摘要；论文分析了自从国有土地使用权公开出让制度实施以来，城市土地一级开发的发展历程、运作模式和难带难问题。经过几年的探索，发现土地一级市场的运作模式存在较大差异。政府作为主体市场化运作的土地一级开发的方式是土地一级开发模式的发展方向。论文通过分析研究城市土地一级开发的背景、政策文件依据、各城市采取的各种模式、土地一级开发遇到的规划资金程序问题，提出在土地一级开发过程中需要解决好三难一慢的问题。政府要作为国有土地所有者的代表，主导实施土地一级开发，并以政府为主导的市场化运作是土地一级开发模式的发展方向。同时，论文通过对一级开发的模式，结合积累的经验，一处规范土地一级开发的运作模式，降低土地一级开发过程中的资金风险和市场风险。
关键词：土地一级开发；运作模式
一、土地一级开发背景
2001年，国务院下发《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（，要求“严格控制建设用地供应总量，规范土地市场，坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应。同时，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”2002年7月1日国土资源部下发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”2004年初，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。”按照上述文件精神，各省市纷纷出台了相关配套政策规定，深化土地储备制度。
2007年，国土资源部、财政部、中国人民银行联合出台了《土地储备管理办法》，在全国层面上对土地储备作了明确的定义：土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地、进行前期开发、储存，以备供应土地的行为。建立土地储备制度的目的是为了增强政府对土地市场的调控能力。土地储备开发是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为”。土地一级开发是指按照规划和储备开发计划，土地一级开发主体对一定区域范围内的土地，依法实施征地补偿、拆迁安置、土地平整，并进行适当的市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地供应标准的土地开发行为。也就是说将“生地”变为“熟地” ，并将这些“熟地”储备起来，以便随时供应，调控市场。
二、土地一级开发的内容
土地一级开发是政府在国有建设用地土地使用权出让前对土地的综合整理，涵盖了土地征购、土地整治及土地储备三个环节。进行土地一级开发的目的是通过征地、拆迁及市政建设等工作使项目用地达到供地条件，是做好土地供应前必要的准备。而土地一级开发主体在具体实施征地补偿、拆迁安置及市政建设等工作前，需经有关部门进行必要的审批，所以说土地一级开发内容就如同概念中所描述，需要办理手续、筹措资金、进行征地补偿、拆迁安置、土地平整及市政公用基础设施建设等工作，为了保证公共服务设施的同步交付使用，避免开发商不建或者甩建，特别是大规模的土地一级开发，根据需要可组织教育、医疗卫生和社区管理服务等公共服务设施的建设。土地储备开发除完成上述工作以外，还要确定地块的规划条件和指标、市政配套设施实施条件及供地计划等一系列开发事项。
1.土地权属性质的改变。土地储备开发，必须依据政府土地供应计划、土地利用年度计划和土地收购储备计划来执行。为了实现城市规划，在实施土地储备开发过程中特别是正在发展的城市，主要涉及的开发范围内大部分是集体土地，就要进行农转用、征收，另外对符合条件的国有土地通过无偿收回、置换、收购等方式进行储备回收，改变拟开发地块范围内土地的权属性质，使政府拥有所开发土地的完整的国有土地所有权，从而具备土地一级开发的权属基础。
2.土地规划条件、指标及市政配套要求。根据城市总体规划及储备开发地块的周边发展情况，应提前确定开发土地的规划条件、指标及市政配套要求。按照城市总体规划，主要包括确定规划用地性质、规划建设内容、宗地详细规划方案、控制性详规、水电暖气等配套设施实施条件和公益设施配套情况。上述内容的确定，有利于科学编制土地储备开发实施方案，对成本、资金需求、土地上市价格和土地收益进行测算，在实施土地储备开发过程中达到事半功倍的效果。
