自2010年初温家宝总理提出“教育行政化的倾向需要改变，最好大学不要设立行政级别”的行政级别和行政化管理模式后，大学去行政化就成为了两会代表、媒体以及社会各界热议的话题，甚至《Nature》杂志也对此进行了相关报道。但事实上，国内关于大学行政化的思考早在10多年前就开始了，只是没有像现在这样激烈讨论。目前，关于大学行政化该不该“去”的认识并没有统一，对如何“去”的路径也颇多争议。为此，笔者以为，对大学“去行政化”的研究必须有一个清醒的认识，务必稳妥的设计好大学“去行政化”的改革路径，不能急于求成。
一、清醒认识大学“去行政化”
大学的“行政化”是指行政关系扩展和渗透到了大学组织内部，大学被纳入到一种行政化的层级序列或行政关系中，大学的行政级别不但决定了它的规模、人员编制以及可支配资源的多寡等，而且决定了它在社会组织体系中所处的地位和同其他组织的相互关系。那么，对大学“去行政化”到底该做如何理解?我们认为，大学“去行政化”应该把握以下几个要点。
首先，大学“去行政化”不是不要行政。从大学的发展来看，大学的根本目的和任务是探讨学问、交流思想、培养人才和开展科学研究，大学的一切工作都是围绕学术工作展开，以学术为本位，按照知识和学科逻辑组织起来的学术机构。但是，与其他许多社会组织一样，大学也具有明显的科层组织特点，并按科层制的原则运行。特别是现在很多综合性大学的出现，大学的组织结构发生了较大的改变。组织机构的庞大，组织内管理工作量不断扩大，要想提高组织的工作效率，必然要建立带有行政管理倾向的科层化组织，并依托它进行管理。从这个角度说，大学的运行离不开行政工作。
其次，大学“去行政化”不是单纯的取消行政级别。大学的“去行政化”有两个层面上的含义：在大学与政府的层面，一是要求政府改变管理模式，构建服务型政府，在现阶段要充分放权，多采用法律、财政、经济手段来管理大学，少用计划、命令的手段来管理大学；二是理清大学与政府的关系，区分、落实好主办权、管理权、经营权。在学校层面，一是大学不允许用行政权力代替和削弱学术权力；二是教学资源和学术资源的配置应以学术委员会为主，以学术权力为主。
第三，大学“去行政化”更不是不要党的领导。作为政治体制改革的一部分，大学“去行政化”必须坚持正确的政治方向。大学要积极稳妥地推进政治体制改革，必须坚定不移地坚持党的领导。我们要时刻牢记，深化政治体制改革是以增强党和大学的活力、调动广大教师的积极性为目标的。大学“去行政化”不是要削弱而是要加强和改善党的领导，不是要抛弃而是要有利于巩固党的领导。其中，我们要分清领导和管理的关系，党的领导是发挥总揽全局、协调各方的核心作用，使大学的民主制度建设和党的执政能力与方式的完善同步推进，保证大学在党的领导下得到有效的治理。
第四，大学“去行政化”也不是权宜之计。大学是以知识的传播和知识的创造及应用而构建的组织，为了保证知识的准确和正确，学者的活动只服从真理的标准，而不受任何外界压力如教会、国家或经济利益的影响。大学作为一个学术组织，学术属性是它的基本属性，行政或科层则是为促进大学学术发展而派生的组织，为学术服务是行政存在的意义，科层属性是它的非本质性质。科层组织是典型的具有紧密和凝聚力的结构，过于严格的科层组织妨碍了大学的发展，并造成了教师群体的疏离。完全采用行政化的方式来管理大学和处理学术问题有本末倒置之嫌，也必然要与学术自由发生冲突，也会阻碍真理的探索和知识的传播与发现。
