摘要：城市规划是必须以公众利益为出发点的政府行为，公众参与是城市规划中不可缺少的内容。本文尝试分析社区组织在城市规划体系中的角色，探讨如何通过社区组织正确引导公众有效地参与城市规划的决策和管理，让公众参与不再是一种形式，它更应由始至终贯彻在城市规划当中。
关键词：城市规划，公众参与，社区，社区组织
中图分类号：TU984 文献标识码：A文章编号：
Abstract：Urban planning must be a governmental behavior for the benefit of the public. Public participation is an indispensable concept in the urban planning. The article analyzes the role of the community organization in the urban planning system, and try to find an effective method to lead the public totake part in urban planning.
Key：urban planning, public participation, community, community organnization
城市规划的实施和管理是一个综合性的概念，是一种公共行为。它是为了城市的发展，对城市土地、社会资源的有效配置，涉及到市民、企业、社会团体等各个层面。由于社会各个层面主体都有各自利益要求及公平争取自身利益的权利，而这些要求之间往往存在着矛盾和冲突，作为公共政策的城市规划应当考虑到需求的多元化，并作出适当的判断和协调，使决策符合最大多数公众的意愿。
城市规划中的公众参与自上个世纪60年代中期开始成为西方社会中城市规划发展的重要内容，同时也是此后城市规划进一步发展的动力。越来越多的城市规划工作者开始走向社会和公众。1977年，《马丘比丘宪章》中对公众参与城市规划作出了肯定：“城市环境是市民创造的。城市规划必须建立在各专业设计人员、公众和政府领导者之间系统的、不断相互协作配合的基础之上。”90年代初，公众参与城市规划的概念开始从西方国家引入到我国的规划界。
1.参与城市规划的多元主体
在城市的发展中，各种力量的合力共同塑造了城市，成功的城市规划是规划师与政治家、开发商、管理者和市民共同作用的产物。在国外，参与城市规划的主体常由三方面组成：公共方面、私人方面与非营利组织方面。
西方国家中广泛的城市设计主体（The Comprehensive Main Body Of Urban Design）
设计决策人
公共方面 私人方面 非营利组织方面
市长 开发商、银行家 邻里组织、公共小组
市议会 联合公司、地方政府 联合开发小组
城市管理机构 经济咨询者 城市保护小组
城市规划委员会 工程技术咨询者 社区小组、设计机构
城市有关机构 规划师、城市设计师 艺术团体、服务组织
地方政府机构 建筑师、园林建筑师 基金会、大学
政府计划部门 室内设计师、公共关系人 环境保护机构
2.开放性公众参与城市规划的必要性
在传统的观念上，政府多少是被认为是全知全能的，是完全理性的，并代表了社会的整体利益。但实际上，政府的理性是有限的，他们难以甚至不可能完全地代表真正的公共利益。因此，应该重视公共服务和公共问题解决过程中的公众参与。政府不再是实施社会功能的唯一权力核心，而是非政府组织、非营利组织、社区组织、公民组织等第三部门以及私营机构与政府一起共同承担管理事务，市民社会和民间组织成为社会公共事务中的一种主要的发展潮流。在新型的政府体系中，政府管理职能权限不断向地方政府转移，社会事务更多地由社区组织来承担。
《英汉住宅、城市规划、建筑结构术语汇编》中，公众参与的定义为：“邻里、城镇或者是城市在有利于整个社区的活动或计划的参与，如城市规划及社区发展实施计划等，也被称作社区参与、邻里参与、公众参与和社会参与等。”公众参与是城市规划理论和实践的一个基本组成部分。城市规划是一种决策，是对设计目标及其实现方式与程序的多元复合、动态渐进的过程。由于规划人员自身思维方式与方法的局限性，单方面决策必然造成结果与社会现实环境的不协调和不适应，造成决策失败。现代城市规划应该是“参与性智慧的集约”，这就决定了规划过程的开放性特征。它强调规划过程中与相关的人员对规划过程的共享，实现了规划与公众的对话。规划部门听取各方面的意见并将这些意见尽可能地反映在规划决策之中，成为规划决策的组成部分。真正全面和完整的公众参与要求公众能够真正参与到规划的决策过程之中。
