摘 要：随着我国老龄化步伐的加快，完善可持续养老保险体系日益迫切。文章比较分析了国际上养老保险制度的模式，介绍了国际养老保险的最新改革经验，对我国养老保险的现状和问题进行分析，提出了完善我国养老保险体系的途径和建议。
关键词：养老保险 模式 建议
中图分类号:F840.67 文献标识码:A
文章编号:1004-4914（2012）03-036-02
一、养老保险制度的几种模式
现代意义上的养老保险制度1889年创立于德国。到20世纪中叶，养老保险制度在全球范围内得到了普遍认同，并达到鼎盛时期。从世界各国实践来看，养老保险主要分为普遍保障、投保资助、强制储蓄和国家统筹等四种模式。
20世纪70年代后，世界经济普遍陷入滞胀困境，由于人口老龄化、养老保险标准的刚性增长等原因，养老保险费用支出日益增大，各国原有的养老保险制度相继出现一些问题，如实行普遍保障模式和投保资助模式的国家，由于采取现收现付制，政府承担过多责任，越来越难以支撑养老保险系统；强制储蓄模式很难发挥社会共济的功能；国家统筹模式已逐步退出社会保障领域等。为此，各国纷纷对养老保险制度进行反思，并逐步认识到，基于财力有限的现实，政府只能向公众提供“低水平，广覆盖”的基本养老保险，因此，应将商业保险纳入养老保险体系。
上世纪90年代以来，多层次养老保险体系成为一种发展趋势。世界银行于1994年提出了“三支柱”养老保险体系。第一支柱是由法律强制推行的、国家管理的、以税收支持的具有再分配性质的保障计划，筹资模式应采用现收现付制。第二支柱是具有强制性的、私营化管理的、完全积累制的制度，应采用完全积累形式且养老保险应与缴纳金额相结合。第三支柱是为那些需要更高水平养老金的人们设计的、自愿参加的、私有的保障计划，应采用完全积累制方式。各国根据本国国情，进行养老保险体系改革，综合运用不同模式，在世界银行提出的“三支柱”养老保险体系基础上，形成了各具特色的多支柱养老保险体系（见表1）。
二、近年来国际养老保险制度的改革经验
进入21世纪，许多国家都建立了包含公共养老金、职业养老金和个人养老金的三支柱养老保险体系，取得了较好的效果。目前这些国家的养老保险制度改革仍在继续，一些改革经验值得借鉴。
一是建立了较为健全的法律体系。法律体系通过其权威性对养老金制度所涉及各方参与人的权利义务关系和养老金制度的各种激励约束政策进行了全面、具体的规范，是养老保险制度有效运作的重要保证。如美国分别于1935年、1974年颁布了《社会保障法案》、《雇员退休收入保障法案》；英国从1948年通过的社会保险法案开始，出台了一系列关于养老保险的法案，并于2007年、2008年又出台了《养老金法案》；德国1889年制定了世界上第一部养老保险法，即《老年和伤残保险法》。
二是形成了政府、企业和职工共同分担的机制。目前养老保障责任已从国家单独承担转向由国家、企业、个人和家庭共同承担。政府通过调整养老金领取数额的计算公式、对领取养老金征税和提高养老金领取资格等方式，减少养老金支出，缓解财政压力和养老负担，政府责任逐步转向提供最低生活保障或最低生活水平的养老金。如有些国家增加缴费年限要求，提高退休年龄。
三是发挥市场机制在养老保障领域中的作用。市场化运营是多支柱养老保障体系可持续发展的动力。如智利对养老基金的管理和投资引入市场机制，将养老基金交付给相互竞争的私营部门管理，同时逐渐放松对基金投资领域的限制，从而提高养老基金的投资收益。在养老保障运作中，许多国家鼓励不同类型金融机构的积极参与，如保险公司、养老金管理公司可以直接管理养老基金。各国金融机构在企业养老金计划和商业养老保险中的作用更为明显，银行、基金公司都是养老保障领域的重要参与者，为养老基金提供账户管理、基金投资和资金发放等综合性服务。
