摘要：老有所养、农民社会保险权、中国农民的特殊性、统筹城乡发展、国家财政收入快速增长，分别构成新农保立法的伦理基础、权利基础、社会基础、政策基础和经济基础。新农保立法具有相应的根本法律依据和一般法律依据，保障农民社会养老保险权与我国经济发展水平相适应，统一性与灵活性相结合构成了新农保的立法原则。立法可以提升农民对新农保的良好预期，可以明确新农保在我国社会经济生活中的重要地位，可以为新农保提供基本的法定标准和法律制度框架，可以妥善安排好不同农村社会保障制度之间的衔接，可以为我国农民社会养老保险权的实现提供法制保障。
关键词：农村；社会养老保险；立法
中图分类号：DF475 文献标识码：A
为了解决农村的养老问题，我国从2009年起开始开展新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)试点工作，并颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号，以下简称“指导意见”）。新农保不仅是一项重大的惠农政策，更是国家促进社会公平正义、破除城乡二元结构，逐步实现城乡基本公共产品均等化的重大举措。目前，研究新农保的成果很多，但鲜有专门探讨新农保立法方面的论文。由于新农保立法是一个与新农保密切相关的问题，具有相当大的研究价值和现实意义，新农保要保持可持续发展，对其进行立法是一个不能回避的现实问题。“立法是由特定的主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充和废止法的活动，其直接目的是要产生和变更这种特定的社会规范”［1］。在我国，立法包括中央立法和地方立法，除了特别指出之外，本文所指的立法为中央立法。
一、新农保立法的必要性
到目前为止，我国还没有一部专门规范农村社会养老保险的法律法规，只是在一些相关法律中对农村社会养老保险问题做了零散的规定。自新农保试点以来，起主要作用的是国务院的规范性文件《指导意见》，该文件是全国新农保试点工作的纲领性文件，实际上起到了法律法规的作用。但随着新农保试点工作的不断深入和《社会保险法》的颁布，《指导意见》的局限性日渐显现出来，新农保立法的必要性日趋强烈。
1.立法可以提升农民对新农保的良好预期。“长期以来，我国农村养老保险制度一直是依靠各级政府的政策条例加以引导，实行农民自愿参加的原则，由于政策条例不具有法律效力，其结果是制度的随意性增大，容易随着经济、政治和环境的变化而变化”［2］。“立法的滞后不仅严重影响了我国农村养老保险制度的建立与正常运行，而且使我国在农村养老保险方面取得的部分成果也很难从制度上给与巩固，会使国家政策的民众信任度降低”［3］。根据笔者对新农保进行调查研究的结果，由于新农保是个新生事物，部分农民担心中央的政策将来有变而导致养老金不能及时足额发放，对新农保缺乏良好的预期。笔者认为解决这一问题除了加强宣传工作之外，关键在于加快新农保的立法工作，以法律的权威性、普遍适用性、稳定性来提升农民对新农保的良好预期，给广大农民吃下“定心丸”，打消广大农民的顾虑。
2.立法可以明确新农保在我国社会经济生活中的重要地位。长期以来，我国对于农民的养老问题重视不够，加剧了城乡的二元结构，影响了城乡统筹发展和城乡和谐。新农保在我国社会经济生活中具有重要的地位，它关系到几亿农民的晚年生活保障和城乡基本公共产品均等化的进程。新农保的实施显示农民养老问题已经纳入了社会全面进步的国家战略考虑之中，对于打破城乡二元结构和推动城乡统筹发展具有特别重要的意义。对于这样一个具有长期战略意义的国家行为，通过立法将其长期化和制度化，可以明确其在我国社会经济生活中的重要地位，符合我国当前社会经济发展的需要。
3．立法可以为新农保提供基本的法定标准和法律制度框架。法律制度因其公正性、严密性、可操作性比较强，在社会生活中起到的法定标准和基本框架作用无可替代。新农保立法可以为新农保提供基本的法定标准和法律制度框架，确保新农保的健康发展。这种基本的法定标准和法律制度框架不同于政策标准和政策框架，它以法律的形式统一规定新农保的基本原则、实质内容、筹资机制、支付条件、待遇水平、运营方式、监督管理及法律责任等内容，从而为新农保的有序实施和可持续发展提供良好的法制环境。
4．立法可以妥善安排好不同农村社会保障制度之间的衔接。改革开放以来，我国农村社会保障制度在社会急剧转型的过程中逐步构建，不同制度之间难免存在非协调性。目前，新农保与失地农民社会保障、农民工社会保险、农村计划生育家庭奖励扶助、农村五保供养、农村最低生活保障制度等之间存在着某些重叠和冲突，这些重叠和冲突最终必须依靠立法作出相应的规定，从而在制度安排的统一框架内得到比较完善的解决，实现农村不同社会保障制度之间的良性衔接。
5．立法可以为我国农民社会养老保险权的实现提供法制保障。以法律法规的形式对农民的社会养老保险权利加以明确的规定是西方发达国家普遍遵守的一个原则。2009年以来，虽然我国的新农保依靠各级政府的政策指导，取得了不少经验和巨大的成绩，但政策毕竟不同于法律，政策缺乏稳定性和长久的约束性，不利于农民社会养老保险权利的实现。因此，我国应当借鉴国际上其他国家的通常做法，根据我国的实际情况，尽快制定具有中国特色的农村社会养老保险法律法规，将农民的社会养老保险权利法定化，从而促进和保障我国广大农民的社会养老保险权利的实现。
