2011年9月下旬，锦州市人大常委会听取审议全市公安机关社会管理创新工作情况报告，27人投了满意票，2人投了基本满意票，满意率为100%。这一结果得益于锦州市公安局积极破解制约发展的瓶颈和难题，大胆创新城区警务机制。2011年5月，该局出台了《关于城区警务工作改革方案》，其做法可以概括为三句话：全面推行社区民警专职化建设，精心打造群众欢迎的“民意警务”；大力加强刑侦工作专业化建设，着力打造群众关注的“民生警务”；不断完善防控体系专群化建设，积极打造群众满意的“民心警务”。
锦州城区警务改革要点
【图表说明】2011年5月以来，辽宁省锦州市公安局以夯实社区警务、做强刑侦中队、完善防控体系为重点，扎实推进城区警务机制改革，全力打造社区民警专职化、刑侦工作专业化、巡逻防控专群化的新型警务模式，实现了“发案少、秩序好、群众满意”的目标。
1. 社区民警专职化，打造民意警务
“基础不牢，地动山摇。”锦州市公安局把社区警务作为城区警务改革的一条主线和重中之重来抓，实行社区民警专职化，打造出了一条顺应民意的全新警务机制。
存在问题：社区民警沉不下去，基础信息传不上来
近年来，很多地区新建的社区警务室常常是“铁将军把门”，群众对此意见很大，认为警务室成了花架子。对此，锦州社区民警解释：社区民警每3天就要到所里参加一次24小时值班，接处警、办案件，第二天如果遇有紧急情况还要全员上阵，参加各种维稳处突、执勤控访等活动。这就出现了哪里事多就去哪里忙活的情况，案件办理衔接不畅，工作七扯八拽，没有头绪，疲于应付。每周下社区的时间甚至连一天都达不到，有时刚刚来到社区，就被所里找了回去，根本没有时间料理自己的“责任田”。警务室见不到人，群众有意见在所难免。对于当前公安社区警务现状，辽宁省公安厅厅长薛恒表示，调研发现，很多地区的社区民警沉不下去，这直接导致了基础信息采集不上来，使很多系统处于“空转”状态；由于基层刑侦力量薄弱，预警指令下到基层所队后不能及时落地查控，使很多指令处于“空投”状态。“两空”问题严重制约着信息化的深度应用，这是辽宁乃至全国都在认真研究破解的难题。在改革前的近两年，锦州市区两级公安局先后精简了395名民警充实到派出所，配齐了社区民警，但由于民警真正沉到社区开展工作的时间难以保证，基础信息采集数量少、质量差、更新维护不及时，信息平台“两空”状态始终没能改变。
派出所是公安机关最基层的综合性作战实体，麻雀虽小，五脏俱全。有基层派出所所长深有感触：过去，当所长的有三难:钱难要、人难管、活难干，特别是维稳控防、信息化建设等一些中心工作和重点项目，都要靠派出所所长自己搞资金、抓建设，派出所处于“勉强维持”的运行状态，所长处于“累死累活不落好，出了问题被拿掉”的境地。锦州市公安局社区警务支队负责人表示，派出所除了要抓日常性和基础性工作外，还要拿出大量精力承担维稳处突、破案抓逃、人犯处理等工作，上面千条线，最终都穿进派出所这一根针，民警基本上是“围所转、大锅饭、干活乱”，工作始终在低水平徘徊。
解决方案：社区民警专职专责，做实做强社区警务
锦州市公安局局长董雪峰说，在实践中逐渐懂得了一个道理，无论国内还是国际，打造一流警务的着眼点，都必须符合老百姓的意愿，群众在哪里，就要把警务的重心放在哪里。
基于这一认识，锦州市公安局把做实、做强、做精社区警务作为城区警务改革的首要任务。第一步先对派出所机构进行优化设置，明确职责，将社区警务做实。撤销派出所原有的“三队一室”设置和刑警驻所中队，按职责设岗位，按岗位定民警，派出所只设社区民警、治安民警和户籍内勤民警三个岗位。明确派出所只负责事实清楚、不需要侦查的等5类简单刑事案件的办理，在犯罪嫌疑人被刑事拘留后，统一移交刑侦部门办理；明确社区民警专门负责社区警务工作，正常情况下不参加值班备勤、案件查处和其他临时性工作。