3. 土地平整及市政基础设施建设。土地平整实际就是在开发地块范围内，要完成包括村民（居民）拆迁、企事业单位拆迁、宗地内建筑物、构筑物的拆迁、地形地势的平整等。随着城市发展要求、科学技术水平的提高，对大市政配套建设的涉及面也在不断扩容，主要表现在配套市政设施的种类不断增多、建设用地的功能不断完善。在土地开发历史上曾出现过“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。土地一级开发深度一般需达到“三通一平”（达到宗地外通路、通电、通上水及宗地内土地平整）及取得市政接用方案。有条件的应该达到宗地外通路、通电、通上水、通讯、通下水、通燃气、通热力及宗地内场地平整（简称“七通一平”）。目前完备的土地一级开发配套的市政项目还应包括电信、网络、数字电视和中水。
4.土地验收储备。政府组织有关部门对开发土地进行综合验收，验收合格的土地纳入政府储备土地等待公开出让。验收的主要内容主要包括开发现场、审批手续、开发成本及相关材料验收。开发成本验收审批手续是否齐全、权属清晰，征地拆迁档案全面完成、合同票据齐全、现场踏勘结合验收测绘报告无未拆除的地上物、审计结论明确。成本审核主要针对开发企业是通过委托、招标、授权等方式采取不同的验收标准进行审核。土地一级开发成本需要进行审计的，可由区县财政或审计等相关职能部门直接审计或委托专业审计单位进行审计，或由储备机构委托专业审计单位进行审计。储备机构组织核验，应听取审计、造价单位意见，依据测绘报告，必要的可实地核查项目范围内地上平整情况，对存在的问题提出解决方案，编制验收结果报告，提出对项目成本、场地验收等意见，上报审批部门，验收后的土地纳入土地储备。
三、土地一级开发的运作模式
土地一级开发的模式实际上就是指政府和企业在一级开发中各处于什么位置，即谁来主导土地一级开发的问题。是采取政府为主体垄断一级开发，还是政府委托企业进行一级开发，或者通过招投标方式来决定一级开发的主体。 关于土地一级开发的主体，有观点认为土地资源就必须掌握在政府手中，政府加强对土地的集中统一管理，切实垄断土地一级开发，强调土地一级开发的主体应是政府和政府设立或确定的国有企业或国有控股企业。目前主要存在以下一级开发模式。
1．完全政府运作的模式。政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发列为土地储备机构的一项职能，由土地储备机构完成全部的一级开发工作。该机构是非盈利性政府职能部门，保证国家土地所有权借以体现的土地收益的实现，而不是利用这种特权去谋取自身利益。土地储备机构通过由政府财政专项拨款或市场融资进行土地一级开发，开发完成后或将预期的熟地交由土地管理部门，面向市场以招拍挂方式公开出让。例如，北京市的一级开发就是以土地储备机构为主的运作模式，一般分为市土地储备中心为主体项目、区县及重点功能区分中心为主体项目、市区两级土地储备机构联合实施的项目，2009年审批的储备项目98%以上为储备机构实施，面积数量占当前总量的三分之二以上，储备机构实施的一级开发在北京市已经成为主流。这种模式中，土地储备机构充当政府土地一级开发机构，开发土地的权属登记在该机构名下，并能够办理国有土地使用证。这种模式可以保证政府完全掌控地价，土地开发为熟地后的增值收益不流失，且作为行政管理部门便于政府实施土地一级开发的各项事务。其主要缺陷是政府的土地开发资金压力较大、融资渠道单一、专业技术人员缺乏。
2．完全企业运作模式。这种模式中，政府首先将待进行一级开发的土地通过直接授权等方式给土地一级开发公司，由其通过委托开发协议的约定进行统一拆迁、补偿、安置、城市基础设施建设和社会公共设施建设，使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或政府要求的建设条件，再由政府验收合格后进行储备，并给予开发企业审计后的成本利润补偿。例如，2004年12月北京市国土局出台了《关于对不符合继续协议出让条件的经营性项目用地进行招标拍卖挂牌出让等有关问题的通知》，对于原拟通过协议方式出让国有建设用地使用权但在“8?31”大限后不符合继续协议出让条件的项目用地进行了规定，一般可视为2002年8月31日至2004年1月9日期间规划意见书或项目建议书批复手续有效的项目。