摘要：本文在以往各项研究的基础上，从分析人才资源和人才政策概念内涵的过程入手，论述了地方政府人才政策的两大目标选择，分析了两大目标选择的依据和选择方法，并从不同角度比较了两大目标的政策效果。在此基础上，通过解读地方政府的大量人才政策，对这些人才政策的体系和内容进行了解读和梳理。 本文着重分析了人才的市场规律和地方政府人才政策之间的关系，从人才本身的市场规律开始，通过构建一个市场规律和人才政策的二维模型，分析了市场规律与人才政策之间可能存在的若干种关系。
关键词：人才政策 博弈 市场规律
人才资源对于社会经济发展具有重要作用。我国目前，人才资源的总量和素质都不能满足社会经济发展的需要，而且，存在人才地区分布不均衡的现象。在市场经济条件下，人才流动受市场规律的影响，还可能加剧这种人才资源地区分布不均衡的现象。地方政府负有振兴地方经济、建设小康社会的重要职责，同时也有着强烈的政绩动机。在行政区划范围内，政府运用各种政策措施，引进、开发、激励人力资源，进而借助人力资源的作用发挥，实现政府的政绩目标。
▲▲ 一、地方政府人才政策的目标选择
1.地方政府人才政策的两大目标
地方政府人才政策的最终目的是希望通过对人才的开发和利用，更好地履行政府在市场经济条件下的角色职责，实现政绩目标。地方政府人才政策的两大直接目标导向，便是引进人才政策和开发人才政策。
2.地方政策两大人才政策目标的效果比较
引进人才政策的优点在于可以广开才路，迅速增加人才储量，在短时间内提升人才素质，优化人才结构，直接为当地的经济社会发展服务。但其缺点在于：第一，人才引进需要高额的费用，对财力匮乏的欠发达地区而言资金压力更大，结果是“筑不起巢，引不了凤”；第二，外来人才的引进可能会对本地人才产生冲击，削弱其工作积极性，加速现有人才流失；第三，目前一些地区的人才引进政策仅适用于党政机关和事业单位，外企和民企引进人才则无优惠政策。
本地人才开发的优势在于拥有本地人才流动性相对较低，对当地环境情况熟悉，且有一定的社会关系资源和感情基础，对社会经济的持续发展的作用将逐渐显著。但是，开发本地人才资源，同样需要财政的强力支持，才能有效运作；而且，限于本地的条件，在培养视野开阔、立意高远的高级人才和特殊专业人才方面可能有困难，特别是培养周期长，见效慢，难以满足地方用人急需。还应看到，如果本地的人才市场机制不活，政府部门和国有企事业单位的人才囿于单位“所有制”，也会出现本地人才流动规模小，效益差的问题，同时，受发达地区的人才引进政策和市场机制的影响，本地开发培养出来的人才也可能流出。
3.地方政府人才政策目标选择的方法
对于人才政策目标的选择可以在调研的基础上用SWOT模型来进行分析，从外部环境的机会和威胁、内部条件的优势和劣势两个方面，构建二维分析，从而确定地方政府所处的内外环境的基本特征，进而选择适当的人才战略和人才政策。显然，由于发达地区和不发达地区的内外环境不一样，这些地方政府的人才政策在目标导向、功能定位、结构组合上也会有所不同。比如，上海、浙江以其地方社会经济发展的优势，分别确定了“人才高地”战略，在人才开发和人才引进两大政策方面都有着强势的竞争力。
▲▲ 二、地方政府人才政策的内容结构
1.地方政府人才政策的体系框架
地方政府人才政策体系框架通常包括人才政策的指导思想和基本原则，人才政策的主要目标和基本内容，人才政策的实施保障措施三个部分。指导思想和基本原则居于理念层面，目标和内容是人才政策的最主要部分，实施保障措施居于技术和执行层面。
2.地方政府人才政策选择的限制
地方政府的人才政策的选择并不是没有限制的，实际上它不仅受到法律政策的限制，也受到现有体制和现实情况的限制。从宏观层面和纵向角度分析，地方政府的人才政策应当遵守国家法律，服从上级领导和组织纪律，按照法定程序和法定形式，出台相关人才政策。同时，在遵循市场规律、符合本地社会经济发展的长远利益、发挥地方政府创新的主动性的前提下，大胆改革，积极进取，在政策选择和创设中坚持积极稳妥的原则，是政策的合法性与合理性有机统一起来，使地方政府的人才政策与法律、宏观政策协调互补。
