【摘要】我国宏观经济发展和资本市场的进一步完善，我国发行地方公债的时机日益成熟，发行地方债券具备可行性和迫切性。在当前经济形势复杂情况下，深入分析探讨地方政府债券试发行其深刻的现实时代背景，同时对完善地方政府债券市场的发展提出相关的政策建议与对策。
【关健词】地方债券；政府信用；货币机制；对策
地方政府债券在促进市场发展、推动经济建?方面具有重要的作用。首先，地方政府债券可以促进地方公用基础?施建?，解决城市建?中专项资金不足问题，为基础?施建?提供资金来源。其次，可以弥补地方财政收支失衡，通过发行地方政府债券，减少赤字并可减轻中央政府财政负担。再次，发行地方政府债券有利于地方政府进行宏观调控，筹集社会闲置资金用于地方经济基础?施建?，改善地方经济结构，推动地方经济良好有序发展。地方政府债券风险小，灵活性强，其发行可在一定程度上满足投资者的投资需求。最后，地方政府债券是我国债券市场不可分割的一部分，它的发行能够进一步完善我国债券市场，促进我国资本市场的良性发展。2009年中央政府代发行2000亿元地方政府债券是我国发行地方政府债券的初探，2011年10月20日，财政部发布通知称，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市可开展地方政府自行发债试点。这一举措将进一步促进我国地方政府债券市场的发展。
一、我国发行地方政府债券时机相对成熟
从地方政府债券的一系列功能作用上来看，发行地方公债有其客观必要性，而随着我国宏观经济发展和资本市场的进一步完善，我国发行地方公债日益具备可行性和迫切性，时机相对成熟。
(一)地方政府具有强烈的发债需求
由于地方性公共产品具有明显的空间性，其供给只能由地方政府提供，且最能体现该地区的实际需要，因而也是更有效率的，地方政府拥有的相对独立的行政权也要求地方政府提供地方性公共产品。但是，从实际情况来看，改革开放以来，我国城市基础?施建?虽然取得了显著成就，但仍满足不了经济飞速发展、城市规模不断扩大、人口急剧增长所带来的巨大需求，市政建?欠账很多，造成这种状况最直按的原因就是资金缺乏和投入不足，其根源是城市基础?施建?的投资渠道未能有效的建立。因此，必须转变思路，按市场经济的要求，逐步建立多元化、多渠道、多层次筹措资金的新体制。[1]基于此，无论从理论还是从我国的具体国情上，地方政府都有着强烈的发行地方公债筹集资金的需求和渴望，这也成为我国开放和发展地方公债市场最强大的推动力。
(二)地方政府债券具有较大的发行空间
我国金融市场巨大的资金供给潜力，为发展市政债券提供了强大的推动力。我国是世界上储蓄率最高的国家之一，平均储蓄率达35%～40%。据统计，2010年末城乡居民储蓄存款达30.33万亿，比上年增长16.3%，民间巨大的资金供给量由此可见。然而当前，我国居民个人投资者的投资渠道相对有限，股票市场的低迷，银行储蓄余额的持续大幅度增长和近年来的国债热销现象，都反映了普通居民其实更渴望得到安全性高和收益稳定的投资品种。地方政府债券作为一种“银边债券”，必将拥有广大的投资人基础。
(三)宏观经济发展比较稳定，地方政府偿债能力增强
我国宏观经济与地方财政实力在未来几年仍将保持稳定的增长速度，宏观经济当前的发展态势将为发展地方公债奠定坚实的基础。近两年，财政体制特别是预算体制方面的改革相继推出一系列重大举措，这些改革将使预算外资金管理得以改善，对规范和约束地方政府收支行为起到了积极有效的作用。另外，随着经济的稳步发展，一些发达省份的偿债能力不断增强，承债力比较高。同时，许多经济发达城市，凭借其雄厚的经济实力，已在解决地方建?资金缺口方面做过多种尝试，其风险防范意识和偿债能力较强，在资金的管理和运用方面也积累了丰富的经验。[2]如果允许其发行公债来筹资，应该能达到很好的效果。
(四)中央政府具备多年的债务发行及管理经验