四是政府提供税收优惠等政策支持。政府通过政策引导和政策扶持，支持养老基金保值增值，增强补充养老保险吸引力，其中税收优惠是一项有力工具。如大部分国家对企业年金实行EET模式，美国、澳大利亚、加拿大企业在缴纳环节的免税比例分别是职工工资总额的15%、20%和18%。部分国家提供政府补贴，如智利，每年给自愿储蓄账户（第三支柱）缴费达到150万比索的职工可从政府获得相当于其自愿储蓄金额15%的年度补助。
五是兼顾公平与效率。扩大覆盖面是养老保险制度公平性的重要体现，市场机制的引入以及政府、企业和雇员责任共担是提高效率的重要手段。为兼顾公平与效率，大多数国家建立了三支柱养老保险体系，第一支柱强调公平，如美英等国家公共养老金基本实现了全覆盖；第二、三支柱强调效率，采取市场化运营。
三、我国养老保险体系现状
在借鉴世界银行及主要国家“三支柱”养老保险体系经验的基础上，我国于1997年建立了政府、企业和职工共同分担的多层次养老保险体系。经过十几年的发展，基本形成了以基本养老保险为基础，补充养老保险、个人储蓄养老保险为补充的框架。
1.第一层次：基本养老保险。基本养老保险在养老保险体系中占主要地位，是按国家统一政策规定强制实施的，为保障广大离退休人员基本生活需要的一种养老保险制度。目前我国采取社会统筹与个人账户相结合的模式，企业缴纳不超过职工工资总额的20%，个人缴纳本人工资的8%计入个人账户，缴费部分免税，实行政府补贴。全国31个省和新疆生产建设兵团已建立省级统筹制度。2010年，城镇基本养老保险基金总收入13420亿元，辽宁等13个做实企业职工基本养老保险个人账户试点省（自治区）共积累基本养老保险个人账户基金2039亿元。截至2010年底，基本养老保险基金结余15365亿元，参加城镇基本养老保险人数25707万人，其中农民工参保人数3284万人。2009年，我国开始推行新型农村社会养老保险试点，个人每年缴费100至500元保费不等，记入个人账户。截至2010年底，新型农村社会养老保险基金累计423亿元，参保人数10277万人，其中2863万农民领取了养老金。
2.第二层次：补充养老保险。目前补充养老保险主要是企业年金，是指在基本养老保险之外，由企业根据自身经济实力，在国家规定的实施政策和实施条件下为本企业职工建立的一种补充养老保险。它由企业自愿建立，企业缴费或企业和职工个人共同缴费为职工建立个人账户，通过商业机构运营，给付水平由缴费和投资收益率决定。我国企业年金采取缴费确定型（DC）模式，由劳动和社会保障部门管理，单位实行补充养老保险，选择经劳动和社会保障行政部门认定的机构经办。企业内部一般都设有由劳、资双方组成的理事会，负责企业补充养老保险事宜。截至2010年底，全国建立企业年金的企业3.71万户（主要是国有大中型企业），参加职工1335万人，基金规模2809亿元，有33万人领取企业年金。
3.第三层次：个人储蓄型养老保险。个人储蓄型养老保险计划，由劳动者个人通过购买养老保险产品、基金、股票和储蓄等方式实现。我国商业养老保险的主体是年金保险。2010年我国年金保险保费收入1215亿元，其中，团体年金保费收入325亿元，个人年金保费收入890亿元。
四、我国养老保险体系存在的问题
当前，我国虽初步建立了多层次的养老保险体系框架，并在提高制度效率和促进公平、保障社会平稳运行与防范老年贫穷方面发挥了一定的作用。但我国养老保险体系仍存在诸多问题。
一是实际覆盖面有限，保障水平低。目前，尽管我国基本养老保险在制度上实现了全覆盖，但在实践上尚未实现。2010年，加入城镇基本养老保险的职工约占城镇全部就业人员的60%，而基本养老保险对农村、农民工、城镇无业人员的覆盖率更低，农民工加入基本养老保险的比例只有13.6%。据人力资源和社会保障部估算，城镇职工的基本养老金替代率平均不到50%。企业年金和商业养老保险发展缓慢，其养老金替代率非常低。而根据国际经验，如果退休后的养老金替代率大于70%，即可维持退休前现有的生活水平；如果达到60%～70%，可维持基本的生活水平；如果低于50%，生活水平较退休前会有大幅下降。
