摘 要：２０１１年我国渤海溢油事故引起社会强烈关注，尤其对我国海洋环境保护相关法律形成挑战。本文着眼于２０１０年墨西哥湾溢油事故中的相关赔偿问题，比较美国溢油自然资源损害赔偿制度，分析了渤海溢油事故中涉及的“海洋生态损害”的概念界定、责任主体与索赔主体、赔偿范围、索赔额度及评估标准等法律问题，总结并分析渤海溢油事故对完善我国海洋生态损害赔偿制度的启示。
关 键 词：渤海溢油；海洋生态损害索赔；《海洋环境保护法》；美国自然资源损害赔偿
中图分类号：Ｄ９２３．５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－０１１１－０７
收稿日期：２０１１－１１－２０
作者简介：刘丹（１９７６―），女，贵州贵定人，复旦大学国际法博士生，上海对外贸易学院法学院讲师，研究方向为海洋法、国际环境法、ＷＴＯ法。
基金项目：本文系中国太平洋学会学术研究工作委员会研究项目“东海诸海岛中有争议岛屿的史地考证及相关问题研究”的阶段性成果，项目编号：２２００２１４；上海市教委重点学科项目课题“国际贸易法”的阶段性成果，项目编号：Ｊ５１２０４。
一、渤海溢油及我国生态损害赔偿法律制度概述
２０１１年６月初，中国海洋石油公司（简称“中海油”）和美国康菲石油中国有限公司（简称“康菲中国”）合作开发的蓬莱１９－３油田发生溢油。由于渤海是半封闭海域，溢油不仅将对海洋生态系统产生长期影响，而且给环渤海的辽宁、河北、山东、天津海域的捕捞业、养殖业、旅游业等相关产业和居民生活带来直接威胁和损害。截至２０１１年１０月，国家海洋局聘请的律师团准备对康菲提起海洋生态损害国家索赔诉讼。不仅受害的渔民、养殖户委托律师维权，与事故有关的海洋环境公益诉讼也已开始。
渤海溢油事故引发各界对海洋生态损害赔偿法律机制的质疑与重新审视。目前我国涉海洋生态损害赔偿的国内法分为四个层面：一是法律，如《海洋环境保护法》、《海商法》、《海事诉讼特别程序法》、《渔业法》等；二是行政法规，如《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《海洋倾废管理条例》等；三是国务院有关部门的国家标准及规范；四是地方性法律文件。如２０１０年山东省出台我国首个海洋生态补偿和赔偿办法――《山东省海洋生态损害赔偿费和损失赔偿管理暂行办法》以及配套的《山东省海洋生态损害赔偿和损失评估方法》。我国还于２０１０年３月建立船舶油污责任强制保险制度，油污基金制度由国务院审核批准。最高人民法院公布的《全国第二次涉外商事海事审判工作会议会谈纪要》、《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（已于２０１１年７月１日施行）等文件对解决具体争议起到不可或缺的作用。国际公约方面，我国１９８０年１月３０日加入１９６９年ＣＬＣ公约；１９９９年１月５日加入１９６９ＣＬＣ的１９９２年议定书（即《修正１９６９年国际油污损害民事责任公约的１９９２年议定书》；２０００年１月５日对我国生效）；１９９９年１月５日交存１９９２年《基金公约》加入书，但该公约只适用于香港特别行政区；２００８年１２月９日加入《燃油公约》（２００９年３月９日对我国生效）。总体看，我国正逐步以法律的形式确立“预防――应急――赔偿”三位一体的溢油事故管理体系，但尚没有一套完整的调整海洋生态损害赔偿的法律。海洋生态损害赔偿方面除了国际条约与诸多国内法并存外，法律适用不规范、不统一现象也较为明显。实践中，我国海洋生态损害赔偿第一案是２００４年天津海事法院２００４年判决的马耳他籍“塔斯曼海”号案。２００９年该案的终审判决被告赔偿人民币１５１３．４２万元，由于终审判决尚未公开，天津海洋局最终就海洋生态损害获赔多少尚不清楚。“塔斯曼海”号案件拖延７年但最终赔偿结果与预期相差甚远，其中的教训值得吸取。由于“海洋生态污染损害第一案”并不成功，可预见，由国家海洋局代表国家向侵权者提起的生态损害赔偿也将面临诸多困境。
二、墨西哥湾溢油事故及美国溢油自然资源损害赔偿制度
美国墨西哥湾事故和我国渤海事故前后相差一年多，二者都是近海石油开采活动所产生的海洋生态损害事故，对海洋生态及沿海地区居民的生产生活产生直接影响，也均在今后很长一段时间引起海洋生态损害赔偿问题。“他山之石，可以攻玉”，美国的海洋生态保护起步早、相关法律先进且相对成熟，以１９９０《油污法》（简称ＯＰＡ１９９０）为代表的美国自然资源法对我国海洋生态损害赔偿的理论及实践均具有借鉴意义。
