? 对**县政府职能转变和机构改革的思考 ——**县综合行政执法调研报告 ? 为提高行政执法效能，有效利用行政执法资源,根据县委《关于印发县委全面深化改革领导小组2014—2015年工作要点及责任分工的通知》（大发〔2014〕58号）文件精神，县政府办公室、县法制办、县编办组织人员，对全县开展综合执法情况进行了广泛的调研，具体情况如下：
一、综合行政执法形成的背景 1996年10月1日实施的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”自1997年以来至2002年，全国有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效。2002年8月22日国务院作出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），该决定指出并明确了开展相对集中行政处罚权工作的指导思想、相对集中行政处罚权的范围、进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求。2002年10月11日国务院办公厅转发了中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，该意见从充分认识清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的重要意义、试点工作的指导思想和原则、试点的基本内容、试点的组织实施四个方面提出了意见。基本 ? ? 明确了管罚分离的法制格局。
二、**县执法队伍概况及运行现状 （一）执法队伍概况 我县现从事行政执法的机构有**个，其中行政单位**个，事业单位**个，全县取得执法资格证的人员有***人，实际从事执法工作的有***人，其中公务员***名，参公人员**名，事业人员***名，工人**名，聘用人员**名。全县有**个行业涉及行政执法工作，主要涉及农牧、林业、水务、交通、城市管理、市政管理、土地规划、工商、质量安全监察、卫生、食品药品安全、文化、环保、安全生产、劳动监察、旅游和广电行业。
（二）执法队伍运行现状 1、执法队伍各自为政。在目前的执法体制下，各系统、各部门均成立了自己的执法队伍，各个执法队伍各自为政，只负责处理本部门或本单位职责范围内的违法行为，对于职责范围外的违法现象由于职权所限无法处理，不利于违法行为的早发现、早制止和早查处，造成了执法资源的浪费。
2、执法力量严重不足。一方面执法人员不足。除城管、农牧、林业、交通、工商等执法单位外，大部分执法队伍人员数量普遍在10人左右或10人以下，但却需要查处全县范围的各种违法行为，工作力量严重不足。有的执法队伍甚至连日常巡查都无法正常 ? ? 开展，而农牧、林业、城管等单位执法人员相对较多，但和其所承担的执法工作量相比，其人员力量仍显单薄。另一方面执法队伍整体素质不高。各单位执法力量总体薄弱，执法队伍中具备公务员身份的较少，取得执法资格证的更少，不少执法队员是事业和工人身份，甚至有不少临聘人员，而具备执法资格的人员年龄普遍偏高，体力和精力上都不能胜任执法工作，导致一线执法人员普遍学历偏低，根本不具备执法资格，进行执法容易引发矛盾和纠纷。
3、存在多头监管和监管盲区。各个执法队伍通常依据各自行业的法律法规进行执法，随着经济、社会不断发展和变化，出现了一些不好界定的行业，而这些行业一旦发生违法行为就面临无人监管或者多头监管的问题，现实中，通常是对没有利益的执法事项，大家推诿扯皮，对有利益的则抢着执法，例如，对水吧经营的监管目前就存在空白，而对网吧实名上网身份证的查验，公安部门和文化市场执法大队均有权执法。
4、联合执法存在困难。为了减少多头执法和推诿扯皮现象，有时采取联合执法的方式，尤其在一些专项整治过程中，多采取这种方式。但联合执法本身存在一定的局限性：一是协调困难。由于涉及部门多，因此在执法时间、人员的协调上很难统一步调。二是联合执法成果难以保持。联合执法本身不具备长效机制，通常是阶段性工作，集中整治结束后，违法行为又会抬头。三是联合执法配合不够。
? ? 各相关部门之间没有建立稳固的协作关系，大多是在需要联合执法时临时联系，在这种不稳定的临时协调关系中，导致行政机关执法人员在联合执法的过程中，各执法部门本应积极参与，可是一遇到以某个部门为主的事，其他执法部门就当起“配角”和“陪衬”了，致使各执法环节不能有效地衔接，“执法链”上的漏洞给不法分子以可乘之机。
三、?? 行政执法资源整合模式建议 （一）大城管格局 1、整合原因 随着我县经济、社会的快速发展和城市行为的进一步扩充和细化，使城市管理空间不断扩大，城市管理面临的情况和矛盾日益复杂，仅按传统模式抓好辖区内的市政维护、园林绿化、环卫保洁等城市管理工作是不够的。城市管理是一项庞大的系统性、复杂性工程，涉及的部门多、面广、内容杂。目前，存在交叉执法的内容有：市容市貌环境卫生、户外广告审批、基建占道、城区内人行道、餐厨垃圾管理、道路及公共场所开挖、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理、城市河道管理等。在实际管理中必然出现多头执法、重复执法、推诿扯皮等现象，导致“龙多不治水”的局面。