二是基本养老保险存在巨大的隐性债务和个人账户“空账”运行。受原有“历史欠债”问题、老龄化程度不断加速等因素影响，我国基本养老金隐性债务规模巨大。2005年世界银行测算，根据当时的人口与养老模式，2001到2075年中国养老金缺口的折现值达9.15万亿元。由于我国个人账户基金与统筹基金合并运行，在统筹部分资金不足时透支了个人账户资金，导致了个人账户“空账”运行，对我国养老保险制度的可持续性造成了巨大隐患。以2009年数据显示为例，尽管全国有13个省市不同程度的做实了个人账户基金1570亿元，但仅占到个人账户累计记账额17609亿元的8.9％，“空账”金额仍高达16039亿元。
三是企业年金和商业年金保险发展缓慢。目前，参加企业年金的人数仅占基本养老保险参保人数的5%～6%。造成这种状况的关键原因是税收优惠政策没有到位，这直接影响了企业和个人参与企业年金计划的积极性，压制了养老保险需求。当前我国对企业年金基本实行的是TEE模式，在企业年金缴纳环节，对企业的免税额仅为职工工资总额5%以下部分，对个人不免税。对商业年金保险则实行的是TTT模式，对个人购买保险不免税，仅对寿险公司部分险种免征营业税，仍然征收企业所得税。此外，国民保险意识较差和商业年金保险产品较单一也是原因之一。
四是基本养老保险基金投资效率较低。目前基本养老保险基金运用仅限于购买国债和存入专户，投资收益低，很难实现保值增值。2010年4月20日，中国社会科学院发布《2010年社会保障绿皮书（中国社会保障发展报告：让人人享有公平的社会保障）》指出，基本养老保险个人账户基金的实际收益率不足2%，而2005年以来的加权通货膨胀率达到2.2%。这说明养老保险基金不仅未能按制度初衷实现保值增值，反而处于缩水状态，过低的个人账户收益事实上产生了逆向激励。
五、完善我国养老保险体系的几点政策建议
一是扩大基本养老保险覆盖范围，提高统筹层次。加快推进城乡基本养老保险工作，扩大养老保险覆盖面，提高保障水平，缩小不同地区和制度下的养老金水平差距，实现保障公平。据人保部称，基本养老保险将于2012年实现低水平的全覆盖。同时，基本养老保险实现全国统筹，增强在地域间与城乡间的流动性。
二是提供税收激励措施。税收激励对年金的发展起着重要的推动作用。为激发企业和个人参与企业年金和购买商业养老保险（年金保险）的积极性，应对老龄化趋势，推动年金快速发展，需要尽快制定税收优惠政策。考虑到年金计划的执行期很长，可利用《个人所得税法》中对国务院可以批准免税的授权，由国务院相关部门宣布在个人年金缴纳环节实行适度的税收减免，同时加强税务系统基础设施建设，为推行年金的EET税收模式创造条件。
三是健全养老保险基金投资运营机制。养老保险基金的有效投资运营是确保养老保险可持续发展的重要保障。应研究借鉴国际不同模式，参考全国社会保障基金理事会投资运作经验，结合我国实际，坚持安全第一的审慎原则，在深入研究基本养老保险基金的投资运作机制、管理体制、成本收益比较等基础上，明确适合我国国情的、起点高、监管严的基本养老保险基金投资运营模式，稳步拓宽投资渠道，实现保值增值，缓解养老金缺口问题。
四是加强相关各方协作。养老保险体系是一项宏大的系统工程，涉及财税、金融、政法等多个方面，各相关部门应共同研究，分清职责，相互配合，积极推动基本养老保险、补充养老保险（年金）、个人储蓄型保险协调发展。
参考文献：
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2.王滨.养老保险存在的问题及对策.现代商业，2011(8)
3.肖素文.从公平的角度对我国养老保险改革与制度建设问题的探讨.大科技：科技天地,2011(10)
4.张冉.我国养老保险制度的思考.现代财贸,2011(14)
（作者单位：中国人民银行西安分行 陕西西安 710075）
（责编:贾伟）