美国海洋生态保护法律经历了从普通法到制定法的演进过程，建立起由《清洁水法》、《综合环境反应、赔偿和责任法》（简称ＣＥＲＣＬＡ）、ＯＰＡ１９９０和相关判例组成的相对完善的自然资源损害赔偿制度，其赔偿范围比国际公约范围更宽、责任限制更高。１９６９年“桑塔．芭芭拉”事故后，美国国会通过系列法律促进对溢油事故的规制，如１９７０年《国家环境政策法》、１９６３年《清洁空气法》、１９７６年《海岸带管理法》、１９７７年《清洁水法》、１９８０年《综合环境反应、赔偿和责任法》等。１９８９年３月埃克森?瓦尔迪兹号油轮原油泄漏成为当时美国史上最严重的溢油事故。出于对１９６９ＣＬＣ公约体系赔偿额等方面的不满，美国当时放弃加入国际船舶油污损害赔偿公约体系，制定了ＯＰＡ１９９０来统一分散的油污染立法。２０１０年４月２０日，墨西哥湾石油钻井平台“深水地平线”爆炸后，受损油井发生漏油，从而取代埃克森?瓦尔迪兹号事件成为美国历史上最大的溢油事故。事故后，美国政府及时采取了两项措施：第一，提高赔偿最高限。“埃克森?瓦尔迪兹”漏油事件后ＯＰＡ１９９０规定石油公司须承担油污清理费用，但将责任限制在７５００万美元内。［１］墨西哥湾事故后美国政府公布新议案宣布取消ＯＰＡ１９９０条款中对漏油事故责任方７５００万美元的赔偿上限；第二，设立专项基金处理赔偿事项。２０１０年６月在美国政府督促下英国石油公司（ＢＰ）共投入５００亿美元的基金专门用于赔偿漏油事件的受害者。该基金由律师Ｋｅｎｎｅｔｈ Ｒ．Ｆｅｉｎｂｅｒｇ管理的“墨西哥湾赔偿机构”简称ＧＣＣＦ）作为托管机构专门处理溢油索赔请求。根据ＧＣＣＦ的相关规定，受石油泄漏影响的“申请人”包括个人和行业。请求人可提出的赔偿时限为：２０１０年８月２３日到１１月２３日间，申请人可以根据《ＧＣＣＦ紧急预付款议定书》请求紧急预付款；在２０１１年８月２３日前，申请人可以请求最终付款。《ＧＣＣＦ紧急预付款议定书》将赔偿种类可分为五大类：油污清理费用、房地产或个人财产损失、利润损失或谋生能力损失、人身伤害或者死亡，以及对自然资源可维持生活使用的损失，赔偿的衡量标准按ＯＰＡ１９９０构建。２０１０年８月到２０１１年８月一年间，ＧＣＣＦ共收到９４７８９２起赔偿请求，其中３５９４４１起请求在审核后得到赔偿许可， 已有５亿美元赔偿金发放给２０４４３４个申请人。［２］
美国因溢油引起的自然资源赔偿体现出几方面特征：第一，基金管理实行托管方式。如埃克森?瓦尔迪兹托管委员会由６个联邦和州托管分委员会组成；如２０１０年密歇根州卡拉马佐河托管机构由６个州与联邦的政府机构、２个印第安部落代表组成；而专事“深水地平线钻井平台”溢油事故赔偿的ＧＣＣＦ就由律师Ｆｅｉｎｂｅｒｇ的团队管理。第二，指定托管人索赔与公民诉讼相结合的自然资源索赔。根据美国法律，只有指定的托管人有权提起自然资源损害赔偿之诉， 自然人没有该项权利。政府托管人主要有国家海洋与大气局、内政部， 国防部、农业部及能源部等。联邦法中虽没有直接赋予自然人提起自然资源损害赔偿的主体资格，但普通法原理和联邦行政法却允许公民采取行动。当政府行为影响了与自然资源的使用和享用有关的审美和环境利益时，美国行政诉讼法允许公民提起行政诉讼。此外，美国一些联邦环境法明确授权公民提起诉讼，例如，公民个人虽不能按ＯＰＡ的规定获得自然资源损害赔偿却可以起诉联邦行政机构没有履行托管人职责。［３］第三，赔偿金包括修复费用、过渡期损失和评估费用，既包括直接损失又包括间接损失。赔偿金中的“修复费用”是自然资源损害赔偿范围中的首要部分，指“修复、恢复、取代或获取”受损资源或其提供服务的等价物的费用；“过渡期费用”是对在修复期间资源提供的服务流失的效用进行的赔偿；“评估费用”是托管者对自然资源损害评估支出的费用。以《ＧＣＣＦ紧急预付款议定书》为例，该《议定书》规定直接损失是有证据证明的损失、费用或者所失收益或利益；如果是间接损失请求，则ＧＣＣＦ将评估请求能否赔偿、赔偿的数额和漏油的地理接近程度是否吻合、申请人对受损的自然资源的依赖程度，以及申请人从事行业的性质，这些请求需要申请人提交相关信息和资料予以证明。
三、渤海蓬莱１９－３溢油海洋生态损害赔偿之法律问题
渤海溢油事故从多个侧面对我国海洋环境保护法律形成挑战，更凸现我国海洋生态损害赔偿相关立法和实践的不足。笔者从渤海蓬莱１９－３海洋生态损害赔偿诉讼可能遇到的理论及实践难题切入，分为“海洋生态损害”的概念界定、责任主体与索赔主体、“海洋生态损害”赔偿范围、索赔额度及评估标准这几个方面，结合我国相关法律进行分析，同时将借鉴美国自然资源损害赔偿制度的有益经验提供解决思路。
