨中国特色社会主义社会管理规律的一种学术努力。
不可否认，加强和创新社会管理，建成中国特色社会主义社会管理体系是一项巨大的系统工程，需要我国政界、学界以及其他有识之士共同努力和协同作为。本专题意在抛砖引玉，希冀更多的同道、贤达关注与参与。
摘要：中国语境中的“社会管理”和“城乡二元结构”概念具有独特意蕴。我国城乡二元结构背景下的社会管理制度不仅是生成、固化与强化城乡二元结构的罪魁祸首，也是引发诸多社会问题的直接原因，它在新时期正面临着诸多困境。西方发达国家城乡关系演进以及社会管理制度变化的历程表明，推进城乡社会发展一体化和自觉建立市场机制之外的城乡一体化社会管理制度都是历史发展的必然选择。而推进我国城乡社会发展一体化必须探索和创建具有中国特色的城乡一体化社会管理制度。
关键词：城乡二元结构；城乡一体化；社会管理制度；中国特色
[中图分类号]C912 [文献标识码]A [文章编号]1671-7287(2011)04-0015-08
破除城乡二元结构和推进城乡经济社会发展一体化，加强和创新社会管理制度都是当代中国贯彻科学发展观与构建社会主义和谐社会的重要战略任务。其中，我国城乡二元结构及其二元化社会管理制度所引发的社会不公平问题更为凸显，加强和创新我国城乡二元结构破除过程中的社会管理显得十分复杂和艰巨。而如何探索和遵循城乡关系演进和社会管理制度创新的一般规律，并结合我国城乡关系形成和发展的实际，最终走出具有中国特色的以城乡二元结构破除目标引领社会管理制度创新，以社会管理制度创新促进城乡二元结构破除的城乡一体化社会管理制度之路，应当既是推进我国城乡二元结构破除的重要路径，也是加强和创新我国社会管理主题之中的应有之义。
一、“社会管理”与“城乡二元结构”的中国意蕴
目前，我国学界对于“社会管理”尚未形成统一的认识。笔者认为，我们今天所探讨的“社会管理”应当是一个颇具中国特色的概念，它是基于新时期中国处于社会矛盾和社会风险凸显期、高发期的特定背景而言的，它不仅与西方发达国家盛行的“新公共管理”不同，与我国目前所强调的“社会建设”、“公共服务”中的“社会性公共服务”也有所不同。这些不同可以在社会管理的主体、对象、内容和目标的界定中得到辨析，可以从新时期中国共产党关于“社会管理”理念的提出和阐述中得到证明。
2003年中共十六届三中全会将政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，这里既说明了“社会管理”不同于政治管理和经济管理，“社会管理”中的“社会”是指除了政治管理事务和经济管理事务以外的那部分社会公共事务；也说明了“社会管理”不同于“公共服务”中的“社会性公共服务”。前者主要侧重于对社会成员行为的约束和规范，强调社会责任的担当；后者主要侧重于对社会成员需求的适应和满足，强调社会权利的实现。当然，二者之间也是互为前提、互为补充，即管理中有服务，服务中有管理，必须在服务中实施管理，在管理中体现服务。2004年中共十六届四中全会提出“建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，这说明了社会管理主体的多元化，也说明了不同主体在社会管理中应当发挥不同的作用。2005年温家宝总理在十届人大三次会议的政府工作报告中指出“社会管理职能，主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能”。2006年中共十六届六中全会又提出“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”。