第五，大学“去行政化”绝不是西方大学模式的简单照搬。任何一种管理模式都不能保证其普遍的适用性，我们要本着发展、辩证和历史的眼光来看问题。西方大学的管理模式完全根植于西方的历史文化背景，发轫于传统的行会组织模式，它和当时城市邦联的自治思想紧密相连。虽然历经变革，但这种基本的根基是没有改变的。这种管理模式移植到中国后必然要适应中国的文化基础，中国的教育历来是“官学一体，学在官家”的模式，如果脱离了自己的历史文化背景，完全按照别人的模式来办大学，必然会造成“淮南为橘，淮北为枳”。
二、我国大学行政化管理现状
(一)官办官管
由于我国最早的近代大学创办人主要是满清政府官员，大学制度的核心特征是“官办官管”――校长由政府任命或委派，教育管理部门对大学行使全面的主导和管理权。这种“官办官管”的大学治理观念和体制，便是今天我国大学行政化的早期原形。建国后，我们不是把大学视为独立的学术自治体，而是作为教育行政部门的下属单位，大学没有了独立性。从办学方针看，在我国教育发展史上，清末崇尚“中体西用”，国民党统治时期推行“党化教育”，解放后遵循“教育为无产阶级政治服务”。即使在大学自由度较大的清末民初及抗战时期，我国都是将大学视为国家“富国强兵”的工具。国民党统治时期确定的大学宗旨之一，便是在“党化教育”方针指导下，强调“信仰及服从领袖”。由此可见，我国大学地位的从属性和大学功能的工具性，以及大学行政化由来已久。
(二)资源高度集中
新中国成立后我们实行的是单纯计划经济，这种经济实际上是一种行政控制经济，它反映在生产、流通、消费等经济运行的各个环节当中；与此相适应的各种社会建制都是围绕着这一中心体制建立起来的，并同它保持一致。为配合与适应这种制度，建立起了一种使大学完全依附于政府的管理模式，具体表现为：一是将政府直接管理大学的制度与整个社会一元化领导的制度背景相对接；二是在大学领导接受政府任命、执行政府意志的过程中，给予其相应的政治和经济待遇，大学不必为管理中出现的失误承担相应的责任。此外，由于教育资源配置权高度集中于教育行政部门，大学缺乏必要的办学自主权――从校长任免、经费拨付、项目审批，到学位授予权设定、专业课程设置、招生名额、教师招聘名额的审批权，都由政府部门掌控。行政级别不但与学校地位有关，还与校领导的个人待遇直接挂钩。
(三)官大学问大
中国有着深厚的传统文化，其中“尊卑长幼”的思想意识一直有着广泛的影响，它既是儒家社会伦理的一个重要组成部分，也深深地积淀在民众心理中，形成了一种自发的以家庭为核心向外扩散的“上下”意识。这种民族心态对行政关系向社会各种微观领域的扩展提供了十分便利的精神条件。另外，中国是世界上封建专制主义中央集权制度统治时间最长、官僚体制最精巧、政治权术最发达、“官本位”势力最顽强的人口大国，以皇帝为总代表组织起来的官员群体一直掌控着最多的政治、经济、文化资源和近乎无限制的治理权。再加上科举制度的有力配合便形成了“学而优则仕”以及“官学一体”的模式，在此基础上根植出了“学在官家”，“官大学问大”的社会心理。至此，老百姓的“拜官主义”和官员的“恋官情结”就共同构成了中国人普遍的超强政治理性和根深蒂固、延续数千年的 超稳定的“官本位”社会结构。
综上所述，以上这些因素的共同作用使得我们的大学偏离了原来的价值取向，其中制度性因素造成影响的影响又最为严重。它们的共同作用造成了学术自由、大学自治、教授治校的大学共同价值观不能得到实现。在大学内部学术权力让位于行政权力；学术自由受到了限制和制约，思想禁锢；在知识生产、知识创新、人才培养上，观念落后，方法单一，不能培养出创新能力强的学生。总之，大学失去了被赋予的“社会灯塔”的引领作用，反而被社会所引导，沦为社会和权势的“奴婢”。
三、大学“去行政化”的必然性
(一)政府层面