（一）“海洋生态损害”的概念界定
“海洋生态损害”的内涵往往决定司法实践中损害赔偿范围的大小，国外司法实践针对生态损害的赔偿请求已有多起，如Ｐａｔｍｏｓ、Ａｎｔｏｎｉｏ Ｇｒａｍｓｃｉ、Ｈａｖｅｎ等案件，但我国油污损害赔偿实践中索赔者提起赔偿请求往往集中于渔业资源损失。生态损害并不是指某个民事主体的利益所遭受的不利后果， 而是人类行为对生态环境本身的消极影响，［４］因而并不是我国现行立法上环境侵权责任要件中的“损害”类型。传统法律中损害的客体主要是财产权利，因此传统民事权益之外的海洋生态损害就需要有全新理念的环境法来应对。［５］（ｐ７）我国宪法第９条有“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”的规定。《海洋环境保护法》第９５条第１款确定了“海洋环境污染损害”的定义，即“直接或间接的把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用质量和减损环境质量等有害影响”；第９０条第２款规定了“海洋生态损害赔偿”的法律责任，但没有明确其具体定义。因此，如何界定“海洋环境污染损害”和“海洋生态损害”的区别就给司法部门带来了难题。总的来看，我国海洋环境保护的法律法规多为原则性规定，并没有明确界定“生态损害”，也缺乏可操作性。即使《海洋环境保护法》为海洋生态损害赔偿迈出了第一步，目前为止可参考的成功案例也屈指可数。因此渤海溢油生态损害索赔在法律依据和参考案例方面都难免乏善可陈。比较而言，美国ＯＰＡ１９９０对“自然资源损害”的界定值得借鉴。该法规定，“自然资源”包括“土地、鱼类、野生动物、植物群和动物群、空气、水、地表水、饮用水供应系统和其他此类资源。”［６］“自然资源损害”包括自然资源所有权和使用权的损害和损失。［７］我国今后的溢油污染损害赔偿专项立法中应该结合国情采用广义且不失操作性的定义，还应纳入公共利益损失内容如海域使用金、税收等国家收入损失、海洋环境价值减损、自然资源损失，以及公共服务费用等。［８］
（二）索赔主体及责任主体
我国《海洋环境保护法》第９０条对于污染海洋环境造成损害和破坏海洋生态造成损害的赔偿责任这两类损害规定的索赔主体不同：第１款规定，“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任”；第２款规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”，因此第９０条第２款奠定了国家向破坏海洋生态责任人索赔的法律基础。比较而言，由于油污损害国际公约体制没有对溢油引起的生态损害索赔资格做出规定，各国要实现索赔就需要跨越国内法律制度的障碍，如美国就需要普通法上的“公共信托学说”［９］和“国父学说”［１０］为联邦或者州政府在生态赔偿诉讼中索赔主体资格提供法律依据。相比较而言，我国自然资源属于国家或集体所有，因此国家生态索赔国内法的障碍较欧美国家少。但国家和集体都是抽象概念，哪个主体能代表国家和集体就自然资源损害索赔呢？《海洋环境保护法》第９０条第２款规定由国家行政管理部门――海洋环境监督管理权的部门作为国家利益的代表提出索赔，第５条规定的“海洋环境监督管理部门”包括国家环境保护部门、国家海洋部门、国家海事部门、国家渔业部门和军队环境保护部门。多个管理部门对海洋环境负有监管权给海洋生态索赔带来如下问题：第一，多个行政部门提出代表国家求偿，职责划分不清，还将增加索赔成本，降低索赔效率。如１９８３年“东方大使”号船一案中代表国家行使索赔的是环保和水产部门；［１１］（ｐ５２）１９９７年“海成号”案代表国家行使索赔的是渔政部门；［１２］（ｐ２７５）２００２年“塔斯曼海”案代表国家索赔的是环保和渔政部门。第二，行政机关索赔诉请重叠时有发生。例如“塔斯曼海”案中天津市海洋局请求的是海洋环境生态污染破坏和生态恢复的索赔，河北省滦南县和天津市汉沽、北塘、大沽渔民请求的是因污染造成的海洋捕捞停产损失、网具损失和滩涂贝类养殖损失，天津市渔政渔港监督管理处请求的是渔业资源损失。面对原告的巨额索赔，两被告就以众原告的索赔请求相重复为由提出抗辩。［１３］第三，行政机关索赔谈判或诉讼中权限不清，索赔款项管理混乱。行政机关不是财产所有人，目前法律并没有明确就行政机关能否代表国家与污染责任人达成和解、其与污染责任人达成的和解协议是否要经过其他权力部门的批准等问题做出规定。