3.国外和国内社区组织参与城市规划的概况
3.1国外
在国外，公众参与主要是依靠社区力量和组织进行。西方国家中，社区在公众参与方面担当了十分重要的角色。社区基本由所在地的居民组成，根据地域不同划分了多个社区。社区中的公共机构帮助社区居民学习有关社区建设的知识技术，为居民提供服务，同时也充实了城市规划体系中组织公众参与的技术手段。不同的社区组织参加公众听证会，社区代表对所公示的规划方案进行表态，表示同意或反对，以及提出反对的具体理由等等。如果公示的规划方案在编制的过程中与其涉及的社区团体紧密合作、调查研究，并让他们参与决策的讨论，那么，在公众听证会上的意见分歧将大大减少。
3.2国内
我国公众参与城市规划尚未能得到全面发展，主要有以下两方面原因。一方面既由于社会整体制度中缺少公众参与的实质性内容，城市规划难以超越其他制度层面的限制；另一方面，也因缺少必需的社会组织基础而难以充分组织起公众的参与。城市基层社区组织是社会事务管理的基本单元。国内外的经验证明，城市社区组织制度是推进社区和城市发展的重要基础。在城市规划实施的过程中，往往还会遇到各种问题，仍然需要公众的继续支持。城市建设的质量只有在强有力的组织机构和公共参与方针指导下才能得以提高。
我国现存的社区组织还是传统意义上的社会街坊关系，还没有出现真正的社区组织，也不具有与大规模投资体制相抗衡的经济和管理实力。因此，需要提高社区的公众参与水平，激发社区的自我更新愿望，以产生真正的社区组织来进行社区自身的建设。一旦形成了这样的社区组织，政府与公众在就规划决策进行协商时将有更强的互动力，更能有效地推动社区和城市的发展。
4.社区组织在城市规划中的作用
社区（Community）是聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织及社会生活共同体，具有亲密相连的社群、相对完备的生活服务设施和与之相连的社区成员对所属社区在感情上、心理上的认同感和归属感。城市规划涉及到社会各部门、各个团体的利益。如何满足不同利益的团体要求，而又不损害团体利益或将损害降到最低，特别是满足和不损害公众利益及弱势团体利益，是新时期城市规划管理和编制的新要求。社区组织作为政府与社会公众之间的桥梁和纽带，不仅可以调动社会基层参政议政，同时也可以起到完善规划管理体系的作用。一方面，它有利于政府规划措施和政策的推广与实施；另一方面，较好地促进了社区居民对城市规划和建设的参与。
从社区角度看，社区组织中的专业人员以专业知识提供技术服务，帮助社区向政府机构提出困难，并帮助制定住宅建设、旧区改造等方面的规划，从而使社区获得专业服务。在一定程度上，社区组织成为公众参与的组织者和代表。社区组织既不直接依赖于政府，有增强了与政府协商谈判的能力。从政府的角度看，社区组织分担了调查社区状况、了解社区需要的工作，因此可更确切地反映社区的意愿。在不影响政府社会职责的同时，减少了政府的工作量。再者，以社区组织为中介，还能减少政府与基层群众难免的矛盾冲突，为政府解决问题留出余地。
5.社区组织如何参与城市规划
对社区组织在公众参与城市规划方面的工作可循序渐进。在初期阶段，社区组织应把工作重点放在规划知识的普及和传播上，让社区成员真正了解规划的实质。可以通过专家会议、媒体报道等形式对社区民众进行规划知识的普及和宣传。当公众对规划有一定的认识时，可以尝试扩大公众参与的范围，由公众选出社区代表，通过社区组织参与规划的编制和决策。甚至可以组织各种座谈会、展览会，编制各种各种手册、目录等方便公众参与。
结语
城市规划是一个多元参与决策的公共过程。一个成功的城市规划，往往是不同利益团体各种需求折衷的结果。城市规划的管理和实施，关系到城市的长远发展和整体利益，也关系到社会各阶层的利益。用民主思维、科学手段进行城市规会管理，是城市现代化的基本要求，而公众参与城市规划是城市现代化建设的重要内容之一。应该充分发挥社区组织的基层作用，发挥社区组织的桥梁作用，引导公众更加有效地参与到城市规划的决策和管理过程中，从而提供我国城市规划的民主决策水平。
参考文献
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