随后，为使沉到社区的民警能够有效开展工作，市公安局决定向社区民警放权，把社区警务做强。该局将社区行业场所治安处罚权、责令当场或限期整改权、违法经营查处权以及新增特种行业和三级消防列管场所的前置审批权等“五项权力”下放给社区民警。
为将社区警务做精，该局根据社区复杂情况和公安工作的实际，把两个以上相邻相近的社区整合成一个警务区，一个警务区由一名社区民警兼任警长，负责安排警务区日常工作；为每名社区民警配备两名事业编辅警，协助社区民警做好信息采集、录入和维护等工作。按照警务室全部有独立办公用房、面积不少于20平方米、内部设施完善的标准，投入838万元，新建了24个警务室，营造了“拴心留人”的工作环境。
改革成效：基层基础全面夯实，信息整合能力增强
社区民警专职化后，使得社区民警下不去、基础信息上不来的难题得到全面破解。2011年6月以来，全市录入出租房屋信息26283条，暂住人口信息47509条，分别是前5个月总量的3.54倍和1.83倍；通过信息化手段侦破案件占破案数量的72.8%。锦州市公安局还制定出台了干部选拔、表彰奖励和福利待遇等一系列向基层倾斜的政策，让责权利在社区民警的岗位上实现了真正的统一。目前，已有4名优秀社区民警走上派出所副所长的岗位。过去，社区民警是个谁也不愿意干的岗位，如今，社区民警已经成了大家争抢的岗位。薛恒称，下一步在全省的改革中，要在制度上对社区民警待遇给予充分保障，让社区民警岗位实现“让我去干”到“我要去干”的历史性转变。
2. 刑侦工作专业化，打造民生警务
人们常说,党和政府看公安,主要看破案,人民群众看公安,主要也是看破案。由此不难看出,刑侦工作在公安警务中的重要地位。为此,锦州市的城区警务改革围绕辽宁省公安厅党委确立的“打造国际一流警务”的目标,在对刑侦工作现状充分研究的基础上,进行了大刀阔斧的改革,现已初见成效。
存在问题：基层刑侦力量弱，案件侦破效能低
群众对公安破案状况是否满意呢?锦州市公安局局长董雪峰曾在全省公安现场会上自爆“家丑”说：在锦州,虽然杀人案件侦破率连续两年达到100%,而由驻所刑侦中队负责的一般刑事案件破案率明显偏低,始终在10%左右徘徊,尤其是占发案总量85%的侵财类案件破案率仅为6%左右。对此,不仅广大群众有意见,就连我们自己也不满意。辽宁省公安厅厅长薛恒说，在2011年辽宁省公安厅组织开展的百万群众评公安活动中,群众对公安机关第一位的期盼,就是希望进一步严厉打击刑事犯罪,增强公众安全感。同时,薛恒表示，在强化大要案攻坚的同时,还要更加关注那些小案的侦破,全面提高公安机关打击犯罪的能力和水平,最大限度地让人民群众满意。
对于刑事案件侦破效能低现象,锦州市公安局刑侦支队民警说，改革前,刑警中队隶属于派出所,只配2到3名民警,在负责刑侦工作的同时,还要承担派出所其他任务,无法集中精力从事刑侦工作,基础信息采集、情报研判、刑嫌调控、阵地控制等基础性工作基本撂荒。没有海量、鲜活、准确的刑事情报信息,“大情报”平台缺乏强有力的数据支撑,情报研判成果的深度和精度有限,有些甚至无法研判,导致大量事关群众切身利益的小案件得不到及时侦破。透过现象看本质,这些问题的根源在于刑侦体制不顺、机制不畅、力量分散,只有从创新刑侦体制机制入手,深入推进刑侦专业化改革,把张开的指头握成拳头,才能从根本上解决问题。
解决方案：重点建刑侦中队，集中侦破小案件
锦州公安刑侦改革主要是以组建刑侦中队为抓手,加强刑侦基层专业力量建设,集中侦破群众关注的涉及民生的小案件。
在总体布局上,根据城区分局的治安复杂程度、人口居住密度、发案分布情况,在古塔、凌河两个分局,分别建立了铁南刑侦中队、铁北刑侦中队；
在人员配备上,保证每个中队达到15人以上,确保“个个懂侦查破案、人人会信息应用”,使城区分局刑侦民警与全局总警力的比例由以前的不足10%提升至17%；
在办公用房上,按照公安部的刑侦中队建设标准,多渠道解决相应的办公用房,在设置“三室”的基础上,还分别单独设置信息采集室、物证保管室等；