实践中多数行政机关参与索赔的污染赔偿案件都是通过行政机关与污染责任人谈判达成和解协议了结的。［１４］而生态损害的索赔款项往往是直接赔偿给主管部门如渔政渔监、海洋水产厅等，如果缺乏有力的监督将不能保证主管部门直接将赔偿款项“专款专用”，也就不能促进受损地区海洋生态的恢复。为避免以上问题，有的学者主张，漏油事件有权代表国家行使海洋生态损害赔偿请求权的适格主体通常是国家海洋行政主管部门而不是其他部门；［１５］有的建议，一定区域内的海洋生态损害，国际海洋行政管理部门可以通过部门规章的形式统一授权各地海洋行政管理部门对其管辖范围内的海洋生态损害提出赔偿，而对于跨海区或者污染严重、影响范围大的案件，可以由国家海洋行政管理部门代表国家行使海洋生态索赔权。［１６］渤海溢油索赔进程已印证了专家的上述论断，由于渤海溢油事故已显现跨海域的特性，污染严重且影响范围广，国家海洋局已于８月正式宣布代表国家进行海洋生态损害索赔。笔者认为，国家海洋局作为海洋生态损害索赔主体的确定将对司法实践以及立法完善起到推动作用，但今后渤海溢油索赔将是漫长而艰巨的历程，仍需要注意在调查取证等方面与海事、渔政等部门的协作与配合。
从蓬莱１９－３油田事故责任方看，作业方为美国康菲石油公司（简称“康菲石油”）的全资子公司“康菲中国”，中海油作为合作方拥有５１％的权益。对于具体责任认定，海洋主管部门官员近来表示，海洋部门主要追究作业方康菲中国的责任。合作方是否担责，则要根据双方签订的石油勘探开发合同来认定。笔者认为，康菲中国与中海油就中外合作开发海洋石油区块项目是合同关系，对于已开采的项目合同的中外双方都有投资并享受收益，按此逻辑，中海油和康菲中国对该石油对外合作区块内的漏油事故都对外承担责任。《海洋环境保护法》第８５条规定，“违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处２万元以上２０万元以下的罚款”。根据该条款，违反规定进行海洋石油勘探开发并造成海洋环境污染的主体会遭受罚款。中海油和康菲中国以合作方式勘探开发石油，双方都是勘探开发的主体，只不过康菲中国是作业者而已。因此严格来讲，中海油应与康菲中国承担连带责任。中海油和康菲中国之间的约定只能在其内部生效并具有约束力，对于监管部门以及受到损害的个人或单位来讲，其有权向二者中的任何一方索赔。当然，双方之间的约定仍然是有效的，如果合同中有对责任方面约定的话，中海油可以在接受处罚或索赔之后，向康菲中国进行追偿。
（三）“海洋生态损害”赔偿范围
由于缺乏法律的明确规定，我国司法实践对海洋生态损害赔偿范围的确定主要依靠国务院下属机构的规章文件和最高人民法院公布的文件及司法解释，但均存在不少问题。例如，我国渔业资源损害赔偿评估沿用的是１９９６年农业部《水域污染事故渔业损失计算方法规定》（简称１９９６《计算方法》）和国家标准化管理委员会２００８年《渔业污染事故经济损失计算方法》（简称２００８《计算方法》）。１９９６《计算方法》第２条规定“天然渔业资源经济损失计算不低于直接经济损失中水产品损失额的３倍”，这样的方法不够客观。２００８《计算方法》做出改进，第６条规定“渔业污染事故经济损失”包括“直接经济损失和天然渔业资源恢复费用”，还列举１１种具有操作性的“渔业损失量计算方法”。类似的，国务院下属机构制定的标准还有国家海洋局２００７年《海洋溢油生态损害评估技术导则》（简称《技术导则》）。但这些部委标准能否成为法院判决的依据目前还存在争议。又如，最高人民法院２００５年《涉外商事海事纪要》对溢油损害的审判实践具有指导意义，该文件规定三类“油污损害赔偿”，即船舶油污造成的公民、法人或其他组织的财产损害、为防止或减轻污染支出的清污费用损失，以及因船舶油污造成的渔业资源和海洋资源损失。［１７］该文件存在以下几方面问题：第一，该文件避免采用“海洋生态损害”或“海洋环境污染损害”的提法而以“渔业资源和海洋资源损失”代替，但在确定索赔主体时采用的是“海洋环境损失”的概念，对损害类型的规定与索赔主体的规定相脱节。［１８］第二，该文件对渔业资源主要参照ＣＬＣ公约，也源于赔偿渔业资源损失的长期司法实践，但没有明确能否适用国务院下属机构制定的渔业损害赔偿评估标准；第三，该文件对赔偿的界定过于狭窄，这样的规定将使对渔业资源和海洋资源之外其他类型的自然资源如沿海自然资源的损害索赔难以得到支持；第四，文件将油污造成的渔业资源和海洋资源损失的估算限于“已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用”，这将会把自然资源使用权损失和不可恢复的自然损失排除在外。