可以“以原建设单位为主体，继续完善前期相关批准手续并进行征地、拆迁、市政基础设施建设等前期工作，在土地达到供地条件后通过招标拍卖挂牌的方式公开入市交易。”亦可理解为：以原开发企业为主体，纳入我市土地一级开发管理的项目,或自行组织完成“三通一平”进行供应。另外，2004至2005年由于配套政策不齐、储备机构资金短缺、以及自身专业人员不足等原因还存在着直接授权企业开发的项目。土地开发企业通过与政府储备机构的开发补偿协议获得不低于8%的开发利益。北京市当时在施的土地一级开发项目中占有较大比重，故进度大多较为缓慢且存在规划不到位、资金成本高、周期难以控制等问题，造成政府宏观调控土地市场的能力降低。
3．政府主导企业运作模式。土地一级开发的主体为政府，这是土地储备开发的一个基本原则，也是“政府主导”的主要体现。“市场化运作”体现在土地一级开发除必须通过行政行为完成的事项之外的开发事项，通过市场竞争方式选择具备资格的企业投资完成。体现在土地一级开发应符合市场需求，并按市场需求实施土地一级开发。2006年，北京市国土局出台了《北京市土地一级开发项目招投标暂行办法》，要求“除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发的项目之外，其他土地一级开发项目需通过公开招标的方式确定项目承担主体。” 招标项目要求土地一级开发主体在实施过程中严格按照招标文件限定的土地一级开发成本实施有关工作，非不可抗力所致，不得超越。否则，自行承担有关损失。并明确开发周期,约定了详细的违约责任和处理办法。这种模式中，政府根据土地市场调查确定土地需求状况，政府通过招标等方式确定具备资格的企业，在合同规定的期限内将土地开发为符合要求的熟地，土地开发完成经验收合格后，政府择机出让土地。这种模式在保证政府主导土地一级开发的基础上能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力。招标确定一级开发主体在全国是个创新，体现了公开和引入市场机制的理念，但毕竟一级开发项目过为复杂，开发范围、内容、周期等很难事先预料清楚。对此类项目，除了招标方案要制定的准确，对确实发生变化的要引入洽商机制，评标的办法要科学合理。
4.政府开发企业运作模式。2002年《北京市土地一级开发管理暂行办法》对土地一级开发的涵义做了较为详细的界定，提出土地一级开发是指政府委托市土地整理储备中心及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。 在已经实施的土地储备开发项目中，以市区土地储备中心为主体的项目，基本采取委托政府成立的国有开发公司进行实施，资金一般由储备机构通过贷款或者政府储备基金解决，企业获得2%的管理费。重庆的土地一级开发模式属于典型的政府主导型模式。土地一级开发的主体是市政府，代表市政府实行一级开发的机构是九个国有控股集团(城市建设、高速公路、高等级公路、水务、地产、水利投资、开发投资集团、渝富)。土地一级开发与土地储备紧密联系在一起，九个集团拥有土地储备和土地一级开发的权利，将纳入储备范围的土地委托一些公司进行一级开发，“生地”变“熟地”后，再到土地交易中心进行“招拍挂”出让。
综述，目前土地储备开发的模式各有特点，关键是国家关于土地储备方面的政策左右着开发方式。土地储备开发的主要依据是《土地储备管理办法》，但是国土资源部在2010年发文，要求2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。而在此前，各地的土地一级开发大多由土地储备机构成立的下属企业执行。这是否意味着土地一级开发将完全对市场开放，还是政府将成立其他机构来专职负责？特别是2010年以来世界经济形势的变化，更对城市土地储备开发提出了更高的要求，如何规避风险也就显得尤为重要。为了更好的规避风险，政府应该尽快研究出稳妥、可行、科学的土地开发政策，提升政府的管控能力，优化开发运作流程，有效控制开发成本，加强城市综合规划能力，把握经济波动周期，控制好城市的开发节奏，提出切实可行的土地储备一级开发模式。
参考文献：
[1] 史贤英：北京市推行土地储备和一级开发的理论与实践.
[2] 李兆滋：开发土地一级存在的问题及发展方向――以北京为例.
[3] 陈春：土地一级开发模式比较研究―以北京和重庆为例.