【摘 要】近年来，国家下决心抑制房地产市场的投机泡沫问题，一系列有针对性的房产调控措施相继出台。土地政策是从供给角度参与房地产调控，对于调节房地产供给和需求的平衡，供给结构的协调、房价的基本稳定和整个调控目标的实现，具有多方面的作用。针对运用土地政策参与调控中存在的问题，本文提出了相应的政策建议。
【关键词】土地政策；宏观调控；优势；建议
一、引言
房地产市场作为我国的支柱产业，不仅关系着经济平稳健康发展，更与民生问题紧密相连。近两年，国家下决心抑制房地产市场的投机泡沫问题，一系列有针对性的房产调控措施相继出台。在这些调控措施中，土地政策被认为是从供给角度参与调控的政策，其宏观性、结构性、多样性的政策特征正逐渐被政策制定者所认识，在此背景下，一系列旨在稳定房价的土地政策紧锣密鼓地出台。土地政策通过加大对土地市场的监管力度，从源头上规范房地产市场的供给，防止土地的盲目开发以及房地产价格的过快增长。现实经济形势也表明，正确运用土地政策参与宏观调控，对制止房地产行业盲目投资和低水平扩张产生了釜底抽薪的效应，是国家宏观调控措施凸显成效的关键所在。
二、土地政策参与房地产调控的独特优势
根据经济学相关理论，房地产调控措施从入手角度不同可以分为需求调控政策和供给调控政策两个方面。需求调控政策通过抑制购房需求以达到控制房价的作用，例如限购、限贷等措施；供给调控政策通过影响房地产市场的供给量来满足供需平衡的要求，缓解需求旺盛推动的住房价格上涨，例如土地政策、保障房政策等。
土地政策参与宏观调控，是房地产经济调控手段的丰富和完善，对于调节房地产供给和需求的平衡，供给结构的协调、房价的基本稳定和整个调控目标的实现，具有多方面的作用。
（一）有利于控制房地产开发投资的速度和规模，促进供给和需求的数量平衡
房地产是土地和房屋建筑物的统一体。土地是房地产开发活动最基础性的物质资源和条件，具有稀缺性、不可再生性和不可替代性。可以说掌控了土地，也就从源头上控制了房地产开发建设的总规模和发展速度。当房地产供不应求的时候，可增加土地供给，扩大房地产开发投资，增加房地产产品供给；反之，当房地产供过于求的时候，可减少土地供给，收缩房地产开发投资，减少房地产产品供给。由此通过土地闸门来调控房地产供求关系，实现总量平衡。例如，2010年为了调控已经高烧的土地市场，国土部宣布将推出巨量的住宅土地供应来平抑地价，弥补供需缺口，以期缓解由刚需推动的住房价格上涨。
（二）有利于控制房地产供给结构，使之与需求结构相适应，实现结构基本合理
结构协调是房地产宏观调控的重要目标之一。从房地产业内部来说，其供给结构必须与市场需求结构相协调。一是生产用房与消费用房，包括厂房、商铺、办公楼、居民住宅、文化教育及娱乐设施等各类用房，要符合市场需求的比例，一般来说，住宅建设应占主体地位。二是住宅的供给结构又必须与市场需求结构相适应，即根据居民收入结构，合理安排高档房、中档房、中低档房建设，以满足不同层次的需求。须知市场供给本身有一定的盲目性，房地产企业的开发建设主要服从于赢利目标，常会发生脱离市场需求的倾向，从而出现结构失衡。因此，政府通过土地出让的结构性规定，以及土地利用规划和土地的用途和容积率，促使开发商按市场需求开发建设某类房地产。例如，在近几年的宏观调控中，规定开发建设住房的套型结构中，90平方米以下的必须占70%。又如，为加强住房保障，近期政府出让的土地中规定70%必须用于保障性住房建设等。
（三）有利于调控房价，保持房价的基本稳定
土地使用权购置费用是房屋成本的主要构成部分，一般占房屋成本的30%左右，城市中心地段可能高达60%。政府可以运用底价和招标拍卖等手段，最终决定土地使用权出让价格，通过土地成本费用影响和引导房价。同时，政府还可以运用土地储备政策，通过土地供应量的多寡，调节土地供求关系，控制土地使用权出让价格，从而影响房价。在必要时，为满足低收入者住房需求，也可以减收或免收土地使用权费用，确定保障性住房价格，如经济适用住房免收土地费用和税费等，房价一般比商品房便宜30%～40%。