二、新农保立法的法理基础
新农保立法的法理基础是指客观存在的，能够从根本上对新农保立法起到基本支撑作用的社会现实和社会理性，笔者认为新农保立法具有如下法理基础：
1．老有所养是新农保立法的伦理基础。孔子说“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养；男有分，女有归”（《礼记?礼运篇》），孟子说“五亩之宅，树之以桑，五十者可以衣帛矣；鸡豚狗彘之畜，无失其时，七十者可以食肉矣；百亩之田，勿夺其时，数口之家可以无饥矣；谨庠序之教，申之以孝悌之义，颁白者不负戴于道路矣”（《孟子?梁惠王上》），孟子还说“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”（《孟子?梁惠王上》）。从孔子、孟子的上述言论来看，老有所养是中华民族的传统道德，在古代也是一种美好的社会理想。虽然如此，但中国几千年以来并未建立社会化的农村养老制度。1951年新中国颁布《劳动保险条例》，我国的社会保障制度开始建立，但是当时对城市居民实行倾斜政策，占人口绝大多数的农民没有被纳入社会保险之列。自此以后，农民一直被排除在正规的社会保险制度之外，农民的养老问题沿袭传统的路径，以家庭和自我保障为主，形成了典型的城乡二元结构养老体系。
改革开放以后，基于以下原因，农村的养老问题逐步显性化：第一，计划生育政策在农村的严格执行，使得我国农村家庭小型化的趋势越来越明显；第二，虽然农村的生育率高于城市，但农村青年向城镇的大规模转移，大大削弱了农村家庭的传统养老功能，传统的家庭代际养老模式遇到了无法逾越的障碍；第三，20世纪80年代以来，我国开始步入人口老龄化阶段，根据第六次全国人口普查数据，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，60岁及以上老年人口达1.78亿人，占总人口的13.26%①，而目前正在进行的国家应对人口老龄化战略研究表明我国农村人口老龄化的程度已经达到15.4％，比全国13.26％的平均水平高出2.14个百分点，高于城市老龄化程度②。总的来讲，农村核心家庭增多，家庭代际养老功能弱化，农村老年人口急速增加，对传统的老有所养伦理提出了严峻的挑战。这就必然要求政府维护老有所养的传统伦理底线，建立相应的农村社会养老保险制度，以保障农村居民晚年基本生活的需要。
2．农民社会保险权是新农保立法的权利基础。社会保险权的内容比较丰富，包括养老保险权、工伤保险权、失业保险权、医疗保险权、生育保险权等子权利项目。在社会保障权的体系中，社会保险权是最核心的一种权利，可以将其称为“最核心社会保障权”。在现代工业化社会中，社会保险权具有特别重要的意义，一方面，在社会化大生产的过程中，年老、疾病、失业、伤残、生育等社会风险对劳动者个人的影响加剧；另一方面，随着工业化、城市化的推进，家庭逐渐核心化，个人依托家庭抵御社会风险的可能性严重降低。在这种情形下，社会保险权逐步成为劳动者在现代市场经济活动中的关键性权利。需要指出的是，农民社会保险权的实在化与两个背景有关。一是随着社会主义市场经济的不断发展，农业的市场化和专业化程度不断提高，农民作为市场主体参与各种市场经济活动成为普遍的社会现象，农民实质上已经成为了社会化大生产的重要参加者。二是社会保险法由作为劳动法体系的组成部分转向作为社会保障法体系的组成部分。“社会保险制度作为社会保障法体系的组成部分较之作为劳动法体系的组成部分，其中一个显著区别在于，社会保险的范围不再以劳动关系为界限，一国境内的居民，无论有无劳动关系，都可以成为社会保险的对象”［4］。在上述两个背景之下，农民的社会保险权构成了建立新农保制度的权利基础。
3．中国农民的特殊性是新农保立法的社会基础。尽管中国当前正处于由传统农业社会向现代工业社会转型的重要历史时期，并且这种转型已经取得了巨大的成就，但是中国农民的特殊性仍然非常突出，主要体现在以下几个方面：（1）农民作为一个社会主体将长期存在。无论是作为身份农民还是作为职业农民③，农民在我国作为一个社会主体的存在将是一个长期的历史过程。即使在城乡一体化的框架下，一部分农民转化为市民，也还有很大部分的农民将转化为职业农民，而且，这种将农民从身份农民转化为职业农民的路径切合中国的实际情况和社会发展的需要。（2）农民主体的贫弱性短期内难以改变。在我国当前的城乡二元社会结构中，农民主要是与市民相对应的身份群体，农民虽然人数众多，但相对于市民来说，农民是弱势群体，市民的经济收入整体上远远高于农民④，市民享受的公共服务也远多于农民，并且由于制度的惯性，这种状况在短期内难以改变。（3）农民人数的绝对规模巨大，尽管我国近年来的城市化一直保持着较快的速度，但农民人数的绝对规模仍将非常巨大。社会存在决定了社会需要，中国农民上述特殊性的存在，新农保制度的建立无疑成为了一种农村社会发展的长期需要，即中国农民的特殊性是建立新农保制度的社会基础。