2、整合方式 ? ? 将林业局的城市园林绿化管理职责、住建局的市政执法和规划监察职责、城管局的市容环境卫生管理职责、国土局的城市土地监督检察职责、水务局的城市河道执法职责、环保局的城区内噪声和油烟污染执法职责予以整合，形成城市管理综合执法模式。
（二）大食药监格局（市场综合监管格局） 1、整合原因 按照传统的市场监管体制，质监部门管理生产领域产品质量、食品安全，工商部门负责流通环节的产品质量、食品安全，食药监部门负责药品保健品监管、餐饮食品安全。存在分段管理“各扫门前雪”的弊端，导致出现多头执法、重复执法的问题。
2、整合模式 将食药监局、工商局、质监局三部门职责进行整合，有效利用原工商管理网络和执法力度，充实质监和食品药品监督执法力量，形成大食药监（市场综合监管）格局。
（三）大农业综合执法格局 1、整合原因 按照《种子法》、《农药管理条例》、《农业机械安全监督管理条例》等专业法规的规定，农业行政执法范围涉及种子、农药、肥料、饲料、兽药、种畜禽、农机具、渔机具等农业生产资料，农业行政执法便有多机构介入，如仅种植业内部就有种子、农药、肥料、植物检疫、绿色食品等各项专业执法，还有饲料、兽药、动物检疫、渔政、农机安全监理等行政执法。现实中，经营者通常同时经营种子、农药、肥料等多种农资产品。农业执法部门多、执法机构分散，导致主体不规范，力量单薄，多头执法，执法职能未能充分发挥，不仅使执法效率低下、职能弱化，而且严重制约着农业执法的正常进行和发展。
? ? 2、整合模式 将林业局森防站林木病虫害检疫职责和农牧局植物检疫职责整合，将农机、种子、农药、肥料、植物检疫执法职责整合，组建农业综合执法队伍。
（四）文化广电旅游综合执法格局 1、整合原因 文化领域的管理涉及的内容包括演出、美术品、娱乐、广播电影电视、音像制品、图书报刊、电子出版物和文物等各领域，涉及的部门包括文化、广电两个部门，而这两个部门又拥有单独的执法队伍，由此造成缺乏统一管理的权威部门，两个管理机构并列平行，政出多门；
互相之间职责不清，相互交叉，权责不明。而旅游执法与文化执法对象区域相近，执法力量薄弱，缺乏有效强制手段。
2、整合模式 将旅游、广电的执法和文化市场综合执法大队进行整合，形成文化广电旅游综合执法格局，有助于理清文化市场管理体制，有效利用执法资源。
? ? （五）交通综合执法格局 1、整合原因 根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。即对于当次运输发生的同一违法行为，已经由一个运输管理机构处罚的，沿途其他运管机构不得再次处罚。而目前交通执法机构按专业设置，路政、运管都只负责各自的执法内容，由于执法目的不同，都可以实施检查和处罚，出现了一条路上交通部门多头执法的情况。另外，目前的专业执法设置分散了执法力量，执法人员、车辆都显不足，而路政和运管的执法区域相同，分散执法造成了执法资源的浪费。
2、整合模式 将路政执法与运管执法整合，形成交通综合执法格局，有效利用执法资源，达到一次执法多方受益的效果。
四、?? 整合工作将面临的问题 （一）人员问题 1.各执法队伍人员身份复杂，有公务员、有参公事业人员、有一般事业人员、有工勤人员，好多人员不具备执法资格，整合后执法队伍性质不明确，人员身份不统一的问题不好解决。
? ? 2.各行业各系统分别有各自的执法证，发证机关也不尽相同，执法队伍整合后，人员执法资格的取得存在障碍。
3.随着经济、社会的发展，行政执法中各种新情况越来越多，对执法人员的培训尤为重要，目前各行业各系统有自己的培训模式，执法队伍整合后，执法人员后续培训存在困难。
（二）划转方式问题 通常的资源整合倾向于人随事走、编随人转，在机构整合时多采用连人带编划转的方式，但连人带编划转也存在一些问题。
1.由于各执法队伍性质各异，有行政机构，有参公事业单位还有普通事业单位，而综合执法队伍性质不明确，因此在机构和编制整合过程中存在一定障碍。尤其跨行业跨系统的综合执法队伍在机构和编制整合中也会触动各部门利益，各部门可能会有抵触情绪。
2.有些执法队伍与省、市级执法单位对口设置，如果进行整合，会影响上级对各单位的资金、项目、执法装备的支持，甚至会造成部分主管部门资金困难。
3.有些执法队伍不仅仅承担执法任务，还受主管部门委托承担其他的行政管理职能，如果连人带编划转，会造成原主管单位人力不足。
