摘 要：农村社会保障法律关系错综复杂，政府、社会及农民在农村社会保障中既有相应的权力（利），也要履行一定的义务。行政法、经济法和社会法各自具有独特的法律价值和调整对象，本文分别基于这三个法域检视农村社会保障法律制度构建中的政府责任，考察农村社会保障法律制度构建中政府责任的越位和缺位，反思政府在构建农村社会保障法律制度中所发挥的主导和基础作用，提出在社会法视阈下政府应定位在承担法律制度构建、财政支撑和监督管理之责任。
关 键 词：农村社会保障；政府责任；法律价值
中图分类号：Ｄ６３２．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－００３７－０４
收稿日期：２０１１－１２－２３
作者简介：项贤国（１９８１―），男，安徽合肥人，唐山师范学院讲师，研究方向为经济法、劳动和社会保障法；王军（１９８０―），男，湖北钟祥人，鞍山市铁西区人民法院法官，研究方向为民商经济法。
基金项目：本文系２０１１年度河北省社会科学发展研究课题“河北省农村社会保障法律制度改革研究”的阶段性成果，项目编号：２０１１０３２５０。
美国社会法学的创始人罗斯科?庞德曾说过，“我愿意把法律看成这样一种社会制度，即在通过政治组织的社会对人们的行为进行安排而满足人们的需要或实现人们的要求的情形下，它能以付出最小代价为条件而尽可能地满足社会需求”。［１］（ｐ１５）传统的社会保障是一种政府行为，政府在社会保障法制的构建中发挥着重要的作用。农村社会保障法律关系中存在政府、社会及农村社会成员等相关主体，本文基于行政法、经济法和社会法视阈下重新检视政府在农村社会保障法律制度构建中的责任，认为政府责任存在离位状态，应从社会法视阈对政府责任进行合理定位。
一、不同法域下农村社会保障法制中政府责任之检视
⒈行政法视阈下的政府责任。行政法是一部控权法，［２］即规范行政权力之法，通过规范行政权力的来源、行使等方式达到维护行政管理秩序、保障社会公共利益和公民合法权利的目的，它调整行政机关与行政相对人之间形成的行政管理关系。行政法作为架构国家机构的基本法律，以维护国家利益为其价值本位。［３］在我国传统计划经济体制下，农村社会保障的运行主要依靠行政决定来实施和监管，其构建的农村社会保障制度具有浓厚的行政法属性，政府颁布的农村社会保障政策和法规多是基于政治因素考虑，出发点在于维护政治稳定，保障人民政权地位不动摇。这体现出国家行政权在社会生活中的极度膨胀，超越了行政法的控权范畴。
基于行政法的法律价值和调整对象，笔者认为，应重新检视政府在构建农村社会保障法制中所应承担的责任。一方面，其具有一定的合理性和功效性，通过现行农村社会保障制度的推行可以发现，在国家维护农村社会稳定、确保农业生产有序进行和保护农民最大利益这一“三农”政策指引下，先由政府运用行政权力颁布行政决策，后由政府推动实施，稳定了政治形势，具有极强的功效，也取得了良好的效果。但这种行政决策缺乏系统的制度设计，是短期的过渡政策，有很大的盲目性，如果不加以修正将会带来不利的后果。另一方面，农村社会保障的行政法属性过浓，政府在实施农村社会保障政策过程中过度运用行政权力，行政权力从决策到实施无处不在，使农村社会保障的社会本位被异化了。构建农村社会保障法律制度重在保障农民的生存权，而不是扩张行政权力的范围。显然，行政法视阈下政府责任的归位在一定程度上有益于农村社会保障法制的构建，但带来的弊端和矛盾也显露无疑。
⒉经济法视阈下的政府责任。经济法的调整对象是国家在干预本国经济活动的过程中产生的特定经济关系，以消费者为本、平衡协调和社会责任本位为其核心的指导思想和基本精神。［４］作为弥补市场缺陷之法，社会整体利益本位是经济法目标价值的核心，公平和效率是经济法目标价值的永恒追求。现代社会保障法是在传统的农业社会解体之后，伴随着产业革命逐渐产生和发展的，英国在１７世纪初期颁布的《济贫法》是社会保障法的萌芽，１８８３年德国制定的《劳工疾病保险法》标志着现代意义的社会保障法的正式建立。而经济法也产生于产业革命和社会化大生产遽变过程中，与社会保障法的产生动因和法律土壤是相同的，并且早期的社会保障法一直是经济法的子法，只是到了后来市场经济高度发达时期，社会保障法才从经济法中割裂出来。