2011年胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话并强调要“牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平”，要“加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定”。这些阐述都表明，新时期我们强调的社会管理内容主要侧重于规范社会行为和化解社会矛盾，目标主要侧重于保持社会良好秩序和维护社会和谐稳定。2007年中共十七大提出“社会建设”，并将“加强和创新社会管理”作为社会建设的重要路径，这既说明社会建设的方式不局限于社会管理方面，社会建设的内容和目标也不局限于侧重规范社会行为和维护社会稳定方面，社会建设方式应当包括社会管理和社会性公共服务两个方面。如果说社会管理的内容和目标主要侧重于规范社会行为和维护社会稳定方面，侧重于维护社会公平正义方面，那么，社会性公共服务的内容 和目标则主要强调满足社会需求和发展社会事业方面，主要强调社会事业发展的效率效益方面。而西方发达国家的“新公共管理”强调管理主体的多元化，强调运用市场手段，同“社会管理”有相通与借鉴的一面，但是，新公共管理的管理领域并非专指政治、经济领域之外的社会领域，其内容和目标也并非仅仅侧重于规范社会行为和维护社会稳定。
我们在这里所谈论的“城乡二元结构”也是一个具有中国特色且不断发展的概念。二元结构说最早源于刘易斯的二元经济模型，是指主要为满足农村自我消费的传统经济部门与以大工业为代表的现代经济部门二者并存，强调城乡二元经济结构主要形成于历史延续因素。但是，中国语境下的城乡二元结构既是指城乡具有不协调、不平衡、不和谐的生产力与经济发展状态的经济二元结构，也是指城乡具有不协调、不平衡、不和谐的社会发展水平的社会二元结构，是城乡经济和社会的“双二元结构”，其形成动因既有历史延续因素，但更有制度变迁和国家发展战略的因素；其显著特征是城市与乡村、工业与农业、工人(城市居民)与农民(乡村人口)的人为隔离与对立状态；其维持机制主要是城乡分割的户籍管理制度以及其他经济社会政策及管理制度；其造成的直接后果就是城乡经济社会发展的不协调、不平衡、不和谐，即城市富裕农村贫穷，城市先进农村落后，城市繁荣农村衰败。中国语境下的“城乡二元结构”也是一个不断发展的概念。中国城乡二元结构形成于20世纪50年代，伴随着计划经济体制的建立，为了实施农业支持工业和以重工业为主的赶超型发展战略，国家以法令方式自上而下地推行以户籍制度为核心的城乡分割的二元管理制度。改革开放以来，这种城乡二元结构的续存和强化的主因也在不断地发展变化，有学者就此对两个不同时期的我国城乡二元结构进行了分类，把1978年前后因政府行政干预和优先发展重工业政策导致的城乡二元结构称之为“行政主导型的二元结构”，把由于消费品升级和社会资源重新积聚所带来的城乡断裂称为“市场主导型的二元结构”。再如，新时期除了传统的城乡二元结构之外，还有学者认为，随着中国城乡经济社会的快速发展，在城市周围，尤其是像北京、上海、广州、深圳等包容性广、开放度大、辐射性强的特大城市，在原有的城乡二元结构基础上嵌入了新的一元，产生了原住民(主要是当地农民)与外来移民(主要是流动民工)之间的新二元差别，从而形成了当代中国城乡关系中特有的复合型二元结构。
此外，与“城乡二元结构”直接相对应的概念应是“城乡一体化”。城乡一体化的思想在历史上早已有之，其概念是20世纪80年代我国学者首先提出来的，也是一个具有中国特色的概念。中共十七大以及十七届三中全会提出与强调的城乡一体化，就是指在破除城乡二元结构的基础上实现城乡经济社会发展一体化，是将农村和城市作为一个整体统一筹划，在承认和保持公平合理的城乡差异性基础上，实现城乡经济社会的协调发展、平衡发展、和谐发展。