在后勤保障上,分局按照人均23650元的标准,对刑侦民警公用经费予以全额保障,遇有重大案件和专项行动,拨付专项经费,一次性配齐办公用品、单警装备,为每个中队配备3至4台办案车辆。
明确了市局刑侦支队、分局刑侦大队和刑侦中队各自承担的刑事案件侦办范围和任务,建立起指挥高效、责任明确、整体联动的打击刑事犯罪工作机制,既强化了刑侦基础工作,又加速了信息研判成果转化；既提高了大要案侦破的攻坚能力,又实现了由注重大要案侦破向大小案件侦破并重的转变,有效解决了“小案难破”的问题。
同时,锦州公安还充分依托省公安厅“四台一站”的情报资源,组建了以刑侦支队为主体,以指挥中心、技侦、特警、监管、网安等11个警种部门为成员单位的合成作战队。合成作战队下设研判中心和行动队,研判中心专门负责信息研判,行动队专门负责落实研判队下达的指令,使信息研判成果在第一时间转化成战斗力。
改革成效：打与防信息共享，破案率大幅提升
刑侦中队的组建,不仅强化了刑侦基础工作,使基础信息及时采集录入平台,为情报研判提供了有力支撑,而且通过对情报指令及时落地查控,最大限度地将研判成果转化为现实战斗力。2011年6月以来,该局通过对来锦重大犯罪前科人员、高危地区人员落地查控,共抓获犯罪嫌疑人89名,破案126起。
支队、大队、中队三级形成了专业力量的优势互补。刑侦支队和分局大队在刑事技术上为刑侦中队提供有力支持,在情报深度研判上明确打击重点和方向,将大案侦破机制和研判成果转化向“小案件”侦破延伸；刑侦中队通过依托警务区物建特情、建立自控阵地等工作,为大案侦破提供了有力支撑。2011年6月以来,全市城区发生侵财犯罪案件845起,破获339起,破案率达40.12%。
刑侦中队和派出所在一块阵地上形成了打击和防范两个“拳头”,通过信息共享、优势互补,实现了打防双赢。2011年6月以来,该市刑事发案1375起,同比下降3.8%；破案638起,同比提高31.3%。
3. 巡逻防控专群化，打造民心警务
平安是群众的第一需求、第一期盼。而平安的实现途径很大程度依赖于防控体系建设。近年来，锦州市公安机关创新城市防控体系，围绕“屯警街面”，最大限度提高群众见警率；围绕“警力跟着警情走”，最大限度挤压犯罪空间；围绕“专群巡逻力量”建设，最大限度震慑犯罪分子。不断增强防控能力，织密防控网络，有效提高了掌控驾驭复杂局势的能力，有力维护了社会大局的持续平稳。
存在问题：白天案多投诉高，基层所队负担重
锦州市公安局从2009年开始，逐步在城区构建起点线面合围的社会治安防控体系，有效挤压了犯罪空间，夜间发案数大幅下降了，但白天发案数却上来了，尤其是110警情类治安案件办案质量较低，群众投诉率居高不下。锦州市公安局巡特警支队负责人称，在工作中发现，分局巡特警大队同时负责维稳处突、巡逻防控和110接处警，常常陷入大量接处警和复杂治安案件办理工作中，影响了维稳处突和巡逻防控职能作用的发挥。由于分局没有一支专门力量专司维稳处突工作，不得不经常调动派出所、刑警队的力量参与处置，严重增加了基层所队的工作负担。
辽宁省公安厅厅长薛恒在分析巡防工作时说，当前，社会治安防控体系建设主要是巡防处突体制工作不顺，具体有以下四点原因：
一是主体不明。有的地方由治安户政部门牵头，有的地方由巡特警部门负责，多头指挥、管理不顺；
二是职能不清。有的主要负责街面巡逻和卡点盘查堵控，有的除负责上述工作外，还要承担110接处警、维稳处突等任务，缺少统一规范，存在盲区漏洞；
三是合力不强。一些地方巡特警、派出所民警和辅警力量各自为战、各行其是，缺乏有效配合，难以形成联动；
四是保障不力。有的地方组织机构不健全、工作机制不完善，特别是经费保障不到位，严重影响工作的正常开展和持续运转。
解决方案：多警联动，重专业防控，引入社会化
锦州市公安局围绕构建社会化联动、点线面合围的动态治安防控体系，明确防控主体，完善协作机制，深化信息导控，努力实现“警力跟着警情走，警务围绕平安转”。