三、运用土地政策参与调控存在的问题
政府运用土地政策参与房地产调控，在清理整顿开发区、遏制部分行业过度投资和重复建设以及提高土地集约利用水平等方面取得了阶段性的成效。然而，地方政府在运用土地调控经济中仍存在一些问题。
1.土地资源的利用率低，浪费严重
房地产开发需要占用大量建设用地，新增建设用地主要由耕地转化而来。耕地逐年减少，危及18亿亩红线和13亿人口及其子孙后代的吃饭问题。据《半月谈》2010年第20期报导，中国社会科学院农村经济研究所研究员党国英等专家研究发现，从1980年到2008年，在我国经济快速发展、城市急剧扩张时期，经济每增长1%，会占用2万公顷左右农地。我们可以与日本的快速发展时期相比较，从1965年到1984年，日本GDP每增长1%，占用农地只有2500公顷左右。也就是说，中国GDP每增长1%，农地占用量是日本的8倍左右。这个数据说明，我国在经济发展过程中土地浪费问题非常严重。在房地产开发中，土地闲置的现象也十分严重。从长期来看，房地产开发占用耕地已不可持续。
2.土地政策调控中的政府角色定位混乱
在完全市场经济国家，国家的作用主要在于消除市场缺陷，维护社会公平。我国社会主义市场经济体制虽已确立，但仍待完善，政府对经济活动的介入要高于完全市场经济国家。政府既当“裁判员”，又当“运动员”；既是“守夜人”，又如同企业一样，也是利益主体，而且，是个垄断性的利益主体。政府往往出于政绩的考虑，以土地来换取本地区经济总量的增长。可以说，此番经济过热很大一部分原因是由于政府的利益冲动造成的。现在各地都在大搞地方政府融资平台，地方政府通过成立融资公司，以政府土地为抵押或者以财政收入作为保证向银行融资，直接参与到房地产市场相关经济活动中来，这在一定程度上不仅混淆了政府的角色定位，更容易造成系统性的地方债务风险。
3.地方财政过于依赖卖地收入，利益分配不合理
当前，许多地方政府为了追求以GDP增长率为主的政绩，以地生财，依赖土地出让金获取发展资金。以淮安为例，2011年全辖共入库国有土地使用权出让金收入154.24亿元，地方财政总收入562.05亿元，土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的27.4%，其他部分省区市该比例甚至超过50%。地方财政过于依赖卖地收入，增加了政府推动房地产市场价格上涨的动力，与中央政府调控房地产市场、保障民生的政策初衷相违背。此外，一旦房地产市场泡沫破灭，土地价格将随之下降，这对于过于依赖卖地收入维持财政运转的地方政府来说则是不可持续的。同时，虽然当前土地出让价格在逐年提高，但以地谋财、违规使用土地出让金收入，收益分配不合理，侵占农民利益、拆迁户利益到处可见，甚至出现“血拆”现象，激化了社会矛盾。
4.土地政策执行过程中监督不力，对政府行为缺乏约束
土地市场混乱的表现，主要是地方政府的违法违规行为，其原因除了地方政府受利益驱动外，另一个重要的原因是政府的行为没有约束。我国法律比较偏重于规范企业行为，规范政府行为的法律则严重不足。另外，政府部门也没有完全公开土地供应方面的信息，约束政府行为的另一渠道，即公众的监督也就无法发挥作用。如此，导致地方政府不仅滥占土地，甚至用暴力圈占土地，还利用手中职权通过对土地的暗箱操作中饱私囊。
四、加强和完善土地政策调控的建议
运用土地政策从供给角度参与房地产市场调控具有独特优势，也具有一定的现实必要性。针对目前土地政策调控中存在的问题，我们要进一步加强和完善土地政策调控行为，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性，为此提出以下几点建议。
（一）合理制定土地利用规划，坚持集约、高效利用土地
