[摘 要] 实行党代会代表任期制成效初显。但还面临队伍结构不够合理、运作机制不够完善、活动形式不够丰富、履职实践不够主动等问题。为此可以试点党代表竞选，以优化党代表队伍结构；健全以党代表“选举单位制”和“项目制”混合分组方法为主的相关制度，规范党代表行权；完善党代表充分履职的条件，不断增强党代表的工作实效。
[关键词] 党代会常任制；党代表任期制；新思考
[中图分类号] D262 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2012）04-0031-03
一、党代表任期制与党代会常任制
党的代表大会代表任期制，就是党代表资格和职权在任期内一直有效，并且任期与同级党的代表大会届期相同。实行党的代表大会代表任期制，是党的十七大关于积极推进党内民主和增强党的创新活力的一项新的制度设计，其目的是完善党的代表大会制度，改变党的代表大会代表“五年开次会，会期三五天，散会靠一边”的状况，发挥党代表在任期内的经常性作用，从而发挥党的代表大会的民主决策作用和民主监督作用。
党的代表大会常任制是指每次党的代表大会完成换届选举任务后，在党的委员会任期内每年举行一次代表会议，行使党的代表大会的职权。简言之，即通过党代会年会制、党代表任期制等党内民主制度、载体性安排,保证党代会在同级党内的最高权力机关和最高监督机关的地位和作用。
党代表任期制与党代会常任制的基本关系：党代会常任制包括党代表任期制，党代表任期制是基础，党代会年会制是核心，发挥党代表作用是关键。党代会常任制的实践主体主要是立足党代会，党代会在会议召开和闭会期间功能常任。党代表任期制的实践主体主要是党代表，党代表在任期内资格常在、职责常任，二者是“子集”与“全集”的被包含关系。
党代表任期制与党代会常任制都体现党代表权利和职责的“扩容”，本质作用都在于推进党内决策、党内监督的民主化。但在不同的制度条件下，由于党代表的履职意识、权利保障、行权能力及制度管理等方面不同，党代表功能发挥呈现不同效果。
1988年，中国共产党在县级党代表大会试行党代会常任制，同时开始出现党代表任期制。二十年后，党的十七大把党代表任期制写入党章，标志着党代表任期制从试点走向推广、从制度条文走向新的大面积实践。这源于其对长期执政的中国共产党发展党内民主的三大优势：党代表任期制能发挥党代表的党群沟通桥梁优势、党代表对党委会的监督功能优势、党代表参政议政参与党内事务管理的效率优势。
二、党代表任期制的实践经验
党代会代表任期制实施近三年，总体上显示出较大幅度的改革举措。比如，党员差额直选党代表、规范党代表辞职、拓宽党代表建言献策的渠道、制定党代表经常性联系选区的机制等。彻底改变了过去党代表“握握手、拍拍手、举举手”的局面。
为贯彻《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，上海市相继出台了《中共上海市委关于贯彻的实施办法（试行）》、《中国共产党上海市代表大会代表接待办法（试行）》和《中国共产党上海市代表大会代表提议工作暂行办法》，为全市开展党代表任期制工作提供了制度依据，各区县党委依据地方实际建章立制加以落实和推进。金山区作为上海镇级党代会常任制试点，初步形成了以吕巷为代表、适合基层发展的党代会常任制工作体系和区域性党建工作特色。
（一）落实党代表基本权利，着力增强党代表的履职意识和能力。根据中央《暂行条例》第6条规定，各地方党组织积极落实党代表的知情权、参与权和监督权，注重加强对党代表的履职培训，着力增强党代表的履职意识和能力。如上海市将党代表培训列入市委党校主体班次和上海市2008-2013年大规模培训干部工作的计划。《中国共产党上海市代表大会代表提议工作暂行办法》对市党代表提议的基本要求、提议的内容、办理程序以及督办等作出具体规定，并开通网上提议“直通车”。