总之，我国有关法律中对海洋生态损害的规定较为原则，缺乏对生态损害赔偿范围可操作性的规定，而做出此类规定的部门规章或司法文件在我国立法中位阶较低，溢油污染赔偿诉讼中较易产生争议。今后渤海溢油索赔诉讼中，被告能否认同海洋生态损失的范围以及计算标准，还要看管辖法院对哪些证据予以采用。比较而言，美国ＯＰＡ１９９０对海洋生态损害的范围做出量化的规定，包括修复费用、过渡期损失和评估费用。［１９］实践中对美国溢油自然资源损害的赔偿范围可从埃克森?瓦尔迪兹系列索赔案进行审视，埃克森公司的赔偿范围包括联邦和州政府的生态恢复费用，从而保障了自然资源损害的全面赔偿。我国海洋生态损害赔偿范围的规定也可借鉴这种方式，但由于我国油污损害赔付率较低，在对自然资源的价值理论和市场化尚未成熟的情况下，赔偿主要应针对可恢复的损害，对于不可恢复的自然资源损害赔偿还应采取审慎态度。过渡期损失也可引入修复的方法，并探索合适的评估方法。
（四）索赔额度及评估标准
赔偿限额方面，美国ＯＰＡ１９９０第１００４节（ａ）款（３）项规定石油公司须承担油污清理费用，并将责任限制在７５００万美元内。［２０］但墨西哥湾溢油事故后美国政府即公布一系列新议案，赋予国会对近海能源生产的直接监管权，并将对近海水域的油气勘探和开采实行更加严格的安全监管，并会最终取消ＯＰＡ１９９０条款中对溢油事故责任方７５００万美元的赔偿上限，ＢＰ还建立５００亿美元的基金用于赔偿溢油事故的受害者。比较而言，《海洋环境保护法》第８５条规定，“违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处２万元以上２０万元以下的罚款”，污染损害与违法成本不成比例现象严重。据统计，我国沿海自１９７６年至１９９６年间发生的５０万吨以上的重大油污事故就有４４起，其中１０起是外轮造成的，但只有１７起得到了赔偿；实践中国际油污基金赔偿水平为每吨溢油３４０００元人民币，我国平均每吨溢油赔偿２６００元人民币，前者是后者的１３倍。［２１］从目前司法实践看，我国相关立法赔偿额度的规定较美国和国际水平都偏低，不利于日益严峻的溢油事故导致的海洋生态损害索赔，《海洋环境保护法》有关行政处罚额度的规定亟待修订。
即使法律中规定了全面的生态损害赔偿范围，但没有完善的评估方法和程序，也不能保障损害的充分赔偿。美国经过长期的立法和司法实践最终建立以《清洁水法》、ＣＥＲＣＬＡ、ＯＰＡ１９９０为制度基础，以内政部（简称ＤＯＩ）和国家海洋和大气管理局（简称ＮＯＡＡ）的相关评估规则为代表的自然资源损害估算规则。ＮＯＡＡ规则将整个评估分为预评估、修复计划和执行修复，还针对不同的损害规定了评估的方法：市场价格法、估价法、旅行成本法、特征价格法、单位价值法和条件价值评估法等等，为赔偿金的确定提供了基础。［２２］这样细致的评估方法既需要有大量时间和经济的投入，更需要配套的科研水平。正如美国学者Ｓａｎｎｅ Ｋｎｕｄｓｅｎ指出的，“自然资源损害评估对于托管人（如联邦、州政府）来说是避免败诉不可忽视的因素；对于责任方来说将可能承担托管人胜诉后的评估费用，这从一开始就会是超过其承受力的一笔预算”。［２３］我国《海洋环境保护法》第２０条规定，国务院和沿海地方各级人民政府应当对具有重要经济、社会价值的已遭到破坏的海洋生态进行整治和恢复。但量化整治和修复的费用并非易事，也就是说原告如何证明该损失源于溢油污染是一大难题。目前我国海洋生态损害赔偿的依据主要是国家海洋局２００７年《海洋溢油生态损害评价技术导则》。《技术导则》规定，生态损害评估的对象包括海水水质、海洋沉积物环境、潮滩环境、海洋生物、典型海洋生态系和海洋生态系统等方面的损害；生态损害评估费主要包括海洋生态服务功能损失、海洋环境容量损失、生境修复费、生物种群恢复费和调查评估费等。［２４］《技术规则》将评估程序分为三阶段：第一，事故调查阶段。即接受委托后进行现场勘探、样品采集和事故调查，搜集受影响海域海洋环境与生态调查数据、资料，筛选受损对象、确定评估目标；第二，编制评估大纲，明确评估工作内容和报告书的主体内容。利用调查、遥感解译、溢油鉴别等手段，查明溢油源、溢油量、溢油扩散反危及过程，确定海水环境、海洋沉积物环境、滩涂环境、海洋生物、海洋生态系统以及典型生态系等受溢油的影响与危害。根据评估等级确定评估项目，采用相应的方法进行生态系统评估计算；第三，确定损失总价值阶段。依据工作大纲，编制海洋溢油生态损害评估报告书，计算溢油对海洋生态损害的总损失价值。