我国目前的“三农”工作重点主要是发展农村经济，增加农民收入，改善农民的生存环境。这必然要依靠经济法功能的发挥，政府运用经济法干预农村经济活动，促进农村市场经济的形成、发展和壮大。因此，农村社会保障法作为政府发展农村经济的配套经济法律规范，是农村经济发展的稳定器。笔者认为，政府应充分运用经济法的国家干预职能，即农村社会保障法制的构筑和发展必须服从经济法的价值追求，包括工具性价值和目的性价值。经济法的工具性价值是公平、效率与安全，目的性价值是可持续性发展，［５］而农村社会保障法律制度的构建应服从经济公平、安全和效率的需要，服从于社会经济的可持续发展，政府只应承担适度的责任。但由于经济法功能的局限性，政府仅干预农村社会保障法律制度的构建是不行的，因为其并不能真正保障全体农民社会保障权的实现。
⒊社会法视阈下的政府责任。我国社会法概念是在２００１年全国人大九届四次会议上正式提出的，后来学者们逐渐把社会法从经济法中独立出来，直至官方（教育部）正式将社会法作为法学专业的必修基础课程，标志着社会法已经与经济法、民法、行政法等部门法并驾齐驱，成为社会主义市场经济法律体系的重要组成部分。社会法是从经济法中衍生而来的，它调整与社会政策有关的以社会本位为核心的一类法律关系及其运行中所产生的社会关系，［６］它具有保护弱势群体合法利益、保障社会权利、促进社会和谐稳定发展等功能，对构建社会主义和谐法治社会具有保驾护航之作用。
法是维护正义的产物，正义首先是社会性的、抽象的，其次是具体的、现实的，“正义是人类精神中最受尊重的理念，不管有无宗教信仰，所有的人都援引正义，没有人敢公然摈弃正义”。［７］社会法是实现社会正义之法，它的提出对农村社会保障法律制度的发展具有重要意义，它使农村社会保障从“国家主导型”向“市场经济型”再向“社会型”演变，使农村社会保障发展模式从“救济抚恤的恩赐式”向“配套发展的市场经济式”再向“基本的社会权利式”发展，［８］若农村社会保障法律制度的构建和发展充分体现社会法的属性，使得农村社会保障法成为社会法的重要部分，则可以突破现行制度构建中的诸多瓶颈，如资金筹集、待遇分享、制度运行等，使农村社会保障不再是社会主义制度的优越性，而成为农民的基本社会权利和政府、市场的义务。基于社会法视野，政府在构建农村社会保障法制中必须履行相应的义务，全面介入和干预农村社会保障领域，对农村区域弱势群体进行倾斜式保护，切实保障农民最基本的生存权。
二、政府责任在农村社会保障法制构建中的离位
⒈政府责任的越位。我国传统的行政法治理念认为，行政法的目的是维护行政机关系统的正常行政组织管理行为，保障政府机器的协调运转，建立和维护稳定、良好的政治秩序。［９］（ｐ１０６）这种思想在我国一直处于主导地位，虽然后来行政法学者提出控权论，但从行政法实施效果分析，政府仍然存在维护国家和社会稳定的执法思想，在社会保障制度的构建领域也不例外。我国现行农村社会保障发展模式仍受到传统计划经济体制的影响，政府居于绝对主导和控制地位，充分扩张了行政权力，依据行政法律规范推动农村社会保障法律制度的实施。政府先是批准农村社会保障试点地区，然后推广实施，政府决策的动机是促进“三农”事业发展，保障国家政治稳定，维护统治者政权。这导致了政府责任在农村社会保障法律制度构建时的越位，政府包揽了一切，以行政命令代替了法律规范。这严重违背了社会主义法治理念，造成了一系列弊端，如农村社会保障立法滞后，制度不规范，各地执行的社会保障法律制度不统一，缺乏强制性、权威性及透明度不高，等等。
