摘要：我国个人所得税征管制度的不完善,影响了个人所得税对公平收入分配调节作用的发挥。本文对我国个人所得税征管制度存在的问题进行了探讨，并提出了相应的完善措施。 关键词：个人所得税 征管 纳税意识 税务代理
税收是国家财政收入的重要组成部分和调控经济的重要手段，是社会经济发展的“稳定器”。个人所得税作为直接税，是调节公平收入分配的政策工具。我国自开征个人所得税以来，个人所得税在个人收入调节方面发挥着越来越重要的作用，受到了社会广泛的关注。但由于我国对个人所得税的理论和实践研究历史较短，而且我国还处于经济体制转轨的特殊时期，个人所得税征管制度中的一些新情况、新问题也不断出现，影响了个人所得税对公平收入分配调节作用的发挥。
一、我国个人所得税征管制度存在的问题
（一）代扣代缴和个人自行申报制度不完善
1．代扣代缴制度不合理
在我国个人所得税征管中，主要采取代扣代缴的方式，但我国的代扣代缴机制并没有确切落实。代扣代缴单位没有依法履行代扣代缴的职责，导致税源流失严重，产生这种现象的根本原因在于扣缴义务人和纳税义务人在经济利益上结成了统一战线。我国个人所得税一大部分来自对工薪所得征收的个人所得税，而雇主作为纳税人的扣缴义务人，给本单位的员工创造较多的福利，有利提高员工的积极性，为其创造更多的价值。从此动机出发有时会出现纳税申报不真实、瞒报、谎报，甚至漏报的现象，而我国现行的税法也没有明确的规定扣缴义务人应承担的法律责任。
2．自行申报制度不完善
我国在目前缺乏较高水平的纳税环境下，需要纳税义务人有较高纳税自觉性的个人所得税自主申报机制还存在较大缺陷。虽然我国实行自主申报机制已有多年，但效果却不明显。首先，在市场经济体制下，人们追求利益最大化，而个人所得税是直接税，税负不能转嫁，人们受利益驱动产生偷税动机，而现行的税法并没有明确规定取得收入的个人都有自行申报的义务。其次，到目前，我国实际有相当庞大的高收入群体，但从个人所得税的构成成分来看，来自高收入群体的个人所得税收入只是微乎其微，高收入群体自主申报的积极性很差。第三，我国现行的申报机制不健全，个人主动申报率不高，尤其高收入者主动申报率不高，税务部门在自行申报纳税方面的申报机制没有相应的配套措施。
（二）纳税人纳税意识薄弱
影响我国个人所得税征管完成质量的一个重要主观因素是纳税义务人的自觉纳税意识。改革开放以来，人们对税收的认知水平已有较大提高，但仍有较大局限性。首先，我国对个人所得税征收的历史不长，对税收的宣传力度不够到位，导致公民对个人所得税认识程度不深，自觉纳税意识不强。其次，累进税率的制定，加上较低的征管水平，促使纳税者去偷税、漏税、逃税。尤其是在边际税率较高的情况下，逃税就意味着换取较高收益，在低风险、低成本、高收益的情况下自然要选择偷逃税，同时，还带来负的“示范效应”，使其他纳税者产生不平衡的感觉，偷逃税现象日益增多，纳税意识总体恶化。第三，作为直接税的个人所得税，在税负不能转嫁的情况下，纳税人纳税后必将收入减少。随着市场经济的发展，社会价值被一些负面道德伦理因素误导，有的纳税人对依法纳税人存在抵触心理，普遍有“尽量少缴税，最好不缴税”的思想，甚至有些人把能“偷税”视为能力的表现。另外有些纳税义务人对纳税存在侥幸心理，出于自身的利益想尽各种办法偷漏税，不依法履行纳税义务。第四，社会对纳税信息不对称，积极纳税和不积极纳税都被同样对待，积极纳税没有得到社会的认可，打击了纳税人的纳税积极性。另外，国家收入信息的不对称使得纳税人对国家征税机关没有信心，也削弱纳税人的纳税意识。
（三）对个人收入缺乏有效的监控