［２５］从我国司法实践看，溢油引起的损害赔偿除因环境污染导致的直接经济利益损失外，对自然资源本身遭受的损害赔偿仅限于己经或即将采取的恢复措施费用即“实际发生的且可量化的经济损失”，对环境价值的减损即“抽象理论计算和数学模型计算的索赔”不予赔偿。［２６］“塔斯曼海”一审中，天津市海洋局提出的８项索赔费用包括海洋环境容量损害、滩涂生态环境回复费用、浮游植物恢复费用、游泳动物恢复费用、生物治理研究费用和监测评估费用，共计９８００多万元。天津海事法院对原告提出的海洋环境容积损失、原告为调查海域污染支出的调查、勘验、评估等费用这两项索赔予以支持，但对其他六项索赔都没有认定。一审中原告天津市海洋局虽然胜诉，但仅获得了９９５．８１万元的赔偿。［２７］因此《技术导则》只是海洋系统的行业标准，并非行政处罚规定，在提起诉讼时仅能作为法院判罚的参考却非依据。可预见的是，国家海洋局对蓬莱１９－３事故责任人提起海洋生态损害索赔时也将面临类似的海洋生态损害评估认定问题，被告能否认同损失的计算标准，要看管辖法院对哪些证据予以采用。
四、渤海溢油事故对完善我国海洋生态损害赔偿制度的启示
２０１１年中国石油对外依存度已超过５５．２％，石油进口９０％以上通过海运，随之而来的是日益严峻的溢油事故和海洋环境污染。统计显示，１９９８年到２００８年我国沿海发生７１８起船舶溢油事故，溢油总量达１１７４９吨，平均每年发生事故７１．８起，其中溢油５０吨以上的事故３４起，溢油量达１０３２７吨。近１０年来，全国海事法院受理船舶污染损害赔偿一审案件３００余件，案件诉讼标的总金额约３０亿元人民币，受案逐年增多。［２８］“塔斯曼海”号案是我国海洋行政管理部门提起海洋生态损害涉外索赔第一案， 但该案暴露了我国海洋生态损害相关法律的不足。２０１１年渤海溢油事故是首例因海上石油开采导致的重大海洋生态事故，它对我国健全海洋生态损害赔偿制度起到了推动作用。
第一，修改《海洋环境保护法》。面对海洋经济发展形势和石油工业高速发展的需要，特别是近年来频繁发生的溢油事故，我国目前迫切需要对因溢油破坏海洋生态的行为进行制约与规范，有必要根据现实情况再次修订《海洋环境保护法》且随之跟进相关的实施细则和地方性法规。修订《海洋环境保护法》时应注意几个方面：⑴应提高赔偿上限。现行《海洋环境保护法》对海洋污染的行政处罚上限为２０万元的规定并不合理。海洋石油开发对海洋环境保护提出了更高的要求，因为海洋环境一旦遭受污染，其影响范围大、后果严重、持续时间长，现行法律规定的最高２０万元的处罚不足以弥补海洋生态损失和修复需要的成本，因此有必要提高赔偿上限，以改变“守法成本高、违法成本低”的局面；⑵明确海洋生态损害的概念。虽然１９８２年《海洋环境保护法》第４１条、第４５条第１项和１９９９年修订后该法第９０条、第９５条第１款都为海洋生态损害的填补救济提供了很大的释法空间，但该法对海洋生态损害的定义并没有做出规定，这就给相关配套实施细则和司法实践带来困惑。明确海洋生态和海洋生态损害的概念有利于建立我国海洋生态损害赔偿机制；⑶完善责任主体的规定。《海洋环境保护法》第８５条规定，“违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处２万元以上２０万元以下的罚款”，违反规定在海洋石油勘探开发中造成海洋环境污染的主体会受到海洋行政主管部门的处罚。渤海溢油事故后，国家海洋局只认定责任者为康菲石油中国有限公司，对中海油总公司在此次事故中的责任则称“要根据其与康菲中国签订的石油合同确定”。因此《海洋环境保护法》修改中应对责任主体的规定予以细化；⑷明确赔偿主体问责制。渤海溢油事故后，国家海洋局从６月４日事故发生后，直至７月５日第一次向社会公布相关调查信息，８月２６日第二次公布，引起公众对海洋行政主管部门信息公开以及问责效率的质疑。我国《政府信息公开条例》第１０条规定“县级以上各级人民政府及其部门应当主动、并重点公开的政府信息，包括了突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。《国家海洋局政府信息公开实施办法》的第９条第１３款也有对“政府应主动公开”的规定，但《海洋环境保护法》中没有类似规定，今后修订中应予以明确。