二、我国城乡二元结构背景下的社会管理制度困境
我国城乡二元结构背景下的社会管理制度是一种维持城乡二元结构的二元化社会管理制度，它包括城乡分割的二元化人口户籍管理制度、社会保障管理制度、教育文化管理制度、医疗卫生管理制度、环境管理制度、社会治安管理制度、社会安全管理制度等除经济事务、政治事务之外的所有社会公共事务管理制度。这种二元化社会管理制度不仅难以解决由城乡二元经济社会结构所引发的各种社会问题，而且其本身就是生成、固化与强化城乡二元结构的罪魁祸首，也是引发诸多社会问题的直接原因，它在新时期正面临着诸多难题和困境。
①城乡居民收入差距扩大问题。根据有关数据，我国城乡居民收入差距曾经一度缩小，如从1978年的城乡居民收入之比的2.36:1缩小到1985年的1.72:1；但1998年之后一直是扩大趋势，2002年城乡居民收入差距是3.11:1，2010年已是3.55:1。导致城乡居民收入差距扩大主要是城乡二元经济结构造成的，是城乡不同的生产力水平和不公平的经济管理制度造成的，如在改革开放前国家在农村实行统购派购粮食和农产品制度，形成工农产品价格“剪刀差”，在改革开放后低价征用农村土地和廉价使用农村劳动力等。但是，城乡不同的社会保障制度和社会福利制度也是造成城乡居民实际收入差距扩大的重要原因，即如果再考虑到城镇居民享受的各种福利性补贴，兼职收入、灰色收入和各种非货币因素，城镇居民的实际收入又被严重低估，城乡居民的差距还会更大。城乡居民收入差距不断扩大，不仅限制了农村低收入者的消费能力，而且容易增强农民的相对剥夺感和心理失衡感，容易激化农村与城市居民以及社会不同阶层之间的矛盾与冲突。
②城乡居民社会保障差距问题。我国城乡居民社会保障差距主要体现在四个方面：一是城镇居民享受的社会保障项目多于农村居民；二是城镇居民社会保障覆盖面大于农村居民；三是城镇居民的社会保障标准高于农村居民，城乡人均社会保障费用之比为24:1；四是城镇居民社会保障的层次高于农村居民。城乡居民社会保障水平差距过大就会导致城乡居民实际收入差距扩大，就有可能导致城乡关系的对立和矛盾。而农村居民社会保障水平过低也会导致部分地区的农民缺少必要的最低生活、大病医疗、基本养老、失业救济等方面的社会保障，造成个人及其家庭的生存危机。
③城乡居民教育差距问题。国家对城乡义务教育投入不平等，农民教育年限要远低于城市居民，“城乡教育在硬件设施、师资、家庭教育环境等方面的差距，已经造成了农村学生的‘起点不公平’、‘过程不公平’，而高考制度的‘农村歧视’倾向，则加剧了‘终点不公平’，剥夺了部分农村学生接受高等教育的机会，并导致部分农村学生沉淀在高等教育的‘中下层’”。受城乡居民收入差距扩大、教育费用不断提高等因素影响，农村学生已经出现辍学、失学或农村家庭因教致贫、因教返贫现象。如果说教育差距是当今中国社会最大的差距，那么，城乡教育差距就是我国教育差距最主要的表现形式，它是社会不公平的主要体现，会导致城乡经济社会地位差距继续扩大。
④城乡居民医疗卫生差距问题。我国60％以上的农村居民只拥有约20％的卫生资源，不仅城乡医疗卫生条件差距较大，而且一些农村基本医疗卫生条件也非常落后。在目前实行的农村合作医疗制度下，农村合作医疗的覆盖率还非常低，农民自费医疗群体还占绝大多数。这样就往往出现两种情况：一是农村缺少必要医疗设施，农民有病无处医，看病更难；二是缺少医疗经费保障，进城看病代价更高，看病更贵。现实中也是经常出现很多农民应看病而没有看病，应住院而没有住院，或者因病致贫、因病返贫的情况。在城乡差距和贫富差别的背景下出现危及群众健康和生命尊严的问题，就是医疗卫生的不公平和社会的不公平，就有可能影响社会和谐、安定和有序。 ⑤城市农民工流动管理难问题。我国城镇存在着大量流动人口和外来人口，而两亿多农民工则是这些流动人口和外来人口的主体。在二元化户籍管理制度条件下，农民工群体的流动性为人口流出地和流入地的管理衔接造成困难，容易出现管理盲区，既可能加大了城市人口和计划生育管理、治安管理的难度，也可能造成类似社会保障制度的“碎片化”现象。