政府介入社会保障的类型有三类：政府包办型、政府主导型和政府不干预型。［１０］政府包办型是在市场经济高度发达国家实施的福利社会保障模式，在我国现阶段实施的农村最低生活保障、农村五保供养、农村养老保险中有部分包办之嫌，这不利于提高保障效率，有损社会公平，在一定程度上制约了农村社会保障法律制度的发展。农村社会保障水平并非越高越好，而应维持在一个适当的水平，它应既保障农民最基本的生存权，又要激发其参加劳动的积极性，避免形成惰性。因此，农村社会保障法律制度构建中政府应承担一定的责任，但责任越位会制约其发展。
⒉政府责任的缺位。越位是政府本不应该介入而介入，缺位则是政府本该介入而不介入，越位和缺位均制约了农村社会保障法制的构建。政府责任缺位主要表现在：首先是立法缺位。在现行法律框架下，政府制定的唯一一部社会保障法律――《社会保险法》中详尽规定了城镇居民的社会保险制度，而涉及农民的社会保险制度则寥寥无几，很多地方授权国务院另行规定，国务院又没有出台系统的规定，这导致现行农村社会保障制度是在无“法”的状态下构建和实施的。其次，资金缺位。现行农村养老和医疗保障都是在农民本人自愿交费时才享受待遇，而农民收入差距较大，收入水平较低，很容易导致保障范围不能真正实现全覆盖，所以各地公布的参保率均没有达到１００％。再次，监管缺位。农村社会保障法律制度的构建是一个复杂的系统工程，需要政府有力地监管整个制度的实施和运行，实践中政府在监管农村社会保障运行中严重缺位，如社会保障基金管理混乱，“社会保障年检”形同虚设，政府挪用社会保障费用等现象普遍存在。
农村社会保障法制在构建过程中遇到了诸多障碍因素，现实法律环境下农村社会保障法制不规范，同一制度存在多个法律规范；法律位阶较低，多是以地方性法规、部门规章形式出现；地区间立法差异性较大，由于经济发展不均衡导致社会保障待遇差别较大；法律效力不高，司法机关很难适用相关法律裁判案件；法律责任缺失，违法责任人鲜有得到法律追究。在制度实施中农村社会成员参加社会保障的积极性不高，即使参保后社会保障待遇也得不到及时兑现。对现实生活中大量存在的欠缴社会保障（险）费的行为，对非法挤占、挪用保障（险）金的违法行为，法律不能及时地给予制裁，致使社会保障（险）基金的运营处于严重不安全状态。因此，基于社会法视阈，政府应承担在构建农村社会保障法制中的应然责任，只有这样，才能使农民充分享有规范的社会保障权，促进农村经济的长远可持续发展。
三、政府责任在农村社会保障法律制度构建中的归位
基于社会法视域观察，在现行农村社会保障法制构建中，政府是首要的责任主体，但不是唯一的责任主体，政府、企业、社会和农民应该合理分工、各尽其责，构筑“四位一体”良性互动的农村社会保障法制发展模式。据此，应对政府责任进行重新归位。
⒈法制构建责任。我国现行农村社会保障制度的推行主要依靠各级政府的政策、文件，但时至今日，尚无一部系统完备的农村社会保障法。［１１］现有关于农村社会保障的法律规范主要包括：《农村五保供养工作条例》、《关于加快农村社会保障体系建设的意见》、《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》、《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》等，这些都是由国务院颁布的行政决策或法规，显然与现代农村社会保障的法律价值是不相符的。我们不并寄希望于很快制定专门的农村社会保障法，但至少应有规范的农村社会保障制度，政策并不是法律，不具有强制执行的法律效力，经常受到国家经济、政治等变化因素的影响，这使得农村社会保障制度在实施中常常无法可依。
笔者认为，法的价值是对满足个人、群体、社会或国家需要的积极意义，一种制度有无价值、价值大小，既取决于这种法律制度的性能，又取决于一定主体对这种法律制度的需要，抑或该法律制度能否满足该主体需要和满足的程度。要建立现代化的农村社会保障制度，实现社会保障的制度价值，必须依靠法律，通过立法建立规范的农村社会保障制度，而政府是立法的主体，理应在这方面承担相应的责任。我国《宪法》第４５条规定了公民的社会保障权，为农村社会保障法制构建提供了法律依据，但我国尚未建立司法审查制度，使得《宪法》的依据在农村社会保障制度构建中沦为空谈。因此，政府应当以现有的《社会保险法》为契机，履行其立法责任，制定《社会救助法》和《社会福利法》，创造城乡统筹的社会保障法制环境，为农村社会保障制度的构建提供法律依据和办事规则。