4．统筹城乡发展是新农保立法的政策基础。党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”，党的十六届三中全会进一步明确要按照“五个统筹”的要求全面建设小康社会，将统筹城乡发展摆在首位。在党的十六届四中全会上，胡锦涛同志提出了“两个趋向”的重要论断：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。有学者认为统筹城乡发展是指党和国家及各级政府在谋划城乡关系与经济发展和社会进步时，消除城乡二元结构及其赖以存在的政策和制度安排，构建城市和乡村相互兼顾、协调发展的平台［5］。新农保制度正是这样一个平台，它在削平城市与农村的养老制度鸿沟方面迈出了坚实的一步，是打破城乡二元结构的重要举措，反过来看统筹城乡发展为新农保制度的建立提供了充分的政策基础，是统筹城乡发展政策的具体化之一［6］。
5．国家财政收入快速增长是新农保立法的经济基础。新农保不同于商业保险，在性质上属于社会保险的一种，具有共济性、公平性、安全性等特征，必须以国家的公共财政为支撑。因此，国家具有比较强的财政支付能力是建立新农保制度的前提条件。改革开放以来，我国的经济获得了长足的发展，国家财政收入快速增长。1978年我国国内生产总值只有3 645亿元，在世界主要国家中位居第10位。人均国民总收入仅190美元，位居全世界最不发达的低收入国家行列。改革开放的推进不断为发展注入生机和活力，我国经济迅速走上快速发展的轨道。1979-2007年，我国国内生产总值年均实际增长9.8%，不仅明显高于1953-1978年平均增长6.1%的速度，而且也大大高于同期世界经济年平均增3.0%的速度。国内生产总值由1978年的3 645亿元迅速跃升至2007年的249 530亿元。到2010年年我国国内生产总值达到397 983亿元，按平均汇率折算达到58 791亿美元，成为仅次于美国的世界第二大经济体。经济的快速发展带来了国家财政收入的稳定增长。1978年我国财政收入仅1 132亿元，1985年翻了一番，达到2005亿元，1993年再翻一番，达到4 349亿元，1999年跨上1万亿台阶，达到11 444亿元，2003年超过2万亿元，达到21 715亿元，2007年国家财政收入已经超过5万亿元，达到51 322亿元，2010年全国财政收入更是达到83 080亿元⑤。从公共财政的特点和新农保的社会保险属性来看，国家财政收入快速增长是建立新农保立法的经济基础。
三、新农保立法的法律依据
新农保立法除了要求具备上述法理基础外，还必须具有实在的法律依据。根据我国的法律体系的构成，新农保立法的法律依据如下：
1．新农保立法的根本法律依据。新农保立法的根本法律依据是指我国宪法对公民社会保障权利的有关规定。我国《宪法》第14条第4款规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，第45条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。从以上我国宪法对公民社会保障权利的有关规定来看，新农保立法的根本法律依据非常明确和具体，新农保立法实质上是对宪法这些规定的具体实现。
2．新农保立法的一般法律依据。新农保立法的一般法律依据是指我国一般法律对新农保的相关规定，这种一般法律依据主要有《立法法》、《老年人权益保障法》和《社会保险法》的相关规定。我国《立法法》第2条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行”，第7条第1款规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，第56条第1款规定“国务院根据宪法和法律，制定行政法规”。第56条第2款规定“行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”。我国《老年人权益保障法》第22条规定“农村除根据情况建立养老保险制度外，有条件的还可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老”，我国《社会保险法》第20条规定“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合”，第21条规定“新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇”。
从以上相关法律规定来看，新农保立法具有充分的一般法律依据。特别是《社会保险法》第一次明确提出“新型农村社会养老保险”的法定概念，第一次明确赋予国家建立和完善新农保制度的法定职责和义务，第一次对新农保制度的筹资机制和待遇作出了基础性的规定，为新农保的进一步立法提供了最直接的一般法律依据。
四、新农保立法的基本原则
