摘 要：在西方新公共管理运动的冲击下，我国政府绩效管理问题也开始引起理论界和实务界的重视。随着上世纪９０年代以来的目标责任制、干部考核等评估办法的推行，绩效管理的理念已逐渐深入到我国各级政府部门的管理实践中，绩效管理制度的建设已经成为我国政府行政管理创新的重要内容。本文以地方政府绩效管理制度的系统性建设为切入点，对其完善提出相关的建议。
关 键 词：地方政府；绩效管理制度；新公共管理运动
中图分类号：Ｄ６３０－１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－００１０－０４
收稿日期：２０１１－１２－２０
作者简介：刘鹏（１９８０―），男，吉林四平人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）行政科学研究所助理研究员，研究方向为行政管理。
基金项目：本文系中共吉林省委党校（吉林省行政学院）校（院）级课题“我国地方政府管理创新的理论与实践”的阶段性成果，项目编号：２０１１１１１６。
以深化政府绩效评估为主要内容的西方新公共管理运动，为正处于行政体制改革关键阶段的我国政府管理创新提供了一个新思路。我国政府的行政体制改革历经数年，取得了显著的成绩，但也存在突出问题。当前，建设绩效管理制度应该是我国各级政府管理创新首要考虑的问题，有效运用绩效管理方法是政府行政改革深化的必要手段。我国地方政府越来越重视绩效管理的作用，形成了不同的、各具特色的绩效管理模式，但因缺乏理论的支撑，并没有形成完整的体系。党的十七届五中全会和“十二五”规划纲要强调，要进一步推行政府绩效管理，完善政府绩效评估制度。许多地方政府已经开始了推进政府绩效管理制度的实践探索，在一定程度上促进了政府管理方式的创新，增强了广大干部履行职责的使命感、责任感，取得了较好的社会效果。目前，我国已经进入深化改革开放和转变发展方式的关键时期，积极推进政府绩效管理必将有利于全面贯彻落实科学发展观，加快经济发展方式的转变；有利于进一步增强我国行政体制的活力，提高政府执行力和公信力；有利于加强公务员队伍建设，提升其公共服务的能力和水平。
一、政府绩效管理的内涵
目前，关于政府绩效管理还没有统一的定义，已有的说法都是从各个角度予以不同的理解和界定。所谓绩效管理，是指管理者与员工之间在责任目标与如何实现目标上所达成共识的过程，以及增强员工成功达到目标的管理实践和促进员工取得优异绩效的过程。”运用“绩效”概念衡量政府活动的成绩和效果，包含的不仅是政绩，还应包含政府成本、政府效率、政治稳定和社会发展等，绩效的考核与评估是绩效管理的核心环节，绩效管理是以结果为导向的，绩效评估的标准、过程和方法直接影响着考核结果的客观与公正。倪星认为：“地方政府绩效评估，就是根据一定的目标、方法和尺度，对各级地方政府及其工作人员的绩效进行测量、考核，反映其工作的实际效果，从而奖优罚劣，促进政府改进工作，提升管理效率和服务质量。”
绩效管理是一个完整的管理过程，包括绩效评估、绩效反馈、绩效沟通以及绩效改进等若干个纵向依次相连的管理要素。绩效管理突出强调过程的完整性，以提高管理绩效。政府绩效管理既是一个管理过程，又是一个管理系统，由于政府绩效管理的特殊性，可以将其分为绩效信息、绩效预算、绩效审计等若干个横向并列的管理环节。政府绩效管理如同人们所说的“政绩”考察和“政绩”评估，即“看政绩用干部”的管理制度，上级领导部门通过对下属机关的业绩考核，确定和判断该部门的工作优劣情况，并以此作为从该部门选拔骨干人才和领导干部的基础。这种管理制度同每个公务员的自身利益密切相关，充分激发了个人的积极性和主动性，所以其实际效果是非常明显的。尤其是地方政府，其管理事务大多是比较具体、可量化的工作，故而绩效管理的成效更是立竿见影。
二、我国地方政府绩效管理的现状分析
目前，我国各地政府开展的绩效管理的形式各异，内容也不尽一致，难以做出统一、具体的规范。虽然有较为成功的地方政府绩效管理模式，但也存在诸多的问题。