值得注意的是，在一个空间区域内，省、市、区县等是重叠在一起的，人才在该区域范围内，实际上同时受到从中央到省、市、区县等多个层次的人才政策的影响，而且，由于人才的单位隶属关系不同，同在一地的人才，其实又是分别隶属于不同层次的行政体制关系的。这种统一区域内的立体化的人才政策，是否都能够达成协调统一，仍然是个问题。从横向角度看，人才的流动半径与其价值是成正比的，因此，地方政府的人才政策往往引起周边地区人才的反应和流动。具有强势竞争力的人才政策往往会“蚕食”周边地区的人才，因此，区域间的人才政策博弈也可能走向冲突而不是差异和互补。从地方政府的横向关系看，人才政策选择应当考虑地方政府之间的关系问题。
▲▲ 三、市场规律与政府政策的关系
1.人才流动的市场规律
在市场经济条件下，人才流动受市场规律的影响是十分明显的。同时，不断完善和规范的社会主义市场经济体制，也为人才的市场化配置提供了良好的基础性条件。随着各类人才中介服务的大量涌现，人才交易成本不断降低，“人往高处走”（市场急需的抢手人才）更加容易实现，“高才低就”的现象也大为减少。
但是如果人才流动任由市场机制自发调节的话，最突出的问题是不可避免会出现“马太效应”，即“人才高地”吸引越来越多的人才，而“人才洼地”即使对人才有强烈需求，也难以引进和挽留。因此，需要人才政策的有效干预，在建立和完善适应市场经济的人才调控手段，努力建设全国统一的人才资源市场，倡导人才自主择业、用人单位自主选人用人的大环境下，国家层面上也要靠人才政策的导向，引导人才流向需要的地方，比如“服务西部”计划。
各地地方政府有着发展经济的强烈冲动，而经济的发展又需要人才的助力，如果仅仅依靠市场力量，地方政府常常难以得到其发展所必需的各类高素质高技能人才。在这个背景下，地方政府便通过人才政策的制定对人才的自然流动施加影响。
2.人才政策与市场规律的关系
在市场经济发展的大背景下，人才资源首先是重要的市场资源，必然受到市场机制作用的影响。因此，地方政府人才政策的制定和实施，都要尽量顺应和运用市场规律，确立符合市场经济规律的大人才观；同时，也要发挥地方政府人才政策上的独特优势和作用，在市场机制作用不显著的领域和部门，创造人才开发和人才引进的氛围和环境。比如，不发达地区依靠本地的市场经济环境，不足以引进和留住人才，但是政府如果采取“事业、感情、关系”等因素引人留人用人，也能够因势利导，积极在“洼地”中创造“人才高地”。
3.二维分析的假设模型
根据地方政府制定的人才政策和市场规律的关系，我们可以作一个二维模型假设，模型中两个变量一方是市场规律，这一市场规律假定有两种可能：市场对某类人才吸引力强和对某类人才吸引力弱；另一方是人才政策，也同样假定有两种可能：政策对某类人才积极培养扶持，充分体现了人才价值，政策稳定性高，或者政策的价值导向偏误，激励力度差，稳定性差。这样就构造出一个市场规律―人才政策的矩阵（如下表）。
（1）人才政策与市场规律的合力
根据我们的假设，从上图我们可以看到，当某地对某类人才有着强大的吸引力并且当地人才政策对这类人才有强烈的导引，这时人才政策就能与市场规律形成合力，以较小的成本获得当地所需人才，政策的效果最佳。 如果某地对某类人才吸引力不够，同时当地人才政策也对他们不够重视，鼓励这些人发展的措施力度不够甚至根本没有，那么这些政策的实施难有效果。
（2）人才政策与市场规律的冲突
同样从图中我们可以看到，市场规律和人才政策的作用方向未必相同，如果当地市场对某类人才看好，而人才政策却并未对这类人才有更多倾斜，仅仅希图依靠市场的力量获得这些人才，既说明了人才政策未发挥最佳作用，也表明了还有很大的提升空间。而当某地固有的（人才）市场规律对某类人才并无太大吸引力，即所谓“洼地”，那么一个试图将其改造成“高地”的政策便有着不小的作用，但市场规律难以摆脱，因此效果一般。
（3）人才政策与市场规律的互动
人才的市场规律可以看作各个市场主体在既定的市场规则下进行博弈，从而使得各地形成“高地”和“洼地”之分，那么地方政府所制定的人才政策实际上是各地方政府为吸引其所需要的人才而进行博弈。这样地方政府便也参与了本来没有其舞台的属于市场经济范畴内的博弈，与人才的市场规律形成了巧妙的互动。而在建设创新型国家的今天，人才作为极其重要的生产力这一论断已得到越来越多地方政府的重视，因此各地方政府不仅要审时判断人才的市场规律，更要积极主动地参与涉及不同地区的人才政策的博弈，从而高效利用这一政策工具。
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（责任编辑：刘璐）