⑥城市农民工弱势地位问题。城市农民工往往从事着苦、脏、累、险的工作，城镇中被认定为工伤和职业病的劳动者也大多数是进城务工的农民。由于受现行的城乡二元户籍管理制度影响，农民工与市民权利不平等，城镇农民工及其子女并不能享受和流入地居民同等的就业、教育、住房、医疗卫生、社会保障等公共服务和社会福利方面的市民待遇，而且还存在着农民工经常被克扣工资，存在着本地居民对农民工排斥和歧视等现象，而农民工对于城乡差别的感受又最为直接和深刻，因此，城市农民工的弱势地位很容易使他们对所居住的城市和城市居民产生隔阂、冷漠甚至敌对情绪。
⑦农村基础设施建设落后问题。近年来，我国农村基础设施有了较大改善，包括农村的公路、电力、通讯、饮用水、能源、学校建设等方面。但是，全国农村固定资产投入还远远低于城市，在城市被认定为公共产品的基础设施，在农村并不一定是公共产品，必要时仍然需要依赖农民自己支出。我国城乡基础设施的差距以及农村基础设施落后将严重制约农村经济社会发展，将对城乡不平衡不协调发展起到很大的固化和强化作用。
⑧农村社会治安状况严峻问题。与城市社会治安力量相比，目前农村社会治安的人力、物力、财力投入不足问题已比较严重，现有农村社会治安力量与农村维稳要求已有较大差距。因为，农村刑事案件明显高于城市，农村群体事件、上访事件也呈上升趋势。除传统的民事纠纷和刑事案件外，农村社会治安新问题也在不断涌现。如在向农民征地过程中就产生了大量的治安问题，“农业税免除以后，农村社会不安定的主要原因是占地、抢地和保护耕地的矛盾，许多刑事犯罪、群体事件都与土地有关”。再如，随着大量农村青壮劳动人口涌向城市，农村留守数量庞大的老人、妇女和儿童，而随着撤乡并镇、撤村并村的不断推进，农村社会治安力量又越来越集中于远离村庄的乡镇，留守老人、妇女和儿童的安全问题就十分突出。
⑨农村环境保护滞后问题。城市工业污染和生活污染正在不断向农村地区转移和扩散，而且我国的环境保护主要集中于城市地区，农村生态环境保护长期得不到应有的重视。自1998年以来，中国环境污染治理投资中近52％用于城市基础设施建设，城市与农村环境卫生投资差距平均为6～10倍，城市与农村生活污水处理差距平均为35～59倍，生活垃圾处理差距为7～17倍，乡镇环境保护机构仅占环保机构总数的4％～15％，乡镇环境保护人员仅占人员总数的1％～4％。农村生态环境保护落后于城市也是环境不公平的一种表现，农村生态环境日趋恶化不仅会造成越来越多农村居民的不满以及各种环境群体性事件暴发；而且农村与城市生态环境是一个有机整体，具有城市不可替代的生态平衡和人类文明遗产保护之功能，农村生态环境恶化最终必然会影响城市生态环境安全。
⑩农村社会管理主体偏弱问题。农村社会管理主体主要包括农村基层党组织和政府、农村社会自治组织和农民。由于我国仍然实行城市领导农村的行政管理体制，二者分属不同行政层级，公共财政投入也是一种重城轻乡的财政体制，一些以农业为主的地方政府日常工作运转经费都没有保障，甚至连干部工资都不能按时、足额发放。这些制度安排容易导致地方农村基层社会管理组织软弱涣散，甚至有些农村基层政权还遭受到黑恶势力的侵入；也容易导致农村社会自治组织培育成长缓慢，农民自身素质和能力提高困难等问题。所以，与城市相比，部分农村社会管理主体的偏弱状况已难以适应繁重的农村社会管理任务需要。