经过十几年的发展，我国资本市场逐步趋于成熟，市场监督管理的手段和能力也逐步增强，尤其是1994年以来，国债发行、流通等方面所进行的市场化改革，强化了财政部门统一管理国债的职能，使我国在债券的发行方式、品种结构、期限结构、利率结构以及监督管理等方面都积累了丰富的经验。一方面，我国注重债券专业人才的培养和技术的积累，为债券发行提供了人才上的支持和技术上的保证；另一方面，我国现有的证券交易网络和中介机构，如投资银行、信用评级机构等为我国地方政府债券的有效流通创造了条件，对发行主体进行了有效的市场约束和监督。
综上所述，我国地方政府债券已经具备了宏观经济环境和政策的保证，且自身的需求和供给不断增强，可以说，我国发行地方政府债券已经具备可行性。
二、近期二省二市地方政府自行发债的现实时代背景分析
2011年10月20日，财政部发布通知称，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市可开展地方政府自行发债试点。该政策一出，一时间众说纷纭。甚至有所谓的经济专家在鼓吹，地方债券是在变相放水，拯救房地产。但事实却告诉我们，试行地方债券不仅不是延续过去曾出现的错误，反而是货币流通与房产政策大转型的一个里程碑。
要分析地方债券试行的目的，首先要搞清楚现代货币的性质与流通机制。像美元、人民币这样的现代法定货币是一种不可兑换货币，其本质就像一枚硬币的正反两面：债权关系与债务关系。现代货币本质上是中央银行对接受货币者一种的债务，或者说是接受货币者对中央政府的一种债券。为中央银行背书的则是国家信用或者说是中央政府的信用，而政府信用则以税收为信用担保。税收是公民对国家或政府的一种债务。换而言之，货币必须具有公民使用它来偿还政府债务即纳税的职能。在中西方的古代都是如此，在那个时代，只有政府接受作为税赋的纸币才会被民众认同。简而言之，在一个封闭经济体中，政府的财政支出创造货币，税收不仅是政府收入，也是货币得以回流的主要工具。因此，只要一国采用的是现代货币与信用体系，货币发行机制没有他国影响的话，拥有主权货币工具的政府必然是赤字财政，一旦赤字消失，基础货币的供给就会随之消失。
只有在开放经济条件下，政府财政才会有盈余，在我国，由于没有发行对冲外汇的国债来吸收流动性，出口导向型经济导致巨额的外汇占款，货币政策的独立性遭到严重削弱，受到美国的巨大影响。出口积累了巨额资本。至于中国的高储蓄率并不是一些专家所讲的那样，与中国传统的社会文化有关。由于贫富差距过大，社会整体购买力很低，有效需求严重不足，家庭消费对GDP的贡献只有34%，居民储蓄并不高。高储蓄率的主要原因是资本收入过高，企业留存收益所占的比例非常大，而这些巨额资金找不到良好的投资渠道，于是逐渐涌向房地产与基础?施建?领域，造就了固定资产的过度投资，形成了楼市泡沫。尽管银行系统表面上看是存款创造了贷款，但由于货币供给具有内生性的特征，目前经济往往是贷款创造了存款[3]。由于地方政府的政绩由经济增长率来决定。因此，地方政府拥有极强的过度投资的冲动。比如，一些地方政府以低价征用土地，然后进行所谓的“经营城市”的房地产开发与基础?施建?，以此创造出高经济增长的政绩与巨额的预算外收入，结果导致各种重复投资及过度投资的浪费。这便是所谓的土地财政。通过房地产与基础?施投资的方式，银行提供了大量廉价信贷，内生性地投放出巨额货币。在有相匹配的劳动生产率提高与贫富差距缩小的条件按下，泡沫可以被逐渐消化，投资可以带来相应的回报。但由于经济的不平衡增长，几乎占到GDP50%的固定资产投资是不可持续的。任何国家与地区的可持续的经济增长唯一的促动力只能是通过技术进步促进劳动生产率的提高。才能让高投资带来高回报。过度投资只能导致产能过剩与“低下并且不断下降的多余的资本存量回报率”（经济学家鲁比尼语）。结果，以楼市最为显著的经济泡沫只能导致越来越难以忍受的通货膨胀。最终的结果很可能是随着泡沫的破灭，经济开始硬着陆。这会引起严重的政治与社会经济后果。