（三）执法授权方式和执法责任承担问题 1.行政综合执法主体地位模糊。行政执法主体地位并没有从法律意义上予以确认,而委托执法要有法律的依据，根据行政许可法、行政处罚法规定，委托执法必须要有法律、法规和规章的规定。但现有的法律、法规和规章规定可以委托执法的事项不多，在这种情况下，需要有地方立法权的人大及其常委会和地方政府通过制定地方性法规和规章，拓展可以委托执法事项。
? ? 2.行政综合执法权责界限不清，由综合执法的性质、执法人员的素质、执法范围等因素决定,综合执法主体的权力主要限于行政检查权与行政处罚权。与此同时, 综合执法职能和职权范围涵盖了城市管理、公共交通、工商管理、文化市场等社会生活的各个领域的各个方面。在这种情况下,综合执法主体与原行政主体的职权划分、不同综合执法主体之间的职权范围界限等没有十分明确的界限，容易造成行政综合执法中权力与责任脱节和责任追究制度的不完善，导致执法中出现问题责任无人承担 。
（四）行政管理部门与执法部门间缺乏有效的协调工作机制 综合执法部门与相关行政管理部门间的协调配合难度大，综合执法机构设置后，行政综合执法部门必然面临如何与相关行政管理部门之间衔接和协调关系的问题。行政执法职能虽综合归并, 但相应的行政管理职能仍由各相关部门行使, 执法与管理之间的任务交接、协调配合将成为行政综合执法部门面临的一大难题。在法定的协调机制尚未建立和完善起来之前，部门之间的协调义务并无必要的法律规则约束，因而相关行政职能部门可能视向行政综合执法部门提供信息和协助为一种施舍，而非义务。
? ? “管理上独立，执法上综合”，也将增加综合执法部门与具体职能部门在执法上的交易成本。另外,行政综合执法部门与行政管理相关部门对法律、法规理解上的差异, 也会影响执法配合工作的开展。
五、对综合行政执法体制与工作机制的几点思考 管理审批权与监督权处罚权分离，是按照行政管理科学化、法制化的要求，规范行政部门政务行为的重要举措。该工作格局有利于在相关的行政权之间保持一定的制约关系，防止行政权力的过量裁量；
有利于行政执法队伍规范执法行为，防止执法权力部门利益化；
有利于提高管理部门工作效率，防止相互推诿扯皮现象发生。
（一）人员保障 加强执法单位队伍建设工作，通过考录、调配等的方式不断优化执法队伍结构，建立能力与责任相一致的执法队伍；
与上级部门沟通协调探索建立综合执法资格取得程序，保证执法人员能够持证上岗；
对于不具备执法资格的人员逐步消化分流，建立执法队员能进能出、干部能上能下的人才流动机制；
建立人员培训长效机制，确保执法人员工作能力不断提升，从而使执法队伍能够适应社会、经济快速发展的大环境，能够及时应对不断变化、发展的新形势。
（二）理顺体制 严格使权力主体、监督执法主体相分离，从体制上形成一种行政处罚职能相对集中、执法机构相对独立、权力主体相互制约的格局。
? ? 1、可以成立业务全面的大部门形式工作机构，通过机构设置整合综合行政执法资源，解决一些专业执法问题，彰显综合行政执法的威严，同时让行政相对人多一条合法的行政复议救济渠道。
2、努力探索综合行政执法规范高效的工作体制。南岸区市政环卫和综合执法两块牌子一套班子的做法，在未实现“大综合”情况下，其权宜之法显得较为合理，既满足了管罚分离的法制要求，又能较灵活地处理管理与执法相脱节的矛盾，能一定程度避免多头管理执法难到位、多头管理不便执法的现象发生。
3、明确综合执法的功能定位。要对综合行政执法局的功能进行科学定位，综合执法不能越俎代庖。加强相关职能部门的职责，少用甚至不用行政执法队伍进行“围堵”，适当调整职能，应“本位”而非“越位”。
（三）转换机制 审批、许可等管理权与处罚执法权的分离，不是行政权力的简单加减，而是对行政权力的规范和制衡；
综合执法与行政管理同是行政行为，是同一行为的不同阶段。其次，就综合执法的整体状况而言，合理分配管理和执法的功效、合理区分条块管理的职能重点，我们可着眼既发挥综合执法的协调性、综合性和全局性特点，又发挥行业管理的技术优势，依托街镇管理的人财优势，建立一个高效协调、运转和谐的衔接机制。一是建立综合执法与行业管理之间科学、有效的沟通运作机制；
二是探索行政管理与综合执法之间既联系又独立的运作机制；
三是建立疏堵结合、以疏为主的长效管理机制，疏与堵是行政管理的两种手段，两者不能偏废；
四是建立综合执法评估机制、监督机制和反馈机制。
（四）法制保障 执法的有效性是基于执法的合法性，加快调整完善授权方式、组织开展前瞻性的立法研究都是不可或缺的内容。要以确立综合执法队伍的法律地位为核心，以取得强有力的综合执法手段为抓手，以清理修订相关的地方性法规、规章为配套，建立一套较为科学可行的综合执法法制保障机制。
? ? （五）技术支撑 在理顺体制、转换机制和提供法制保障的前提下，执法手段应当现代化、科技化。对于当今这个信息时代，特别要加强对信息技术的运用，建立综合执法监察信息系统，加快行政管理信息化进程，提高管理的透明度、有效快速反应的能力，提升综合执法水平。
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