以温家宝总理在北京市第三十五中学调研发言提到的“我国教育还不适应经济社会发展的形势，不适应国家对人才培养的要求”为代表。这个提法我们可以理解为，国家经济社会的可持续发展需要不同层次人才，需要创新型人才。“一个国家经济长期的增长取决于技术的不断创新，对于处于世界技术前沿的国家，创新方式只能是自己发明。持续的技术创新是经济长期增长的最重要决定因素。”国家给大学提出了大力培养创新型人才的要求。
(二)学校层面
主要以学者为主，尤其以“钱学森之问”为代表――“为什么我们的学校总是培养不出杰出人才?”学者们认为中国要实现经济的可持续发展，要实现文明、民主、富强的现代化目标，绝对离不开先进的、现代化的教育，离不开一批又一批杰出的、真正的知识分子。中国需要建立新的教育哲学和教育理想，需要形成新的教育发展战略和目标模式，需要推进以体制改革为中心的教育改革。在这些问题的指引下，大家自然就想到了大学的性质、任务与使命。按照这个逻辑来思考，大学是传播知识，创造知识的学术组织，大学有自己的发展规律、运行规律。这套规律就是以“学术自由，教授治学，校长治校，科学管理”为基本特征的现代大学制度。与现在我们实施的大学制度相比较，学者们认为我们的大学内部行政干预过多，行政化趋势严重。以学者为主体的知识创新者在大学内发言权较弱，要求把属于学者的权力还给学者。在大学与政府的关系上，学者们认为政府对大学管得太死，学校缺乏自主权，作为知识创新的大学，应该给予宽松的环境。
四、大学“去行政化”战略路径探析
(一)推进社会大环境的改变
如果有良好的大环境，小气候的改变要容易得多。可以说，改革社会大环境是保证大学去行政化最终取得成功的重要条件。放眼当今中国，行政权力无处不在。中国高等教育10多年的跨越发展也是行政力量主导的结果，很多高校如果不是“行政化”将不会存在；大学去行政化舆论高潮的形成也是由政府发起的，期望再由教育主管部门去推进去行政化本身就是行政化；就连现在讨论去行政化的相当一部分活跃人士，大都是行政上有所作为的人，都顶着“行政帽子”。为此，应加快行政管理体制改革，建设服务型政府，防止“泛行政化”，破除“官本位”，使行政权力为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务，从而为大学去行政化改革提供良好的外部条件和深化推进的基础环境。
需要特别强调的是，在这种改变大环境的进程中，必须建立起一种制度信仰机制，不断培育和强化人们的制度信仰，使大家都信仰和尊重制度，并强化制度执行的跟踪监督，落实行政问责制度，使制度“真正管用”。因为“进行良好的制度设计和设计良好的制度被信仰同样重要”。
(二)处理好大学自主发展与政府宏观管理的关系
西方高等教育发展的实践证明：在大学自治的基础上实施政府控制，实现自治与控制的相互融合，相辅相成，是现代高等教育高速发展的重要经验之一。伯顿?克拉克所领导的研究小组在对西方7国高等教育的权力模式作比较研究后，得出一个具有根本性的论点：“教学和科研在成为完全自治的活动或受到严厉监督的时候，它们都会受到损害。”2007年，经合组织专家组对中国访问，在考察报告中称“世界其他国家的经验显示，要成为世界一流大学，学校就必须享有一定程度的自治……这是因为只有自治的机构才会鼓励创新、欣赏魅力、回应需求，而只有具备了这些因素才能成就世界级的大学。”在中国特有国情之下，在公办高等教育作为高等教育主体的现实语境下，尽管可以借鉴西方高等教育的经验，但也应“与中国革命的具体实践相结合”，建立起中国特色的大学自主发展与政府宏观管理的新型关系。其关键是以法律的形式对高校的社会角色进行重新定位，明确规定政府与大学的关系，改革政府对大学的管理模式，对政府管理学校的权力范围以及使用权限进行明确规定，对高校自主发展的权限进行细化，用法律来帮助大学“去行政化”，使大学能够保持相对的独立性和自由度。不过，强调自主权并不排斥行政权力和行政管理。相反地，这种自主权应该受到政府宏观管理的必要约束和调控。