三、西方发达国家城乡关系演进中的社会管理制度
按照历史唯物主义原理，生产力是人类社会发展的最终决定力量，生产力也是城乡关系发展的决定力量。随着生产力的变化发展，人类历史上的城乡关系也必然经历从城乡原始混合到城乡分离与对立再到城乡统筹与融合的演进过程。西方发达国家城乡关系的演进也遵循着这种城乡关系历史发展的客观规律，并具体反映在西方发达国家城乡之间的经济关系、政治关系以及狭义的社会关系演进历程之中，同时这一历史进程也体现出西方发达国家在处理城乡关系中的经济管理制度、政治管理制度以及社会管理制度变革与演进的一般性规律。
在城乡经济关系上，西方发达国家都在不同时期内经历过由城乡差距与对立的产生和扩大到城乡统筹与协调发展的变动过程。现代生产力主要表征就是工业化城市化，从工业化城市化开始到19世纪末即自由资本主义时期，主要是乡村推动城市、农业为工业提供积累时期，其具体形式主要是工农产品间存在不等价交换，这种不等价交换主要是由资本在农业部门的滞留、工农业产品市场特性的不同、工农产品性质的不同、工农业劳动生产率增速的不同等因素造成的，而这种不等价交换必然造成城乡经济差距。如农业发展最快的美国1870～1900年间农业增长了1.4倍，而同期工业增长了3倍。也正是由于这些影响工农产品不等价交换的各种因素会长期存在，因此，即使农业劳动生产率的增长速度快于工业，同时也具备了纠正城乡利益关系偏向的物质前提和客观需要，如果没有国家政府的干预和调节，城乡利益关系仍然会偏向城市一方。所以，20世纪初垄断资本主义时期特别是20世纪50年代以来，西方发达国家各种经济政策特别是农产品价格支持政策的实施，对缓和城乡利益矛盾和对立，建立比较协调的城乡、工农利益关系机制提供了政治上制度上的保证。目前，各发达国家每年都拿出相当数额的财政收入用于对农业的扶持。显然，在生产力发展到一定阶段，在市场机制的自发作用下，农业的天然弱势地位必然会出现乡村落后于城市的城乡“二元经济结构”。也就是说，这种城乡“二元经济结构”是在没有国家政府的行政和经济干预条件下形成的，即它不是内在地生成于二元化经济管理制度。但是，仅仅依靠农业自身力量或市场机制又无法解决这种城乡经济差距和对立问题，必须通过市场机制以外的国家政府力量，通过重点支持农业和乡村的城乡经济协调发展的经济政策或城乡一体化经济管理制度才能得以解决。
在城乡政治关系上，西方发达国家在不同时期也经历了从城乡矛盾对立到城乡平等一致发展的变动历程。首先，在工业化城市化早期，伴随着城乡经济关系的差别和对立，城市经济日益占据统治地位，代表城市工商业资本家利益的国家政府往往在政治上实行城市对农村的统治，实行的是牺牲农村利益的“不干预”政策，加上城乡差别的日益扩大，就必然会引起城乡间政治上的对立。农民为了公平地分享整个社会日益增长的物质利益就进行 了不懈的斗争，他们要求政治参与，并组织各种合作社在生产、流通领域进行联合斗争。正是在农业集团的种种压力下，同时也是为了稳定农业这个国民经济基础，到了19世纪以后，各国政府开始注意农业立法和实施保护农业的政策措施，从而开辟了由城乡政治对立到城乡政治平等的发展道路。其次，西方发达国家的地方自治曾经是城市的一项特权，而乡村居民没有自主管理地方事务的权利，随着现代国家的建立，在地方治理上西方国家也在不同时期和以不同方式经历了一个城乡二元对立到城乡一体治理的转变过程。而所谓城乡一体治理就是指城乡地方政府具有平等的法律地位，它们处于同一政府层级，采取大致相同的政府组织形式，拥有完整的财权和独立的事权。城乡一体化治理有助于消除城乡之间的人为差距，有助于促进城乡自动均衡发展。