（二）拓宽党代表履职渠道，着力发挥党代表的桥梁纽带作用。《暂行条例》第11条规定，党代表大会代表应当采取适当方式，与基层党员和群众加强联系，了解党的决议、决定在执行过程中遇到的问题，反映基层单位党员和群众的意见和建议。实践中，各地方党委创设党代表参与信访接待、调研视察、提出意见建议、联系社区等渠道，着力发挥党代表的桥梁纽带作用。如金山区吕巷镇为确保党代表权利落到实处，建立党代表提出建议的“绿色通道”，做到小事当天回复、大事月内回复。虹口区建立“四三二四”党代表经常联系社区机制。
（三）规范党代表行权机制，着力提升民主决策的科学性。《暂行条例》第12条规定，党代表大会代表应邀可以列席同级党的委员会全体会议等会议，发表意见。实践中，各地方党委通过党代表列席同级党委会议、联系社区接待、调研建议等机制，广纳民意，着力提升民主决策的科学性。2010年6月，在中共中央党校党建教研部和中共金山区委共同主办的“基层党代会常任制实践与创新研讨会”上，来自中央党校、北京大学、清华大学、中组部党建研究所、全国党建研究会等单位的20多位党建专家充分肯定了以吕巷为代表的金山区党代会常任制的积极成效。
三、当前党代表任期制面临的主要问题
（一）队伍结构不够合理。具体表现在党代表数量过于庞大，不利于组织活动开展，代表工作效能不高。以上海市金山区为例，2006年，金山区选民462868名，选举产生人大代表227名，占比0.049%；党员39067名，选举产生党代表350名，占比0.895%。相比选民和党员总数而言，党代表数量过于庞大。
另外，党代表的广泛性和代表性不足，领导干部代表较多，党代会容易异化为“领导干部扩大会”，也不利于党代会对领导干部的监督。比如，2007年，上海市党代表810名，其中领导干部占比65.56%。
（二）运作机制不够完善。囿于基层党委对党代表任期制的认识和支持力度，各代表组联络员对党代表提议的处理普遍感到“任务重压力大”，提议积压在镇组织部门，并未形成多方联动办理解决机制。片面追求“办结率”，忽视了“解决率”，答复办理的实效性不够。
（三）活动形式不够丰富。党代表在党代会召开期间的提案深度不够，闭会期间的代表组活动不够丰富，党代表除了完成上级规定的联系走访、列席会议（即使列席，事实上变成情况通报会）等途径履职外，参与对全区重大项目的视察、定期调研、外出考察交流等很少。
（四）履职实践不够主动。从党代表联系社区制度看，有的市级党代表到基层联系社区，开门见山问“你们需要我做什么”，缺乏问题意识，仅仅为了完成任务。从履职思维和习惯看，尚未找到恰当的自觉的党代表履职理念；从履职监督看，尚未形成对党代表履职的监督评议机制和党代表辞职、罢免机制；从代表分组和履职成效看，单一的以选举单位为单位进行分组的方式导致区党代表之间缺乏足够的沟通交流平台和机制，对全区的情况了解掌握不系统，不利于其主动发挥不同层级的代表作用。
四、进一步推进党代表任期制的思考
（一）试点党代表竞选，优化党代表队伍结构
1.调整代表比例，精简代表人数。《暂行条例》第3条规定，党代表大会代表按照党内选举的有关规定选举产生。严格代表资格审查，保证代表的先进性。随着“两新”组织的快速发展，特别是非公经济占地方经济比重、对社会贡献不断增大，党员队伍结构也随之产生新变化。因此，根据党内选举的有关规定，按照广泛性、代表性和先进性的要求，既要合理确定代表名额，适度减少代表人数，适当控制代表规模，便于代表活动的组织和开展；又要合理调整代表结构比例，适当减少党员领导干部的代表比例，增设两新组织、新兴产业党代表名额，提高农村、社区、非公有制经济组织等基层一线的代表比例。
2.试点党代表竞选，适时组织推广。当前党代表产生的一个关键环节即在基层党员和党组织推选候选人后，由党的领导机关进行“集中”(或叫“平衡”)，造成民主性、公开性和可监督性不够。党代会代表任期制是一种代议制的民主方式，党员代表的产生直接涉及党代表任期制的合理性、合法性及其功能的发挥。党代表产生的最有说服力和公信力的制度选择，应该是坚持公开、平等、竞争的原则，逐步在党内形成自下而上、高度透明的民主竞选制度。建议引入竞选直选产生党代表，可选择一些经济社会发展良好、党内民主基础较好的地方党委试点。
（二）健全相关制度，规范党代表依法行权