任何立法工作必须确定立法的基本原则，基本原则决定了立法的价值取向和成败。立法的基本原则必须是从相关领域中抽象出来的最一般性的原则，我国新农保立法的基本原则主要有以下三条：
1．保障农民社会养老保险权的原则。新农保作为我国社会养老保险的重要组成部分，其立法的核心内容应当是如何在法律制度的框架内设计一个保障农民社会养老保险权的合理体系，所有的制度都应当围绕着保障农民社会养老保险权而设计。保障农民社会保险权的实现是新农保立法的核心价值追求，它可以看作是新农保立法是否成功的试金石。长期以来，农民为我国社会经济的发展作出了巨大的贡献和牺牲，而其社会养老保险权在理论上没有引起应有的重视，在实践上被严重忽视，这既是一种严重的社会不公，也是对农民人权的严重伤害。新农保立法就是对这种历史不公的根本性纠正，是对农民社会保险权在法律层面最直接、最全面、最完整、最清晰的肯定和保障，其法律意义不言而喻。因此，在我国的新农保立法中，保障农民社会保险权应当成为一个首要的原则。
2．与我国经济发展水平相适应原则。新农保的实行，对于解决我国农村的养老问题，迈开了历史性的一步，这必将对我国未来的社会发展产生良好的效应。经过改革开放30多年的快速发展，我国的经济实力有了巨大的提高，正是这种经济实力的巨大提高为国家实施新农保提供了财政支持。但必须指出的是，我国目前还是一个发展中国家，尽管经济总量在世界上已经排名第二，但我国人均财政收入水平不仅远低于主要发达国家，而且世界排名也处于百位之后。按照IMF统计口径计算，2010年美国、日本、德国、法国、意大利和英国的人均财政收入水平均在14 000美元以上，而我国人均财政收入按当年平均汇率折算为1 166美元，仅为上述国家人均财政收入的8%左右⑥。因此，基于我国的实际情况，新农保立法必须坚持与我国经济发展水平相适应的原则，对农村居民的社会养老实行保基本和全覆盖，重在体现新农保的普惠性和公共性。当然，随着我国经济的进一步发展，适时、适当提高新农保的待遇也是题中应有之义。如果脱离国情进行新农保立法，盲目地追求新农保给付待遇的高水平和高标准，将难以保障新农保的可持续发展，甚至可能引发严重的社会后果。
3．统一性与灵活性相结合的原则。新农保是一个全国实行的农村基本社会养老保险制度，进行全国统一立法是一种必然的选择。这里所说的“统一性”，是指新农保立法在一些基础制度的设置上、在整个法律框架体系的设计上、在价值理念的选择上应该是统一的，而不允许各地各行其是，只有保持这种统一性才能保障作为农村基本社会养老保险制度的新农保发挥其功能作用；同时，保持立法的统一性也符合我国作为单一制国家的实际情况。另外，在强调统一性的同时也要注意新农保立法的灵活性。所谓“灵活性”，是指新农保立法必须考虑到我国农村幅员辽阔、各地农村经济社会发展差异性比较大的特点，在具体的制度设计上应该保持一定的弹性，给地方结合自己的实际情况立法留有必要的空间。新农保立法应当将统一性与灵活性结合起来，统一性与灵活性并不是一种对立的关系，而是一种相辅相成的关系。离开统一性谈灵活性，将会导致新农保立法整个法律框架体系和基础法律制度建立的失败；离开灵活性谈统一性，最终将会导致新农保立法的僵化，对新农保的具体实施和可持续发展产生消极影响。
五、新农保立法的路径选择
根据我国的立法体制，新农保立法有三种路径选择。第一种是部门立法的路径，即由人力资源与社会保障部负责制定一个《新型农村社会养老保险规定》，为新农保提供法律制度上的支持。第二种是国务院行政立法的路径，即以《指导意见》为基础，由国务院制定《新型农村社会养老保险条例》，作为《社会保险法》的配套行政法规，对农村社会养老保险的基本原则、主要内容、管理体制、基金筹集、支付标准、基金运营、监督及相关法律责任等作出比较具体的规定，为新农保的健康发展提供法律制度上的支持。第三种是全国人大立法的路径，即在《社会保险法》之外，由全国人大或全国人大常委会制定一个社会保险特别法――《农村社会养老保险法》，以法律形式明确规定新农保各方面的内容。相比较而言，这三种路径各有其优缺点。第一种路径最为简单，为中央相关部门立法，但层级最低，为部门规章，对建立全国的新农保法基本律制度和法律框架体系的任务难以胜任。第二种路径的优点是立法难度比制定法律低，相对比较容易实现；缺点是立法层级为行政法规，稳定性和权威性相对要比法律低一些。第三种路径的优点是将新农保立法提高到法律层级，更具有稳定性和权威性；缺点是立法难度比较大，近期恐怕难以实现。对于新农保的立法，目前采用第二种路径比较稳妥，即暂时由国务院制定行政法规，到将来时机成熟之时，再将行政法规上升为法律，这种立法路径既能解决目前新农保全国性立法的迫切需要，又可以为将来新农保立法提高法律层级打下成熟的基础。
六、结语
以上笔者从立法的必要性、法理基础、法律依据、基本原则、路径选择等方面对新农保立法作出了相应的阐述，但没有对新农保作出具体的法律制度设计，因为这在笔者看来还需作深入的系统研究方能完成。新农保立法是一个复杂的系统工程，其立法成果将指引和规范新农保的实施、发展和完善。笔者期待我国立法机关早日启动新农保的立法工作，以便实现新农保的良法之治。
