中图分类号：D622；F812.3文献标识码：A文章编号：1003-2738（2012）01-0179-01 摘要：代表社会公众对政府财政活动进行监督，是宪法和法律赋予我国各级人大及其常委会的重要职权，提升人大预算监督的实效，实现人大监督由程序性向实质性的转变，不仅是构建公共财政、透明政府的有效途径，更是我国走向法治社会、民主社会的内在要求。
关键词：人大预算监督；制约因素；监督实效
一、制约我国人大预算监督实效的因素
（一）预算编制过程中存在的问题。
1.预算编制时间不科学。根据《预算法》，我国预算年度自公历1月1日起，至12月31日止，而全国人民代表大会一般在3月上旬召开。往往是预算还没有通过权力机关审批和决议，就已经预先执行了两三个月，也就是说，新的财政年度中存在着一段时间是无预算法案的权力真空段，这种无预算、先执行、后编制、再审批的做法与“先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则”①相违背，严重侵蚀了预算法案的严肃性，也削弱了人大的监督权威。
2.预算编制内容不完整。在我国，政府编制的预算案仅能反映预算内资金的分配情况，而没有包括预算外收入以及其他制度外收入，这部分资金长期游离于人大的监督管理范围之外。政府预算外资金不纳入预算管理，不仅违背了公共财政的理念，更重要的是，由于预算外资金不受立法机关的监督，某些内部监督不力的行政部门可能滥用职权，想方设法把预算外资金隐匿为部门利益甚至个人利益的小金库，成为蚕食公共利益的巨大黑洞。
3.预算编制科目不精细。由于时间有限，预算编制部门无法进行科学的预测和精细的规划，导致预算草案内容不详、项目不细，且无详细的补充说明。政府预算科目分为类、款、项、目、节五个层次，目前预算报告通常只反映到“类”，仅有部分反映到“款”。粗略的内容、笼统的数字，人大代表在审议时既看不出每笔收入的来源是否合理可靠，也看不出重点支出项目的可行性分析，更谈不上审查这些项目是否具有合理性、惠民性。政府向人大提交的预算报告不但普通人大代表难以看明白，即便是专业人士也不甚明了。
（二）预算审议过程中存在的问题。
1.审议时间缺乏充裕性。一年一度的各级人民代表大会会期一般不超过15天，而人大代表要依法进行各项预定的议程，其中审查预算的时间最多不超过1天，地方人代会由于会期较短，留给审查预算的时间甚至只有几小时。在人大开会期间，会议时间短、议程紧，人大代表又未提前获知预算草案的内容，如此短暂的时间内要全面详细地研究预算草案，几乎是不可能的，更不用说对预算草案提出切中要害的意见和建议，这样的审议自然难以达到实质性的监督效果。
2.审批主体缺乏专业性。我国人大代表呈分散性特点，在各政党团体、各阶层、各地区、各民族中均有一定比例，法律界和财政界等专业人士进入代表行列的人也是凤毛麟角。而审查预算又是一门专业性较强的工作，其中涉及到大量专业知识，虽然人大代表中不乏精通财政的专业人士，但仍有大部分是非专业人士，编制粗糙、模糊度高的预算报告与专业知识欠缺的人大代表之间矛盾的结果就是，人大代表在审议过程中看不懂预算草案、听不懂财政报告，对预算草案进行审议就完全成为一种人云亦云的形式。
3.审议方式缺乏多样性。我国预算实行的是一次性表决、一次性通过的表决方式，在预算审议会上，无论是人大会议、常委会会议还是财经委会议都缺乏辩论过程，这样的结果就是，如果有代表对预算草案整体上同意、部分或个别方面不同意，或者既非完全同意、也非完全反对，表决时就陷入既不能全部否决、也无法发表意见的两难境地，这种情况往往容易导致弃权票或反对票的产生。代表的意见既无法充分表达，也无法协商调节，结果就是预算审议的效果大打折扣。
（三）预算执行过程中存在的问题。