⒉财政支撑责任。财政作为政府调控经济社会运行的主要杠杆，是政府配置资源的主体。资金供给是农村社会保障制度构建的关键要素，现行制度中农村社会保障费用由农民和国家共同承担，农民若不缴费则国家不给予补助，其享受不到社会保障待遇。只有在农民缴费的情况下才能获得国家的财政支持，这种无差别的资金筹集模式使得农村社会保障制度在推行中被打了折扣。我国是农业大国，农业生产大部分依赖于自然条件，农民收入的差别性、波动性较大，现行农村社会保障资金筹集模式会使一部分人没有能力参加社会保障，或者参加社会保障的连续性得不到保证，这就严重地制约了农村社会保障制度的构建和实施。
农产品的供给为国家经济的发展作出了巨大的贡献，政府在国民收入二次分配时理应对其实施倾斜保护。因此，政府应建立有区别的社会保障资金筹集机制，原则上依然由政府与农民共同承担缴费义务，若农民与企业建立劳动关系，则企业应依据劳动法律规范和《社会保险法》为农民缴纳部分社会保障费用，这方面劳动行政主管部门应加大监督、监察力度，规范农村企业用工机制。同时，若农民没有与企业建立劳动关系，又没有其他收入来源，国家和社会应共同分担农民的缴费义务，这需要建立完善的审核制度，真正使没有能力的农民能够参加社会保障，又避免制度漏洞，以防止极个别不劳而获现象的出现。对此国外有立法例，如日本建立的农民基础养老金制度，对低收入者免除其缴费义务。总之，政府应承担农村社会保障法制构建中的财政支撑责任。
⒊监督管理责任。前文已述及，政府在农村社会保障法制构建时存在越位和缺位现象，政府履行监管责任不得力。一方面，政府在提高社会保障管理水平和加强社会保障监督力度方面投入的精力不足；另一方面，由于我国现阶段的社会保障法律法规中普遍存在缺乏法律责任规范的现象，无法确保社会保障制度的有效实施。因此，对政府在农村社会保障制度构建中承担的责任应进行合理归位，既要防止政府的越位，又要避免政府的缺位。政府应履行在农村社会保障法制构建中的监督管理责任，理顺和统一农村社会保障制度的实施机构和运行管理组织，规范社会保障经办机构的职能。基于城乡统筹视角设立农村社会保障服务所，统一归口管理农村社会保障事宜，防止多头监管和相互推诿。
建立健全农村社会保障监督制约机制，从法律上对农村社会保障予以监督。首先，建立审计监督机制。对农村社会保障资金的筹集、使用、运营进行审计监督，对社会保障经办机构进行定期审计并公布审计结果，发现违法行为及时移交司法机关处理。其次，畅通社会监督渠道。现行农村社会保障制度下农民缴费后很难知道其资金去向，更谈不上对运营的监督，因此，应建立社会监督机制，充分保障其知情权。同时，合理界定政府监管的范围，把属于社会保障的事务性工作交由社会化的经办机构负责，如社会保障基金的管理、运营、投资等由社会保障经办机构负责，政府应专注于对农村社会保障体系运行的监管，确保农村社会保障制度得到合法、稳健、良性实施。
秩序总是与无序相对的，秩序的建构依赖一定的规范进行维系，秩序不是生成的就是建构的。［１２］（ｐ１７－１８）农村社会保障法律关系复杂，政府、社会、农村社会成员各自应承担其在农村社会保障法制构建中的责任，尤其是政府责任。行政法、经济法和社会法的调整对象、法律价值不同，基于这些不同法域下观察农村社会保障法制构建中政府责任也有显著的区别。社会法是市场经济发展之特定阶段的产物，政府责任应从行政法、经济法视阈演变至社会法视阈，修正行政法视阈下的越位和经济法视阈下的缺位，基于社会法视阈承担政府的责任，这对于构建新型农村社会保障法律制度具有重要的价值。
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（责任编辑：高 静）
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