为避免目前出现的土地资源的利用率低、浪费严重的问题，要切实做好土地利用规划工作，坚持集约、高效利用土地。土地利用总体规划要坚持高起点，要充分考虑经济社会发展对土地的需求，协调好不同行业的用地规模。制定土地利用规划，必须准确了解土地批了多少，供了多少，真正用了多少，利用结构和强度怎样。这是制定合理的土地规划，从而做出调控措施的前提和条件。此外，严格执行土地利用总体规划和年度用地计划，尽量减少弹性。加大对违反土地利用总体规划、违法占用土地的处理力度。
（二）明确政府职能，切实管住地方政府
应改变政府对经济事务干预过多的现象。要强化政府宏观管理职能，政府调控主要以实现经济总量的平衡和经济结构的合理化及结构升级为目标。同时，逐步缩小地区差距，调节收入分配，在保证效率的同时兼顾公平。弱化政府微观管理职能，政府应把部分职能让渡，让市场、中介组织、企业充分发挥自主性，政府只是起到监督和服务的作用。
新的房产政策明确要求地方政府要切实负起各个城市房地产价格上涨的责任。也就是说，房地产价格会列入到地方政府的责任范围之内。本文认为此举对房地产行政控制是最有效的，是符合中国特色的。
（三）建立土地政策体系，完善土地收益分配机制
土地政策参与宏观调控，最重要的是制定科学配套的土地政策体系：一是在土地供应方面，建立严把闸门、严控总量的土地供应政策。在土地供求矛盾突出的情况下，只能保证土地重点供应的政策，如关键性项目、重大工程，主要道路建设和居民住宅建设等，严禁新设开发区、别墅、高级娱乐设施等用地。二是在土地价格方面，强化节约集约用地的价格调节机制。积极推行土地征收制度改革，合理确定土地征收补偿机制，原则上应向市场交易价过渡，逐步建立有利于节约用地的征地价格机制。健全和完善土地招标拍卖和挂牌出让制度，探索综合评标办法，制止“地王”再现，发挥地价杠杆的调节作用。三是在土地收益分配方面，坚持执行国有土地使用权出让总价款纳入地方预算，实行收支两条线管理，合理配置土地收益用于“三农”和廉租房建设的比例。从长期来看，征用农民集体土地要逐步实行市场化出让政策，大部分收益应归农村土地所有者。四是土地使用方面，实行有利于合理利用土地的税收政策，形成节约集约用地的税费调节机制。提高耕地占用税和城镇土地使用税标准，加大建设用地保有环节税收调节，开征土地闲置税，盘活闲置土地，提高现有建设用地效率。
（四）建立和完善有关法律法规，加强监督管理
目前，我国已形成以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为核心的系列单行法规与诸多规章相补充的法律体系框架，但在土地基本法以及一些职能法上面还存在空白。因此，首先应尽快制定调整土地关系的最基本的法律《土地法》或《土地法典》；其次，制定与《土地法》相应的系列职能法，如《土地利用规划法》、《不动产登记法》、《农地保护法》等；最后，应按照宪法对土地征用制度的修订，加快修正《土地管理法》。
要将严格的土地管理制度落到实处，关键是要提高地方政府贯彻执行中央政策的自觉性，加强监督管理。一要尊重土地利用规划的严肃性，严禁朝令夕改，违法使用。二是坚持国务院向地方派驻土地督察员，及时掌握信息，上传下达，对地方政府进行督导和监察。三是对地方政府建立土地管理目标责任制，对违反国家宏观调控政策，弄虚作假的，要严肃查处。
参考文献：
[1]梁华.土地供给制度、经济增长与宏观调控[J].生态经济,2010,1.
[2]王海玫.土地供应制度对房地产市场宏观调控研究[J].商情,2008,5.
[3]黄奇,孙鹤.土地市场结构与房地产价格――四次垫高房价[J].中国集体经济,2011,30.
[4]陈伯庚.论土地政策参与房地产宏观调控的创新[J].上海房地,2011,9.
[5]继波.土地政策在我国房地产调控中的作用及问题研究[J].建筑经济,2007,3.
江苏财经职业技术学院院级一般课题“房地产稳定健康发展的政策选择”。
作者简介：
汤筱娴（1982―），女，江苏淮安人，大学本科，研究方向：财政金融。
陆乐（1984―），女，江苏淮安人，经济学硕士，研究方向：金融学。