（一）我国地方政府绩效管理主客体不明晰
目前，我国地方政府绩效管理以绩效评估为主，评估主体日趋多元化，社会中介组织介入政府绩效评估渐成趋势。比如：２００４年，甘肃省将全省１４个市、州政府及省直职能部门的绩效评估工作委托给兰州大学中国地方政府绩效评价中心具体负责组织与实施，由非公有制企业、专家委员会和省政府评议组组成三位一体的评价主体。多数的研究者强调公民在绩效评估中的主体地位。政府绩效评估存在“自我评价”和“社会评价”两个体系，社会评价缺位是我国实践中的重要缺陷。但是，这些研究只是关注政府绩效评估的主体。笔者认为，政府绩效管理的主体不等同于政府绩效评估主体，绩效评估只是绩效管理的一部分，不能一概而论。政府绩效管理的主体应该是各政府部门，政府绩效管理的客体应该包括各级政府和公务员。
（二）我国地方政府绩效管理体系自身存在问题
我国地方政府绩效管理还不成体系，仅仅停留在绩效管理的初级阶段。总体来看，管理时效随意性很大，也很不规范，制度化的程度不高，没有建立起长效机制；在管理程序上透明度不高，对绩效管理进程中的每个重要环节缺少社会监督；管理角度存在片面性，很多组织推行绩效考评时，只关注单个公务员的业绩评价，而忽视了对整个部门的考评；缺乏高素质和专门的政府绩效管理部门和管理人员，使得绩效管理结果应用存在局限性。
（三）我国地方政府绩效管理配套体系不健全，存在信息不对称问题
我国地方政府绩效管理还没有全面实现，很多考核评价指标只停留在理论层面。目前的政府财政使绩效评估遇到内部动力障碍，“惩罚节约”的预算体制使评估流于形式。笔者认为，绩效预算和绩效审计即使在国外也少有研究，但却能够解决中国政府面临的痼疾，值得我们进一步探讨和研究。我国政府正处在转型期，信息化、开放化程度低，给绩效管理带来了沟通、交流的障碍。政府信息公开制度和信息管理系统的建设状况直接影响到政府与公众的沟通和交流，进而影响绩效管理的实施效果。而我国政府目前尚未建立健全信息公开制度和完善的信息管理系统。即使各地方政府逐步实施政府上网、电子政务的政府管理方式，但仍处于起步探索阶段，信息的公开程度和所涉及的区域还很有限，这就严重阻碍了政府绩效管理活动的开展。
（四）我国地方政府绩效管理缺乏法律保障、制度基础和激励机制
我国现有的政府绩效管理缺乏统一的法律、法规和相关政策作为应用的法定依据，缺乏绩效管理的制度基础，绩效管理的制度基础、政府的职能配置、组织结构和运作机制等仍停留在原有的层次，绩效管理的效用难以得到有效发挥；缺乏合理的激励机制，给实施绩效管理带来了内部动力障碍。政府管理人员作为既得利益者，没有因为有效实施政府绩效管理而受到奖励，反而被惩罚，在这样的情况下，政府管理人员将选择对绩效管理的抵制而不是对绩效管理的配合。
三、完善我国地方政府绩效管理制度的相关建议
政府绩效管理是一个新的研究领域，同时具有操作性、应用性强的特点。政府绩效管理应该是这样一个过程：以政府部门为对象、以人民群众满意为目标、以绩效评估为核心、以考评结果的运用为宗旨、以配套管理制度为支撑，形成完整的体系并使之法制化。
（一）明确绩效管理的主客体
⒈政府绩效管理的主体。政府绩效管理的主体应该是政府的各个组织机构。因此，要让政府的绩效管理自然地成长起来，就必须强化政府自身治理模式的转换。从西方国家政府治理模式的转换来看，原先的统治型政府运行模式已向多个新模式发展。盖?彼得斯提出了４种未来政府治理模式即市场式、参与式、弹性式、解制式。从中国建设服务型政府的实际过程分析，政府治理模式在超越统治型以后，经历了一种半统治型与半经营型的混合模式。这种政府治理模式把“以人为本”作为基本价值取向，以责任性、回应性、公平性、节约性、高效性、廉洁性为基本特征。因此，政府绩效管理的推行和实施必须与服务型政府的构建紧密地联系起来。