1.创新党代表分组方式。根据规定，代表编组要按照便于组织、便于开展活动、便于发挥作用的原则进行。各地方党组织依照就近就地的原则，大多以“选举单位”为单位建立党代表组。实践发现，这样的分组方式反而束缚了代表组活动手脚，同一代表组的党代表由于从事的行业和专业领域不同，牵强组成代表组开展活动导致党代表之间无法有效沟通交流，甚至出现有的党代表在活动中基本不发声现象。因此，建议按照党代表履职的内容和方式，采取“选举单位制”和“项目制”混合分组方法。一是党代表联系党员群众，参与接待、选举、列席、监督评议等履职工作，沿用传统的“选举单位制”分组，便于组织和开展活动。二是党代表提案、议政、视察和调查研究，采用“项目制”分组。围绕党代会、党委的决议、决定的贯彻落实情况，事关本地经济社会发展的重大问题，党的建设和党员群众普遍关心的问题，以项目招标方式，激励和促进党代表自主自愿申报组团，各个“项目党代表组”主动深入开展调研，相互之间共商共议，以形成高质量调研报告和提案。
2.完善党代表履职权限和平台。根据《暂行条例》第6条和12条规定，党代表有权列席同级党委的重大会议。实践中，党代表列席重大会议时提出意见建议少，尤其党代表近65%为领导干部的比例决定了列席会议等于变相为干部通报会，不利于监督。因此，建议进一步完善党代表履职权限和平台。一是完善党代表列席重大会议活动的机制，特别是要保障党代表列席党委有关地区经济社会发展重大问题讨论、专业性极强的专题论证以及群众反映强烈的热点问题研讨会。二是规范党代表评议同级党委的制度，保证党代表对区委委员、区纪委委员及区委工作部门履职情况行使至少每年1次的评议权，评议结果要报上级党委和党代表任期制工作机构备案。三是健全党代表履职平台，横向探索开设党代表博客，建立扁平化党代表沟通交流平台，纵向建立省（市）、区(县)、乡(镇)三级党代表双向沟通协调机制，形成上下互动、左右联动的沟通联系机制。
（三）完善各项条件，保障党代表充分履职
1.设立同级党委的党代表履职专项经费。为全力保障党代表任期制工作的开展，各地方党组织在贯彻暂行条例的《实施办法》中都予以明确规定，比如，上海规定，代表参加市委和代表组安排的活动，代表所在单位应给予时间保障。代表按照市委安排开展工作应有必要的经费保障。无固定工资收入的代表按照市委安排开展工作，根据实际情况由市委负责给予适当补贴。实行代表任期制工作的经费应列入财政预算。但区县一级的《实施办法》并未将其具体化和可操作化，条文规定过于原则和笼统。
2.强化党代表履职的业务培训，提高履职技能。根据长期以来党校的干部教育培训经验，为增强针对性和实效性，坚持“缺啥补啥”原则很必要，坚持“小班化的专题培训”原则很重要，对党代表的履职培训同样如此。在培训内容上，建议以党代表履职能力为重点，着眼培养党代表善于调查研究、善于创新谋划和善于凝聚民心的能力。在培训方式上，建议按照不同行业领域或者项目进行分类培训，集中与分散相结合，综合与专题相结合，考察与研讨交流相结合，尝试各类专题培训。通过理论素质的培养和实践经验的积累,增强党代表在沟通、参与、监督、示范、带动方面的能力，不断提高党代表的综合素质。
（四）强化监督管理，增强党代表工作实效
1.建立党代表述职评议制度，强化党员对党代表的监督。开展党代表在选举单位内的履职情况公示活动，保证党代表向选举单位党员述职每年1次，党员有权向党代表提出质询，党代表必须作出解释和回应。
2.建立党代表履职情况通报制度，增强党联办对党代表的服务管理。由党联办定期发布履职情况通报，促动党代表增强履职意识，也可以通过召开同级党代表组联络员工作例会，了解同级党代表履职情况，对个别党代表履职不充分情况予以沟通，增强党联办对党代表的服务管理。
3.建立党代表动态管理机制，增强党代表工作的实效性。在各层级主体监督制约下，进一步规范代表资格的获得、终止以及代表的辞职、罢免等。如果党代表认为自己无法履职，就应当赋予其自动辞职的权利；如果党代表不能较好履职，评议不合格，应当建立党员对党代表的罢免机制；如果由于代表工作调动以及其它原因离开原选举单位的、引起代表结构中其代表性改变的，应当建立党代表增补机制。从而畅通党代表进出渠道，保持党代表队伍的代表性和相对稳定性，增强党代表工作的实效性。
作者单位：中共上海市金山区委党校
特约编辑：胡中良