第二，加快建立海洋生态损害补偿制度，完善海洋生态损害赔偿范围和评估相关立法。目前，我国的生态补偿机制建设已向全国铺开。由国务院推出的《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》已由国家发改委西部司牵头完成初稿并将上报国务院审议。该意见颁布后，国家海洋局也将颁布涉及海洋生态保护的相关文件，多部委文件最终会形成生态补偿政策体系。随后将出台国务院层面的《生态补偿条例》作为生态补偿领域的“基本法”。［２９］海洋生态损害范围及其评估一直是实践中的难点，国家海洋局《海洋溢油生态损害评估技术导则》将海洋溢油的损害对象大致分为六类，即海水质量、海洋沉积物环境、潮滩环境、海洋生物、典型生态系与海洋生态系统。溢油海洋生态总损失费用为海洋生态直接损失、生境修复费、生物种群恢复费和调查评估费四个部分的总和。但该导则只是行业标准，对法院判案只有指导意义。据悉，国家海洋局已于２０１０年年底草拟定《海洋生态损害国家索赔条例（草案建议稿）》，其中规定了海洋生态损害国家索赔的范围应当计算的各种费用。笔者认为，以渤海溢油海洋生态索赔和我国生态补偿机制建设为契机，国家应尽快启动建立海洋生态损害补偿制度的立法程序，对生态损害补偿索赔的责任主体、赔偿范围及标准、程序以及补偿赔偿金的使用管理等进行明确界定，从而有利于解决海洋生态损害赔偿中的诸多操作性问题。
第三，完善海洋生态公益诉讼制度。墨西哥湾溢油事故后，美国社会各界对法律手段的运用值得关注：有渔民、旅游业人士对英石油提出的民事集团诉讼；有环保团体起诉美国联邦政府发放深海采油证的公益诉讼；有路易斯安那州政府对联邦政府的近海石油开采禁令提出的诉讼；也有美国司法部对英石油的刑事调查。各方都在充分利用法律赋予的诉讼权利，以期获得司法救济，或通过诉讼来追究政府监管不力的责任，追究肇事者的刑事责任，或是保护自己的经济利益。而涉及环境纠纷时我国《环境保护法》和《海洋环境保护法》等环境法律法规虽不实行“行政处理在先”原则，但都倾向于将行政处理方式而非把诉讼列为当事人的首选。海洋生态损害属于侵权行为，我国诉讼法确立的原告资格条件是以传统理论为基础的，三大诉讼法中缺乏对公益诉讼的明确规定，如《民事诉讼法》第１０８条规定原告需是和案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织，对海洋污染事故造成的海洋生态赔偿公益诉讼存在制度障碍。２０１１年１０月２４日，全国人大常委会初次审议的《民事诉讼法修正案草案》增加了公益诉讼制度。草案规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。我们期待《民事诉讼法修正案草案》通过后能为改善环境公益诉讼环境、明确“私主体”诉讼主体资格创造条件；然而我国相关法律在与海洋生态公益诉讼制度有关的举证责任分担、环境侵权证据认定、因果关系认定等方面还有待继续完善。
第四，建立健全油污损害赔偿基金制度。墨西哥湾溢油事故后，美国政府督促ＢＰ设立基金的成立是为了尽快对因油污而受损害的当事人进行赔偿，避免他们经历漫长和昂贵的法律程序。而在中国，类似事件发生后往往是“企业肇事，政府买单”，看似较快地平复了社会矛盾，但却极易导致纵容污染企业和破坏环境法的恶果。《基金公约》是船舶油污强制保险的补充，我国虽是该公约缔约国但公约仅适用于香港特别行政区，其他地区的船舶污染事故尚不能基于《基金公约》得到补偿。在等待时机成熟加入《基金公约》的同时，为应对日趋严峻的海洋环境污染事态、保证海洋生态损害赔偿，有必要建立我国因油污污染造成的生态损害基金制度。《海洋环境保护法》第６６条已为建立我国油污损害赔偿基金制度奠定了法律基础，而《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》已由交通运输部上报国务院待批并有望在年内出台，我国第一个此类基金――“中国船舶油污损害赔偿基金”已报国务院审批，将落户上海。不过，《海洋环境保护法》仅有原则性的规定，《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》在索赔范围、受偿顺序、基金的索赔时效等方面均存在不少问题。今后我国还应加大力度推进油污损害赔偿基金的建设，建立健全与基金有关配套法律法规。
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（责任编辑：王秀艳）
Ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ Ｃｌａｉｍｓ ｏｎ Ｍａｒｉｎｅ Ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ Ｄａｍａｇｅｓ ｏｆ Ｏｉｌ Ｓｐｉｌｌ ｏｆ Ｂｏｈａｉ Ｂａｙ