在市场机制的自发作用下，伴随着城乡经济的差距与对立，也必然会产生城乡社会关系的差距与对立，如农村的教育、文化、卫生、生活水平、基础设施等公共服务以及个人发展机会大大落后于城市。而城乡政治关系的对立或地方治理的二元对立也必然会更加深化城乡社会关系之间的差距与对立。所以，如同上述经济和政治领域走过从城乡对立到城乡协调、从城乡二元结构到城乡一体化发展的道路一样，西方发达国家的城乡社会发展也大致经历了从分离对立到城乡统筹协调发展的道路，同时，其社会管理制度也大致经历了从放任城乡分割的二元社会发展政策到促进城乡社会协调发展的一体化社会管理制度的变动过程。
在20世纪之前的自由资本主义时期，西方发达资本主义国家一般都经历城乡经济社会发展差距不断扩大的过程，这也是一个国家工业化城市化发展的必经阶段，有其存在与发展的历史必然性。这个时期的国家政府对工业发展和城市建设比较重视，对农村和农业不太关注，对经济社会的宏观调节能力比较脆弱，社会管理和社会公共服务职能也十分有限，社会管理主要依靠地方自治特别是城市自治，而农村社会管理主要依靠自我治理或城市统治，政府对于社会自治基本上采取自由放任的不干预政策。显然，这时期的社会管理对于城乡经济与社会差距扩大基本上处于听之任之的状态。当然，这个时期国家政府的主要职能是维护社会秩序的社会管理，主要目标是维护建立在财产权基础之上的社会秩序即资本主义市场经济自由运行的社会秩序。所以，这个时期的社会管理制度不是着眼于解决城乡经济社会差距不断扩大的社会公平问题，而是维护放任城乡经济社会差距扩大的社会秩序。
城乡经济社会差距不断扩大必然会影响国民经济持续稳定发展，也会引发由城乡对立和农村衰败所带来的各种社会矛盾和社会问题，进而危及社会稳定。因此，到了垄断资本主义时期特别是20世纪50年代以后，西方发达国家基本上都实行了重点支持农村社会建设的城乡社会协调发展的社会政策，并启动了城乡一体化的社会管理制度建设，其主要做法有：首先，逐步实施城乡一体化社会保障。如欧盟各国医疗保险、养老金、失业保险等社会保障项目基本覆盖了人口的绝大多数，其中丹麦、意大利、瑞典、英国的医疗保险覆盖率已达100％。日本也基本上建立了以医疗保险和养老保险为主的农村社会保障体系，形成了城乡一体化的国民公共医疗和养老保险体系。其次，积极推进农村基础设施建设。如20世纪30年代以来美国就一直重视农村的道路、水电、排灌、市场等基础设施建设，2000年美国农村公路里程已达到300万公里，占全国公路总里程的一半。20世纪60年代以来，美国、法国、英国等发达国家也不断增加对农民住房、自来水、能源等生活基础设施的投入。再次，大力发展农村文化、教育、卫生等社会事业。如美国的“工读课程计划”开展了多元化的农民职业技术教育。日本除了普及高中教育之外，也特别重视农村职业技术教育。最后，努力培育农村社会自治力量。如日本几乎每个町村都设有农业协会，农业协会提供的服务已经涉及农户生产生活的各方面，很多地方取代政府承担了提供公共服务的功能。挪威农民还组织过“农民党”，成为农民利益和农村发展的重要代言人，后来改名为“中央党”，是挪威政坛实力最大的四个政党之一。