国家保护银行及实体经济、控制通胀是最为重要的任务，房地产泡沫必然破灭。一旦这个破灭的过程开始加速，地方政府债务则随之成为目前中国经济最大的隐患，其严重性远远超过了外汇储备增速下降、房产泡沫破灭之类的问题。要解决地方危机必须要缓解地方政府投资冲动的激励因素，要缓解激励因素就必须要让地方政府放弃土地财政。同时，要控制通胀必须要降低货币内生性，要降低货币内生性也必须要让地方政府放弃土地财政。
根据现代货币与信用经济的特点，从根本上解决现在的经济难题，只有征收直接税的方法，比如房产税、遗产税等财产税可以有效克服目前的经济困境。但短期来看，财产税的制定与实行尚不成熟，在不成熟的条件强行征收只会变成一种无效的政策。因此，要从根本上解决问题需要一段很长的时间才有具体落实可能。
显而易见，试行地方债券成为目前可行而有效的一个权宜之计。地方债券的试行可以起到三种作用：
其一，抑制投机。根据财政部数据，2011年前8月全国财政已达7.4286万亿元，同比增长30.9%，远高于年初财政预算8%的增长幅度。地方政府并不缺少资金。而地方债券主要在江浙、广东、上海等沿海发达地区试行。这一地区财政盈余很高，是中央财政的主要提供者，更不缺少资金。沿海地区目前是我国出口导向型经济的主力，是外汇占款的主要地区和房产泡沫风暴的发源地。因此，通过地方债的发行，沿海地区大量的投机性资本将被圈在地方债券上，其投机性得到抑制。
其二，控制通胀。通过地方债来回收过量的货币可以有效遏制通胀。正如我们前文所述，回收货币主要是通过税收的方法。但过高的税额将降低经济活力与企业发展的动力。因此，在不提高税额的情况下，通过政府债券来回收货币成为另一个选择。这是因为政府债券是货币的替代物，在本质上与现代货币相同，但只要不是银行购买了债券就不会引起通胀。
其三，逐渐剥离地方政府对土地财政的依赖性，降低地方政府的投资冲动。一方面，通过提高存款准备金率与利率来保证大型国有银行的安全性，另一方面，地方政府通过发行地方债券可以在不扩大信贷的条件下融得所需的资金，逐步放弃土地财政，从而降低对房地产与基础?施建?过度投资的冲动。房地产开发商与地方政府之间的利益纽带随之也将被斩断。所谓房地产绑架中国经济的观点已明摆着成为一种痴人说梦的臆谈。
试行地方债券真可谓一举多得。不仅如此，由于地方债发行额度由国务院批准，又由财政部代偿，地方财权被牢牢控制住，从而有效遏制地方政府的非理性行为。发达国家财政分权与发展中国家的财政集权都是最优选择。
现在的地方债券与20年前的大不相同。上世纪80年代末到90年代初，许多地方政府发行过的地方债券以支援国家建?的名义摊派给各单位，甚至直接充当部分工资。但当时的地方债券是以国家信用为背书的，有财政部的担保。现在的地方债券只是地方政府的自行发行，没有国家信用的担保，这与美国的市政债券相似。这样的地方债券必然要经受市场的考验。若要降低地方债券的信用风险与流动性风险，发行债券的地方政府必须要提高自身信用与财政支出的透明度。因此，地方债券发行使得地方上难以像房地产开发与基础?施建?那样暗箱操作，这样便会有效遏制地方政府的寻租行为。
就现状而言，中国不拥有完全的货币发行主权与货币政策独立性。随着出口经济的衰退，中国对海外市场依赖性的下降，我们也正在像美国那样把政府债券也视为货币政策的组成部分之一。通过地方债的试行，逐渐放开到各个级别各种类型的政府债券的发行，并通过这种方法逐渐收回货币主权与货币政策独立性。如果地方债券试点真的是改变货币发行机制改革的一个开端，那么，可以说，实行地方债券不仅是房产与基建政策大转型的里程碑，也是货币与信用机制大转型的里程碑。当然，就算实行地方债券确实是货币与信用机制转型的开端，这应该是一条与人民币国际化相匹配的道路，而且还是一条漫长的道路！
三、完善地方政府债券市场的政策建议与对策