Ｌｉｕ Ｄａｎ
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ２０１１ ｏｉｌ ｓｐｉｌｌ ｉｎ Ｂｏｈａｉ Ｂａｙ ｃａｕｓｅｄ ｗｉｄｅｓｐｒｅａｄ ａｔｔｅｎｔｉｏｎ ｉｎ Ｃｈｉｎａ，ｔｈｅ ｒｅｃｅｎｔ ｍａｒｉｎｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｌａｗｓ ｗａｓ ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ ｃｈａｌｌｅｎｇｅｄ ｂｙ ｔｈｅ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｓｏｃｉｅｔｙ．Ｔｈｅ ｆｉｒｓｔ ｐａｒｔ ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｓ ｔｈｅ ｏｉｌ ｓｐｉｌｌ ａｃｃｉｄｅｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｒｅｃｅｎｔ ｐｒｏｇｒｅｓｓ ｏｆ ｔｈｅ ｃｌａｉｍｓ ｏｎ ｍａｒｉｎｅ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｄａｍａｇｅｓ，ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｍａｒｉｎｅ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｄａｍａｇｅｓ ｗｉｌｌ ａｌｓｏ ｂｅ ｃｏｖｅｄ ｉｎ ｔｈｉｓ ｐａｒｔ．Ｔｈｅ ｓｅｃｏｎｄ ｐａｒｔ ａｎａｌｙｚｅｓ ｔｈｅ ｎａｔｕｒａｌ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ｄａｍａｇｅ ｃｌａｉｍ ｏｆ ２０１０ ｏｉｌ ｓｐｉｌｌ ｉｎ ｔｈｅ Ｇｕｌｆ ｏｆ Ｍｅｘｉｃｏ ａｎｄ ｔｈｅ ｌａｗ ｏｆ ｎａｔｕｒａｌ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ｉｎ ｔｈｅ ＵＳ．Ｔｈｅ ｔｈｉｒｄ ｐａｒｔ ｐｒｏｖｉｄｅｓ ｄｅｔａｉｌｅｄ ａｎａｌｙｓｉｓ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｏｆ Ｂｏｈａｉ ｏｉｌ ｓｐｉｌｌ，ｉ．ｅ．，ｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎ ｏｆ “ｍａｒｉｎｅ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｄａｍａｇｅ”，ｔｈｅ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｌｅ ｐａｒｔｉｅｓ ａｎｄ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｆｉｅｄ ｐａｒｔｉｅｓ ｔｏ ｃｌａｉｍ ｆｏｒ ｔｈｅ ｄａｍａｇｅｓ，ｔｈｅ ｒｅｇｉｍｅ ｏｆ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ，ｔｈｅ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ ｌｉｍｉｔｓ ａｎｄ ｔｈｅ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｃｒｉｔｅｒｉａ．Ｔｈｅ ｌａｓｔ ｐａｒｔ ｏｆ ｔｈｉｓ ａｒｔｉｃｌｅ ｗｉｌｌ ｓｕｍｍａｒｉｚｅ ｔｈｅ ｉｎｓｐｉｒａｔｉｏｎｓ ｏｆ Ｂｏｈａｉ ｏｉｌ ｓｐｉｌｌ ａｃｃｉｄｅｎｔ ｏｎ ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ Ｃｈｉｎａ＇ｓ ｍａｒｉｎｅ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｄａｍａｇｅ．
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