从西方发达国家城乡关系演进以及社会管理制度变化的历史过程，我们可以得出一些具有规律性的基本结论：一是推动城乡社会发展一体化是一种历史发展的必然趋势。在工业化城市化有了一定发展而发展又不够成熟的条件下，在没有市场机制之外的国家政府等人为干预的前提下，城乡社会发展将产生一定差距并逐步有所扩大，但随着工业化城市化进一步推进和成熟之后，城乡社会发展差距所带来的城乡分离和对立又会破坏经济发展和社会稳定，所以，推动城乡社会发展一体化就是历史发展的必然选择。二是推进城乡社会发展一体化必须建立城乡一体化社会管理制度。在市场机制的自发作用下，工业化城市化必然会造成城乡社会发展差距，形成一种城乡社会二元结构。但是，仅仅依靠市场机制无法动摇和消除这种城乡社会二元结构，只有自觉地建立一种市场机制之外的城乡一体化社会管理制度，才能走向缩小乃至根除城乡社会差距的历史道路。三是城乡一体化社会管理制度是一种重点支持农村的制度。城乡社会发展的差距表现为农村社会落后于城市。如果说，在城乡社会差距产生与逐步扩大时期，主要是农村支持城市、农业支持工业，那么，缩小城乡社会差距和建立城乡一体化社会管理制度就必须着重于实行城市支持农村、工业反哺农业的社会政策或社会管理制度。四是建立城乡一体化社会管理制度是一个长期的多样的历史过程。城乡社会发展差距的产生和扩大是一个历史过程，缩小这种差距和建立完善城乡一体化社会管理制度也将是一个长期的历史过程。而且，各国国情以及一国内部各地区情况的不同，也决定建立城乡一体化社会管理制度必将是形式多样和各具特色。
四、创建具有中国特色的城乡一体化社会管理制度
基于城乡关系演进和社会管理制度创新的一般规律，并借鉴西方发达国家的经验和结合中国的具体国情，推进我国城乡社会发展一体化就必须探索和创建具有中国特色的城乡一体化社会管理制度。其制度领域主要包括城乡一体化户籍管理制度、社会保障制度、文化教育制度、医疗卫生制度、社会治安制度、公共财政制度、社会管理组织体系和工作机制以及社会发展规划等各种社会事务管理制度。其中国特色主要反映在城乡一体化社会管理制度创建的起点、重点、程度、速度以及具体内容等不同维度之上，并体现在各种不同的社会管理制度和我国不同发展水平的区域特色之中。
从制度创建的起点看，西方发达国家的城乡一体化社会管理制度的建立基本上是一个从无到有的过程。因为，这些国家的城乡二元经济社会结构主要是在工业化城市化发展到一定阶段，农业的天然弱势地位和市场机制的自发作用条件下形成的，主要表现为一种自然演进的历史过程。这时期的国家政府实行的是一种自由放任的不干预社会政 策，并没有建立起一种城乡二元化社会管理制度。而我国的城乡经济社会发展的二元结构则主要内生于当时的国家发展战略需要和城乡二元化经济社会管理制度建立，其中，城乡二元化社会管理制度的长期存在是固化和强化城乡二元结构的主要因素，从而创建我国城乡一体化社会管理制度也就是一个从破到立的过程。也就是说，我国“以缩小城乡差距，统筹城乡一体化发展为宗旨的制度创新，其本质是要打破固化、强化城乡二元结构的城乡分割和二元化体制与制度，进行有利于消除二元结构的制度创新”。如果说，西方国家建立一体化社会管理制度主要是一种“立”的任务，那么我国就不仅需要“立”，而且更需要“破”，即消除具有很强“路径依赖”的二元化社会管理制度任务也比较繁重。特别是在社会建设方面的投入总量增长有限，二元化社会管理制度中的既得利益者感到利益相对受损的前提下，完成破除的任务就会更加困难，社会管理制度创新的成本也就更加高昂。
一般而言，西方发达国家城乡一体化社会管理制度创建的重点在不同国家和不同时期可能有所不同，但其重点都是医疗保险、养老金和失业保险等社会保障项目，因为，这是城乡居民生活的基本需要，是农村社会发展的基本保障，是促进城乡经济社会发展一体化和社会稳定的重要路径。从这个意义上说，我国城乡一体化社会管理制度创建的重点也应当放在社会保障方面。但是，我国居民的社会保障以及就业、住房、教育等各种社会福利和公共服务的城乡差距都依附于我国特有的户籍管理制度，即户籍管理制度是维系城乡二元社会结构存在的核心因素。