⒉政府绩效管理的客体。在绩效管理客体方面，要强调过程管理与结果导向并重、公务员个人评价与政府组织评价并重。政府绩效管理既包括对政府绩效创造过程的监控，也包括对政府绩效结果的评估，一般是以“目标”为导向和以“结果”为本，政府绩效管理的一个重要特点就是强调公民意愿，这正是政府组织目标的公共性所规定的。因为公众对政府提供的公共产品和公共服务满意时政府管理才能产生真正的绩效。所以，公众对公共管理机构的满意程度是衡量政府绩效的标准。同时，还应该注重公务员个人与政府组织行政行为所产生的社会效益、公平性、回应性，为政府正确行使行政权力，履行行政职能提供依据。
（二）科学设计绩效管理的内容和体系
政府职能问题是政府管理的核心问题，政府职能转变是建设服务型地方政府的关键。要实现政府职能转变，必须转变政府管理理念。实现由“无限行政”向“有限行政”观念的转变，由“管制行政”向“服务行政”观念的转变，由“人治行政”向“法治行政”观念的转变，弱化政府部门利益，明确政府职能，进而以政府职能的科学界定为前提设计绩效管理指标。要理清原来混杂的考核指标体系，依据政府职能设计绩效考评指标体系。它主要包括国家安全和社会公共安全程度；因政府的广义司法活动而实现的社会公正程度；市场经济及社会生活的有序化程度；经济和社会的可持续性发展能力；社会利益在不损及效率前提下分配的公平程度以及弱势群体的生存能力。除此之外，一切与政府职能无关的指标都应坚决予以废止。“绩效管理被引入政府管理领域，是以实现政府管理的四Ｅ――经济（Ｅｃｏｎｏｍｙ）、效率（Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）、效益（Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ）、公平（Ｅｑｕｉｔｙ）为目标的政府管理模式。这是一种将过程管理和结果管理相结合的政府管理模式。同时应该关注质量、责任、回应性等原则。”
在政府绩效管理体制方面，应建立多维绩效管理体制。政府绩效管理是通过制度保障的、规范化的工作行为，同时也是专业性很强、技术含量很高的研究活动。不仅包括政府机关的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关的评估，还应当包括相关专业的专家评估，不仅要在个人层面上进行评估，还要对行政组织层面进行评估。为了保证绩效管理机构独立工作，免受被评估的政府机关干扰，保证评估结果真实可信，必须对绩效管理机构进行垂直管理，培训专门的绩效管理人员，强调绩效结果只对客观事实负责，只对数据和法律负责。更重要的是引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与社会评估并重。这种考核和评价方式是通过社会调查、民意测验等方法，了解社会公众对政府工作的满意程度，最终作为对政府绩效管理评估的依据。其可以使政府机关不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，由此形成人民监督和上级监督相结合的绩效管理机制，从而建立让公众满意的服务型政府。我国目前正处于市场经济发展的上升期，政府的职能定位问题尚未完全解决。由于我国地区间差别较大，绩效指标的设计不可能完全统一，因此，不同地区、不同层级的绩效指标设计要体现不同的特点。
（三）建设与地方政府绩效管理制度相配套的政府预算体系
建设和完善地方政府绩效管理制度，不仅要注重结果，更应该重视成本以及信息公开程度，这就需要以绩效预算制度和绩效审计制度为辅助手段。
⒈加快推进地方政府绩效预算制度的制定。推行绩效预算在我国还处于理论准备和调研可行性的试点阶段。政府部门的运行资金即用于提供公共物品和公共服务的经费以及部门内部的管理费用，从原则上讲都来源于国家，即国家通过税收和发行一定量的国债所构成的国家财政。但要从国家财政转变为政府部门可以支配的费用，又必须通过国家权力机构，依据一定的规则并经过一定程序形成公共预算。在计划经济体制下，我国各级地方政府的费用都是通过行政渠道下拨的，不存在严格意义上的预算。改革开放后，我国的预算体制开始走向规范化和法制化。目前各级人大都普遍实行了零基预算，相对过去靠主管领导批条子，政府花钱没章法而言，这无疑是一大进步。但是，通过对市场经济发展比较早、预算比较严格的西方国家的考察来看，它们已经普遍建立了基于绩效的预算体制，而且国会最为重要的职能和权力表现就是讨论、审定和通过政府预算方案，从而确保政府部门从经费来源上就纳入绩效管理体系。因此，要加强国家、各级地方权力机构对政府预算的审定和监督，努力构建完善的政府预算体系，从而为政府部门绩效管理提供保障。