(三)妥善处理教授治学与校长治校的关系
近年来，随着高校民主管理的持续推进，怎样发挥好教授群体在学校管理和学术发展中的作用已成为高校改革的重大问题。一些学校开始尝试推进教授委员会建设，探索教授治学的有效途径。但大多教授委员会的管理权限和议事规程与行政系统分工、职责模糊不清，或与行政力量关联太过紧密，使得教授委员会有名无实，不可避免地异化为大学中又一个行政组织或准行政组织，或像目前大学中一些所谓的委员会一样形同虚设。同时，如果问题出在“权力”上，那么解决的办法就不是“教授治校”或什么人掌权的问题。太多的“教授潜规则学生”的案例告诉我们，“教授”同样是靠不住的。而且，现在高校的行政管理干部大多是教授，也算得上是“教授治校”(不仅是“治学”)。但是，“如果管理的核心理念不尊重教育自身发展的规律和学术科研自身运作的规律，哪怕是教授在行政管理岗位上，教育本身呈现出来的仍是行政化倾向”。因此，教授治学和校长治校应该是并行不悖的，而不是相互对立的。问题的关键不在于什么人决策、多少人决策，而在于决策程序是否受控于有效监督之下。为此，应当以大学章程的形式改革大学内部的治理模式，改变学校资源配置模式，使行政权力真正转变，使学校一切资源围绕学生、学术转，而不是围绕权力、权势转。
(四)寻求去行政化的示范性突破口
大学去行政化改革的艰巨性和复杂性要求“不打无把握之仗，不打无准备之仗”，务必“确有把握而后动手，否则宁可退让，持重待机”。因此，必须稳妥寻求去行政化改革的示范性突破口。当前，改革校长遴选方式和建立学术共同体似可作为突破口的选项，其具体实施则可用试点的方式进行探索，逐步推开。
首先，校长是学校行政的“总代表”，校长的产生方式不仅反映了政府与学校的相互关系，也反映了学校行政与教授的相互关系。改革单一的校长任命制为“选举制”或“推举制”，既可使校长有“底气”抗拒来自行政的不合理干预，也可使校长真正对“选民”负责，而不是对“上级”负责，使行政化程度大为减低。
其次，大学从其本质上讲“是教师与学生的共同体”。作为一个学术共同体，其本质特征在于“大学的产生、存在、运转和发展等方面都是以学术为核心，远离任何的权力、宗教和社会当下的各种物欲和喧嚣”；作为一个学术共同体，其主体是教授和学生。其周围任何其他力量(包括公权、社会和公民群体，也包括大学内部的行政权力)的存在都是以支持和服务于教授和学生之日常学术活动为唯一目的，别无其他。通过学术共同体的建立，树立起具有公信力的学术标准，建立起坚实的学术传统，将教育与学术的评价权“归还于”教师和学者，使行政权力不再凌驾于学术权力之上，较大程度地避免把教师们变为“学术民工”，避免“打骂学术”、“拳头学术”。
需要特别指出的是，取消高校行政级别绝不是去行政化的突破口。“大学的行政级别只不过是确定大学世俗定位和规范大学权力分配的一种方式，取消也好保留也罢，显然不能从根本上解决大学行政化的积弊。“充其量说它‘未能免俗’而已，并非大学之弊的祸首。”如果只是简单取消大学的行政级别，“高等教育的地位反而会被弱化”可能就不是“盛世危言”，而是“警世名言”。因此，大学取消行政级别的改革，需要谨慎、需要智慧、需要勇气，需要相关领域的配套改革。
“高校去行政化是一个多层次的问题”，其实质是高等教育管理体制和运行机制的改革，核心是要最大限度地获得大学“独立之精神，自由之思想”。要最终啃下这块“最难啃的硬骨头”并不容易，各“利益相关者”必须以最大的耐心、最大的勇气、最务实的态度、最富有创造性的构想去推进，大学去行政化改革方可能最终取得成功。