注释：
① 数据来源：中华人民共和国国家统计局官方网站2011年4月28日发布的《2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）》，https://www.stats.省略/tjfx/jdfx/t20110428_402722253.htm，访问时间2011年9月26日。
② 数据来源：2011年09月19日新华网新闻《我国农村人口老龄化程度高于城市达到15.4% 》，https://news.省略/society/2011-09/19/c_122056867.htm，访问时间2011年9月26日。
③ 美国学者沃尔夫把农民的存在划分为身份农民和职业农民两个阶段，身份农民的主要追求在于维持生计，并在一个社会关系的狭隘等级系列中维持其社会身份。相反地，职业农民则充分地进入市场，并倾向于在更小的风险基础上进行可获更大利润的生产。
④ 中国社会科学院城市发展与环境研究所2011年9月发布的《中国城市发展报告No.4――聚焦民生》显示，目前我国城乡收入差距比为3.23:1，成为世界上城乡收入差距最大的国家之一。
⑤ 以上数据主要来自国家统计局综合司2008年10月27日发布的《大改革 大开放 大发展――改革开放30年我国经济社会发展成就系列报告之一》，https://www.省略/gzdt/2008-10/27/content_1132281.htm，访问时间2011年9月26日。
⑥ 李丽辉.财政部：民生支出感受差异四大原因［EB/OL］．［2011-10-22］．https://finance.省略/g/20111016/061510629214.shtml.
参考文献：
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Research on the Legislation of New Rural Social Pension Insurance
LI Le-ping
(School of Law, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200439,China)
Abstract：Supporting the old, farmer′s social insurance rights, Chinese farmer′s particularities, balancing the development of urban and rural areas, and rapid growth of national financial income respectively form the ethics foundation, rights foundation, social basis, policy basis and economic basis of the legislation of new rural social pension insurance. The legislation of new rural social pension insurance has a corresponding fundamental legal basis and common legal basis, adapting the safeguarding of farmer′s social insurance rights to economic development level of our country, and combining unity and flexibility construct the legislation principles of the new rural social pension insurance. Legislation can improve the farmers′ good expectation about the new rural social pension insurance, can clear the important position of it in China′s social and economic life, can provide it with basic legal standards and framework of the legal system, can properly join different rural social security systems together, and can provide legal safeguarding for the realization of farmer′s social insurance rights.
Key words:rural area; social pension insurance; legislation
（责任编辑：关立新）