⒉进一步扩大地方政府绩效审计公开范围。应该建立包括国家审计、社会审计、内部审计和ＩＴ审计在内的绩效审计体系。政府绩效管理与审计是分不开的。审计为政府绩效管理提供制度和技术保障，而政府的绩效管理又为审计系统工作的顺利开展创造条件。从我国现行的实践来看，目前的审计体制主要包括国家审计、内部审计和社会审计。其中，国家审计是专门负责对国家机关、国有企业、事业单位的项目经费、预算开支等方面进行的审计；内部审计是专门对除国有企业外的其它各类企业进行的审计；社会审计指的是通过社会中介机构进行的审计。近年来，国外立足于信息和计算机技术，建立了一套用以审查一个机构或一个企业的经费获得和使用有没有纳入法定程序的监控系统，这种依靠新的技术手段的审计被称为ＩＴ 审计。近几年，我国的国家审计加大了执法力度，对重大项目和一些国家机关、国有企业、事业单位甚至公务员个人财产的审计结果进行客观的分析，公布于众，在社会上引起了强烈反响，刮起了令人振奋的审计风暴。但是，我国审计要走的路还很长，要构建完整的审计体系并充分运用新的技术特别是通过电子政务增强权力运行的透明度，把审计的重心转向绩效审计，还需要下大功夫。
通过建设政府绩效预算体系和审计体系，以最小的成本投入获取最大的收益，不仅是根除地方政府行政管理各个层次、各个环节中行政效率低的有效途径和措施，也是克服行政经费的隐性浪费和官僚主义的一种可行的方法。
（四）推进政府绩效管理制度化和法制化
我国地方政府绩效管理的制度化和法制化是实行绩效管理的内在要求，也是绩效管理的规范化要求。
⒈尽快完成地方政府绩效管理的制度设计。在当前的情况下，应该根据我国的实际情况建立合理的绩效管理制度，以提高政府绩效管理的效率和持续化程度，为政府提高绩效提供保证。随着地方政府绩效管理的逐渐深入，需要国家统一制定政策，指导全国全面开展政府绩效管理工作，以科学发展观为指导、立足政府战略规划、遵循“依法治国”原则。政府绩效管理是一项系统工程，必须在政府战略规划框架下，把绩效管理作为一项制度确定下来，使其制度化、法制化。从长远看，政府绩效管理只有形成制度、成立专门的机构和培养专门的绩效管理工作人员才能得到更有效的实施。
⒉强化地方政府绩效管理的立法与执法工作。立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础，在此基础上，改善政府绩效管理现状，需要进一步深化政府体制改革，重要的是转变观念，树立公民取向的绩效观，即评价政府绩效的参照系是公民而不是政府及其工作人员。首先，要尽快制定并颁布《政府绩效管理法》以及相关的法律法规。在此基础上制定各地方、各部门具体实施的子法和部门规章，尽快改变立法滞后的现状。其次，为了保证地方政府绩效管理的持续发展，保证政府绩效管理制度的有效实施，必须加紧制定政府绩效预算和审计管理办法，制定专门的《政府绩效预算法》和《政府绩效审计法》。通过立法建立严格的管理机制、稳定的保障机制、有效的运行机制、完善的监督机制。除了立法，还有一个政府行政推动的过程，这个过程就是要由政府建立一套行之有效、执行有力、程序健全的运行体系来保障政府绩效管理的有效实施。对违反绩效管理法律的人和事要予以追究，对严重的违法行为要严肃处理。做到有法必依、执法必严、违法必究。最后，抓紧地方政府的立法，完善实施细则，形成有机的法规体系，保证政府绩效管理制度的健康、有序发展。
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（责任编辑：高 静）