预算执行中的突出问题是，预算调整过于随意，预算执行缺乏责任意识。《预算法》第九条：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”但现实中，预算在执行阶段变更频繁，随意性大。同时由于我国《预算法》对违反预算的法律责任规定的范围太窄，惩罚力度也不够，仅就预算执行中的三种违法行为进行原则性规定，且其责任承担也仅限于行政责任，既没有经济赔偿，也没有刑事责任的规定。这就使得违反预算的责任主体既没有承担相应的责任，也没有得到严格有力的惩罚，从而极大地削弱了人大监督的权威性。
二、提升我国人大预算监督实效的相关对策
（一）完善预算编制方案。
1.协调预算编制时间。为了解决我国预算编制时间与预算执行时间的不同步问题，可考虑调整财政年度，将目前的预算年度由历年制改为跨年制，根据我国全国人民代表大会审议预算草案的时间，可将预算年度改为每年4月1日至次年3月31日，以消除时间差造成的预算监督真空地带。
2.细化预算编制科目。政府财政部门在编制预算时，必须保证预算报表的详细性和规范性，部门预算应细化到具体项目，收入项目应有相应的说明依据，支出科目要能反映资金的最终用途，公用经费、人员经费包括专项支出都要编列相应的“款”、“项”、“目”级科目。预算编制科目越精细，反映的情况越详细，人大代表在审议时才能一目了然地清楚预算资金的来龙去脉，也才能有效行使其预算监督权。
3.保障预算内容完整。根据公共财政的完整性和公共性原则，政府活动的一切财政收入和支出都必须要纳入财政管理的范围，都要经公民同意且保障其知情权和监督权。因此，必须将预算外资、制度外资金等全部纳入预算案的编制范围内，保障预算内容的完整性，不允许有预算外的公共收支，更不允许有在预算管辖之外的政府财政活动，这样才能保障人大机关对政府财政的知情权和监督权。
（二）提高预算审议效率。
1.科学调整预算审议时间。为了让预算报告得到充分的讨论的审议，应该对人代会预算报告的审议时间进行适当调整。我们可以参鉴香港和特区政府的相关经验，将政府报告和预算草案的审议时间错开，单独讨论和审议预算报告，充分保障立法机关讨论预算草案的时间和精力。这一点对地方人大来说，可能更具有操作性。
2.提高人大代表专业水平。首先，定期对人大代表和常委会组成人员进行国家经济政策、法律法规、财务知识等方面的培训，提高人员素质；其次，邀请相关专家为人大代表详细介绍预算编制的文字说明、分类、项目和科目的明细表等，让人大代表事先对预算编制情况、编制内容、编制表格有全面的了解，看得懂预算，更清楚了解预算的安排，这样方能提出建设性的意见，提高人大代表参与预算审议的质量和效果。
3.适时发展多种审议方式。现行的一次性表决方式，使持不同意见的人大代表的审议意见在表决时往往容易被忽视，因此，可适时考虑在审议政府预算时引入辩论程序、听证程序以及就某些不合理的预算项目启动针对政府的质询程序，并且允许代表在闭会期间提出预算修正案。只有这样，人大代表对预算的监督才不会停留在法律层面上，监督效果才能产生实质性的作用。
（三）强化预算责任追究。
预算一旦通过人大审议即具有法律效力，非经法定程序不得擅自改变，任何预算调整包括预算支出的追加、预算项目之间的资金调整、预算增收收入的使用等，都要交由相应的人大机关审议并作出详细的调整说明，非经人大批准，一律不得调整。强化预算即法的意识，建立违法责任追究机制，对任何违背预算的行为，都要追究相应的责任，包括行政责任、经济责任和法律责任。
参考文献：
[1]魏陆：人大预算监督：亟须加快从形式向实质转变 [J]，探索，2011（3）63-68。
[2]魏陆.立法部门预算监督效力评判标准研究[J].人大研究,2009,(6):34-37。
[3]李漫：我国政府预算审议制度存在的问题及完善对策[J]科教导刊，2010（8）95-96。
[4]王世涛:《预算法》的修改与预算监督法律制度的完善[J]，财经问题研究，2005（3）92-94。
注释：
①1999年《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》。
作者简介：吕花（1986-），湖南湘潭人，湘潭大学公共管理学院在读研究生。