如果这种全国性的户籍管理制度没有改变，农民和市民的身份没有改变，那么，依附于这种制度的其他二元化社会管理制度就有存在乃至继续扩展的条件，农村与城市居民的平等待遇与自由流动就难以真正实现，城乡二元社会结构也就无法真正破除。因此，笔者认为，我国创建城乡一体化社会管理制度应当首先将重点放在建立城乡一体化户籍管理制度，即在建立城乡统一的户籍管理制度上能够有所作为和率先突破，而城乡一体化户籍管理制度建立可以发挥牵一发而动全身的作用，必将大大促进和带动其他各种社会管理制度的改革和创新。目前，我国已有部分地区对农业和非农业户籍的居民登记制度进行了改革，但建立全国性城乡户籍统一管理制度还远未成为现实。
从历史上看，西方发达国家是在工业化城市化水平比较高的前提下开始建立城乡一体化经济社会管理制度的历程。相比而言，无论是历史还是现实，这些国家农业劳动生产率都比较高，农业吸引资本投入的能力也比较强；农村剩余劳动力能够逐步转移，农村人口所占比例也比较低；同时国力比较强盛，用于转移支付的财政能力也比较强。相反，目前我国虽然在总体上达到了工业化城市化中期阶段，但我国现代农业生产技术水平总体还不高且地区差异较明显，吸引资本能力很低；农村富余劳动力充分转移难度很大，大部分人口还主要集中于农村，国家公共财政实力的人均水平也比较低。所以，西方发达国家在推进城乡一体化过程中具有许多我国无法比拟的优势，因而在公共服务和社会管理的广度和深度上也会远远超过我国。如欧盟目前每年用于农业和农业发展的财政支出要占国家预算总支出的50％，日本政府每年对农业和农村的财政支出相当于农业净产值的50％，在发达国家的农民收入中，有三分之一来自政府补贴。而我国目前的公共财政实力不允许覆盖那么多的农民，不允许提供那么多的财政补贴和“从摇篮到坟墓”的公共服务，也不允许提供如同发达国家那样高水平或水准的城乡一体化社会性公共服务。因此，笔者认为，我国城乡一体化社会管理制度应当是一种以实现最低生活保障为底线，以提供基本公共服务为基础，以倾斜支持农村社会建设为重点，以维护社会秩序和社会稳定为目标的初级社会福利和社会保障管理的制度。
西方发达国家从20世纪早中期开始，逐步走上了城乡一体化社会管理制度的建立与完善历程，到20世纪七八十年代，发达国家人均GDP都超过了一万美元，城市化水平也都在70％以上，基本实现了城乡一体化经济社会发展目标。虽然这些国家在近二三十年来的社会管理制度改革和创新一直在进行中，但城乡一体化社会管理制度建设和城乡一体化社会发展的大方向、大趋势并没有改变。而我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，工业化城市化水平总体上仍然不高且地区差异非常大，同时，城乡二元社会结构存在历史甚久，一系列的城乡二元化社会管理制度还比较稳固，城乡社会发展差距还有不断扩大趋势。目前我国创建与实行城乡一体化社会管理制度只是在极少数地区进行试点，如2007年我国重庆市和成都市被国家批准作为全国统筹城乡综合配套改革实验区，部分省市也在本地区进行了一些试点工作。总之，我国创建与实施城乡一体化社会管理制度的初始条件要比西方发达国家落后许多，其艰巨性和复杂性决定了我们不可能在较短时间内完成制度创新和彻底实现城乡社会发展一体化，正如建设社会主义新农村是一项长期的历史任务，创建与实施城乡一体化社会管理制度也将是一项长期的历史任务。因此，我们既要看到这种制度创新的必要性和重要性，也要看到这种制度安排的渐近性和长期性。
我国城乡一体化社会管理制度的中国特色更丰富地体现在社会管理的法律政策、体制机制等内容中，体现在我国经济社会发展水平差异明显的不同区域特色的制度安排之中。当然，这些制度创新的具体内容需要一个不断探索和逐步完善的历史过程。