个人所得税是我国现有的各税种中流失最为严重的一种税，这是由于我国在社会收入初次分配中缺乏必要的监管部门和监控手段造成的。个人所得税征管首要问题是明确纳税人的收入。当前什么是一个纳税人的真正全部收入是一件难事，至少有下列行为税务机关很难控制。一是收入渠道多元化。一个纳税人同一纳税期内取得哪些应税收入，在银行里没有一个统一的账号，银行方面不清楚，税务方面更不清楚。二是不合法收入往往不直接经银行发生，就是存入银行，也因储蓄存款实名制落实不到位而无法监控。由此可见，我国外部征管的社会环境较差，社会流通中大量使用现金，存款储蓄实名制不完善，个人征信体制尚未健全，对个人财产缺乏系统的登记核查制度，这些都加大了对个人财产核查的难度。
（四）没有规定所有取得所得的个人均有申报义务
现行个人所得税法没有规定所有取得所得的个人均有申报义务，不利于明确纳税人、扣缴义务人的法律责任。现行税法规定只有以下几类纳税人必须自行申报：（1）个人取得的全年所得超过12万元以上的；（2）在中国境内两处或者两处以上取得工资、薪金所得的;（3）从中国境外取得所得的；（4）取得应纳税所得没有扣缴义务人的。没有规定取得所得的个人都有申报所得的义务，纳税人的申报面太窄，由此出现以下问题：一是个人不向税务机关申报收入，不利于监控、掌握个人收入情况；二是扣缴义务人如出现没有扣缴或没有足额扣缴情况，税务机关很难向纳税人追补税款，只能由扣缴义务人补税，混淆了纳税人、扣缴义务人的责任。
二、我国个人所得税征管制度的完善措施
（一）健全申报机制
1.加强代扣代缴申报制度
在目前的情况下，代扣代缴是实现税源管理最有效最直接的办法，因此，我国应当进一步加强对代扣代缴义务人的监督，全面落实代扣代缴。加强代扣代缴制度，实际上就是加强税源控制。一方面，税务机关可以和扣缴义务人签订代扣代缴责任书，规范扣缴义务人申报和代扣代缴税款的程序，建立奖惩机制，奖励依法实现代扣代缴义务的纳税人，严厉惩罚没有依法履行代扣代缴义务的责任人。另一方面，推行代扣代缴明细申报制度是新形势下我国完善代扣代缴工作的突破口。推进代扣代缴明细申报制度，就是要求代扣代缴义务人报送其代扣代缴的个人基本信息、收入支付明细信息以及其他信息。
2.完善自主申报制度
实现自主申报最重要的是加大个人所得税税源监控力度。一方面，可以建立税务号码制度，建立中国公民的“经济身份证”，推进个人所得税全员全额管理。个人的一切收入、支出都必须在自己的税号下进行，税务机关通过对税务号码的管理可以全面掌握个人收入信息，要求纳税人自行上门申报缴税；采取预先扣缴制度，促使纳税人必须到税务部门登记取得税号。另一方面，个人所得税自主申报的重点是对高收入者严格、有效的征管上，各级税务机关应继续把高收入行业和高收入个人的税收监管作为个人所得税征管的重点。从高收入者开始，扩大自行申报的范围，完善自行申报体制，建立和社会各部门配合的协税体系。
（二）建立有效的个人收入监管机制
首先，国家应尽快颁布实施《个人信用制度法》及配套法规，从而使个人信用主体的权利义务及规范行为、个人账户体系、个人信用记录与移交、个人信用档案管理、个人信用级别的评定、披露及使用等用法律的形式予以规范。再者，还彻底实施存款实名制，建立和积极推行个人账户体制，使个人账户体制更加完善。也就是每个人建立一个实名账户，将个人工资、薪金、福利、纳税、社会保障等都纳入该账户，从而建立起个人收入监控的网络。当然，这需要税务、银行、司法部门的密切配合及计算机网络的强大支持。第三，个人所得税自主申报的重点是对高收入者严格、有效的征管上，各级税务机关应继续把高收入行业和高收入个人的税收监管作为个人所得税征管的重点。自主申报税务部门对纳税小户征管的主要任务是加强宣传、认真辅导以及优化服务，而不能将精力都放在对小户的征管上。从高收入者开始，扩大自行申报的范围，完善自行申报体制，建立和社会各部门配合的协税体系。建立和工商、银行等的联系制度和信息交流制度，以信息为依托，建立完整的纳税人档案，实施动态管理。根据不同高收入行业的不同特点，有针对性的制定征管办法，提高征管质量，将高收入者的税收稽查作为每年开展专项检查的重点。