2000亿元地方政府债券的发行颇有应对金融危机的临时举措之意，2011年10月财政部决定二省二市的地方债券试行发行，是地方政府发债的破冰之举，标志着我国地方政府债券的发行正式进入探索启动。但是，赋予地方政府发债权，促进我国地方政府债务科学化、规范化发展乃是经济发展的大势所趋。我们应该谋求建立地方政府债券发展的长效机制，消除弊端，完善地方政府债券市场发展的内外部因素，使我国政府债券市场得以合理、有序、健康地发展。
(一)试点先行，逐步推进
通过上述分析我们得知，地方政府债券的发行应当具备一定的条件，同时蕴藏着引发区域发展不平衡的风险。因此，为了防止地方政府过度举债，可采取渐进改革的方法，在先期试点的基础上再有步骤、有条件的推进。在地区的选择上，可以选择经济发达的大中城市和东部沿海发达省市进行试点，待积累足够的经验且时机成熟后再扩大范围。在发行种类的选择上，可以允许地方政府发行城市建?债券，以利于加快地方基础?施建?。
(二)考虑制定“地方公债法”
我国目前在国债监管方面的法律法规还比较薄弱，现有的法律实施效果也不甚理想。因此，我国应以地方政府债券的发行为契机，借鉴其他国家比较成熟的市场和法制经验，考虑制定一部类似于日本的《地方公债法》的法律，[4]对地方政府发行债券的主体资格、资金用途、发行规模、债券期限、发行利率、发行方式、发行对象等做出详细的法律规定，使地方政府债券在发行、流通上有法可依。在地方公债的流通方面，可考虑建立完善的做市商制度，促进地方政府债券的发行与流通。
(三)建立地方公债的风险防范机制
首先，应建立可靠的偿债机制。虽然地方政府举债筹集资金，进行科学的分散化投资，但由于市场诸多因素的不确定性，难以避免市场风险的存在，因此必须有相应的机构承担风险防范应对责任。地方财政部门可建立专门的偿债基金，将债务投资项目收益和财政结余调剂直接拨入该基金，专项用于各种地方政府债务的偿还。编制预算时，必须按一定比例安排还本付息支出，确保债务如期偿还。其次，应建立良好的信息披露制度，以保证投资者和纳税人的利益。地方政府的财务报告应做到公开、透明与真实，能够如实反映地方的财政状况。在发行债券时，从程序上保证信息能够真实、有效与公开。[5]同时，地方审计部门要对信息的真实性予以监督。
(四)中央监管和社会监督相结合
为规避地方分散决策可能带来的债务规模无限扩大的风险，地方政府的举债总量要由中央统筹控制。可在中央?立专门的地方公债管理机构作为监管主体，在地方政府发债资格、年度发行规模及发债结构等方面听取有关部门的意见，对地方公债机构颁布的监管法规、制定的工作程序、信息披露情况等实施管理。同时，鼓励中介机构提高业务素质和操作技能，对中介机构建立相应的约束制度，加强和规范对会计师事务所等中介机构的法制化管理，并形成良好的职业道德约束和行业自律的社会氛围，强化中介机构对发债主体的监督和约束能力。要对地方公债的发行主体资格进行严格的动态审查和监测，对发债项目的收益、债券偿还能力以及付息的意愿程度进行严格审核，并将信用等级及时公布于众，使广大投资者认识到可能存在的违约风险。这些来自社会的监督有利于降低风险，提高效益，此外还应发挥投资者的监督作用。2000亿元地方政府债券的发行，是我国地方政府债券发展的一个转折，开启了地方政府债券科学化、规范化发展的新格局。因此，研究地方政府债券发展中可能存在的问题以及潜在的风险，寻找相应的化解对策，具有一定的理论指导意义，仍需进一步的深入研究。
参考文献
[1]严宏宇,罗静.关于中国地方政府是否应具有发债权的文献综述[J].中南财经政法大学研究生学报,2007(3):23-28.
[2]贾康.关于发展中国地方政府公债融资的研究[J].经济社会体制比较,2002(5):12-16.
[3]黄达.货币银行学[M].北京:中国人民大学出版社,2000:293-294.
[4]张海星.美、日地方公债及启示[J].财经问题研究,2001(2):15-18.
[5]宋立.市政债券:解决地方政府债务问题的重要途径[J].管理世界,2004(5):7-9.
作者简介：赖简生（1969―），男，江西赣州人，工学硕士，工程师，研究方向：商业银行经营管理，证券投资程式化。