首先，充实治安防控专业队伍。将110大队整合到巡特警大队，在3个城区分局分别组建不低于50人的巡特警大队。明确由派出所按属地原则接处警，由巡特警支队、反恐支队和城区分局巡特警大队专职维稳处突、专职巡逻防控，并具有对各类治安防控力量的领导、指挥和指导权。不仅解决了白天城区街面防控空白点和警情类治安案件办案质量低的问题，还把派出所警力从维稳任务中真正解放出来，切实松绑减负。
其次是强化治安防控多警联动。市局巡特警支队、反恐支队和分局巡特警大队，根据两级指挥中心发布的警情，指导6个城际警务工作站、22个街面警务平台、126支社区巡防队开展有针对性的巡逻防控。为全市社区巡防车、摩托车和巡逻民警全部安装了GPS定位系统和单警手持终端定位仪，市局指挥中心通过警用地理信息系统、卫星定位系统、移动警务系统，对各类巡逻主体直接实施“点对点”指挥调度，减少了指挥层级，提高了防控效能。
再次，积极推进治安防控社会化。在市区两级党委、政府的支持下，对全市自建自管、分散独立的365名联防队员进行整编，并新招聘139名联防队员，组建了126支社区巡防队。先后成立了互联网、宾馆旅店、开锁业、物业公司、出租车5个行业协会，其中出租车行业协会3800台出租车近7000名从业人员与巡特警建立了“巡逻同盟”。同时，社区民警充分发挥兼任社区副书记或副主任的优势，积极整合司法、工商、城管等部门力量，组建多种形式的群防群治队伍，依靠专群结合织密了治安防控的天罗地网。
改革成效：社区案件大幅降，民警风貌焕然新
基层巡防力量的加强，使得社区案件大幅度下降，群众安全感大幅度提升。自2009年8月以来，夜间巡防时段案件同比下降35.6%，126个社区中有89个实现了零发案。
市局指挥中心对各类巡逻主体的“点对点”指挥调度，减少了指挥层级，既震慑了犯罪分子，也增强了打击现行犯罪的机动性和灵活性。2010年，全市城区街面发案同比大幅下降，其中街面“两抢”案件同比下降了32.46%。
由于这次警务改革是自下而上的，顺应了民警的真实意愿，维护了民警的切身利益，激发了民警的首创精神，广大民警精神风貌焕然一新。现在，基层民警立足本岗，专研本职，扎根基层，融入百姓，在构建和谐警民关系中真正发挥了主体作用，做到了警务室门常开、警常在。2011年6月以来，全市基层民警共为群众做好事1327件，救助群众231人次，办理各类证件919件，收到群众表扬信69封、锦旗42面。
4. 锦州城区警务改革经验在辽宁省推广
2011年9月28日，辽宁省公安厅在锦州召开全省公安机关深化城区警务改革现场会，总结推广锦州市公安局的经验做法，强力推进全省城区警务改革。“锦州经验”的基本内涵是以打造国际一流警务为引领，以信息化深度应用为牵动，以“发案少、秩序好、群众满意”为目标，以改进和加强社区警务为主线，以创新打击犯罪机制和完善社会治安防控体系建设为重点，改革管理体制，创新运行机制，转换警务模式，形成了城区公安机关配套、综合、具有全局性意义的系列警务改革。
此前辽宁省公安厅提出以深化城区警务改革为突破口和着力点，全力打造国际一流警务、不断开创全省公安工作新局面的思路措施，并分别向省委、省政府、公安部进行了汇报，得到了充分肯定和大力支持。9月28日的锦州现场会标志着辽宁省城区警务改革正式启动。在深入推进城区警务改革进程中，将重点围绕三方面开展工作：一是改进管理体制。进一步明确派出所、警务区民警、刑侦中队的职能设定，并组建基层刑侦中队，实行中队长负责制，由分局刑侦大队直接管理；二是创新运行机制。创新了巡逻防控机制，科学调整巡区，实行弹性警务，并着力强化扁平化指挥机制，推行“110”对派出所一级派警和对一线执勤巡逻民警“点对点”指挥的工作模式；三是转换警务模式。全省各级公安机关大力推行社区警务专职化，确保警务区民警的工作岗位就在警务室和社区。