（三）完善 “双向申报”制度
所谓双向申报，一是指纳税人自行申报，二是指向纳税人支付收入单位的申报。纳税人的申报既应有取得单项收入时的申报，也应有年终的汇总申报。双向申报是对纳税人收入状况的双重源泉监控。一方面要求纳税人按税法规定如实地向税务机关全面申报其全年收入情况，有些国家还要纳税人申报其支付的大宗支出情况，并且要求一些出售商品、提供服务和监控人员出入境的部门向税务部门提供纳税人的购物和支付情况，以便通过纳税人的支出情况核查纳税人的收入的真实情况。另一方面要求纳税人的雇主或所在单位将支付给纳税人的收入及工资情况向税务部门如实申报，税务部门将纳税人的自行申报情况和雇主或所在单位的申报的收入情况作比较，可以从两组不同来源的数据核对中比较确切地掌握纳税人的纳税申报情况的真实性。即“双向申报”制度是由扣缴义务人和纳税义务人分别向主管机关申报个人所得及纳税情况，在两者之间建立交叉稽核体系。它是实现税源控管，预防税款流失的有效措施。为确保该项制度进一步贯彻落实，应加快《个人所得税法》的修订，并且新税法应明确规定：纳税人都有向税务部门申报应税所得的义务和责任，代扣代缴义务人（包括法人和雇主）向个人支付的一切应税所得，必须建立向税务机关报送明细表的制度，并明确纳税义务人和代扣代缴义务人，不申报、不纳税、申报不实、不代扣代缴的法律责任，以便建立起法人或雇主与个人之间的交叉稽核体系，健全个人收入税源监控机制。
（四）培养公民自觉纳税意识
首先，利用电视、广播、报纸、杂志等各种媒介对纳税人进行税法和税收政策的宣传，经常举办不同类型的纳税人培训班；通过网络、公益广告、热线服务、有奖征文、答记者问、免费周到的税务咨询等各种形式使公民了解政策、税款的计算、缴纳程序和期限、权利和义务等较为具体的规定。其次，当前个人所得税的征管上应强调“社会约束”。社会约束既包含法律法规、政策的“硬约束”，又包含道德规范的“软约束”，“软约束”有时能发挥“硬约束”所起不到的作用。“软约束”在许多时候和许多场合是一种“自我的道德心理调节”，因而就需要人们首先要提高自身的道德素质，知法、知德、知荣、知耻，从内心去追求高尚和文明。当全民重道德、守法律风尚形成时，个人所得税就一定能发挥促进社会公平的作用。第三，建议建立个人所得税缴税情况评价体系，并可以将其评价的结果和个人的职位升迁、先进评选等相关联，用此来督促个人依法纳税行为。
（五）规范税务代理
税务代理以中介的立场，按照税法规定，客观公正地计算应纳税所得，确保纳税人诚实纳税，保护国家利益不受侵害，同时还可在法律许可的范围内帮助纳税人尽可能少纳税款。通过税务代理人将税务机关和纳税人联结在一起，在大大缩减征纳成本的基础上提高征收率，同时可以避免个人所得税征纳脱节，保证应纳税额及时、足额入库。因此作为独立的社会服务机构，税务代理受到征纳双方的欢迎，能够发挥沟通信息和协调双方关系的作用。资料表明，美国个人所得税几乎百分之百由税务代理人来申报；日本个人所得税（第一大税种）的1/3是委托税务师代办的。今后要规范税务中介机构的业务范围、服务标准和收费标准，真正实现税务中介机构社会化，成为独立的专业化社会服务机构，更好地服务于双方的信息交流。国家税务部门在监督、指导税务代理活动正常开展的同时，税务代理机构内部要逐步引入竞争机制，公开招聘优秀人才，调整人员结构；税务代理人员也要随着国民经济的发展不断更新知识，提高业务能力。
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（责任编辑：赵涛）