小城市、中心镇是现代化城镇体系的重要节点，也是撬动、支撑区域新发展的重要平台。诸暨区域面积2311平方公里，户籍人口107万。外来人口近50万，人均GDP突破1万美元，作为一个人口大市、经济强市、资源小市，面对长三角一体化的加快推进和杭州都市经济圈的深度融合，特别是面对诸暨现代化城市建设的新趋势，如何紧紧抓住历史机遇，走出一条产业与城市同步转型提升的小城市和中心镇发展的“诸暨路径”，是一个重大而紧迫的现实课题。
诸暨小城市和中心镇建设的实践探索
近几年，我市以科学发展观为统领，以强镇富民为目标，坚持政策推动、产业拉动、文化带动、城乡互动，小城市和中心镇发展迅速，全市现有省级中心镇5个，其中店口镇被列入全省首批小城市培育试点。
注重全局谋划，格局体系日渐清晰。重思路完善。诸暨市委《关于大城市建设的决定》和“十二五”规划《建议》，明确要以全域城市化为引领，形成以中心城区为极核，店口诸北新城为副中心，枫桥、牌头、次坞、璜山、五泄等五大中心镇为城镇组团的“一主一副五组团’’格局，为中心镇建设发展指明了方向。重组织领导。市委常委会每年召开专题会议研究促动，市委、市政府主要领导多次下基层深入调研指导。市级层面成立中心镇培育发展领导小组，在市发展和改革局设立办公室，负责中心镇培育的工作指导和政策协调。各中心镇也成立了相关机构，形成了分级负责、上下联动的工作格局。重政策激励。出台实施《关于积极培育中心镇的若干指导意见》、《关于加快培育店口中心镇的若干意见》等政策，近4年市财政切出专项资金1.2亿元，加大倾斜扶持力度。
强化产业支撑，综合实力快速提升。加快转型。以“6+2”现代产业体系为主攻方向，配套跟进“八个一”推进机制，在保增长促转型中做大做强经济硬实力。7个中心镇集聚了全市六大工业主导产业中的五大产业，2010年中心镇五大产业产值占全市总额的62％。打造平台。中心镇工业功能区面积从13平方公里扩大到39平方公里。牌头成为国家级环保装备基地和省级循环经济试点单位，大唐列入省第二批现代产业集群转型升级示范区试点，店口积极申报省级高新技术开发区，五泄获批建设省级旅游度假区。狠抓项目。2007年―2010年，中心镇共上千万元以上产业项目574只，累计投入近330亿元。培育企业。全市7个中心镇拥有上市企业7家，股权投资企业10家，三十强工业规模企业16家，有力支撑起诸暨大企业的“半壁江山”。拓展市场。店口华东汽配水暖城、大唐新袜业市场等一批国内外有影响的本土市场先后建成。连续成功举办十届中国国际袜业博览会。
坚持功能强镇，承载能力逐步增强。抓基础配套。加快推进“一路”(高标准进镇公路)、“二厂”(自来水厂、污水处理厂)、“三网”(自来水供应网、垃圾收集运转处理网、通村公路网)为主的基础设施建设，基本形成上接诸暨中心城区、下连广大农村的基础设施网络。抓文化建设。加快推进“一校”(高标准普通高中)、“二院”(医院和敬老院)、“三中心”(文化、科普、体育中心)建设，所有中心镇都创成省教育强镇，3个镇建有高标准普通高中，镇镇都有中心卫生院、综合性敬老院和文化中心，5个镇建成科普中心和体育中心。抓公共服务。7个中心镇的城乡班线通村率达100％，建成区排水管网覆盖率100％。所有中心镇均拥有三星级以上宾馆。新型农村合作医疗平均参保率达91％，农村养老保险、政策性农民住房保险等参保人数明显提高。
着力创新破难，发展活力不断增强。扩权强镇。按照“依法下放、能放则放”的原则，扩大中心镇经济社会管理权限，采取委托、授权或直接设置派出机构等形式。赋予中心镇部分市级管理权限，为店口镇下放了76项权限。创新体制。成立政府性投资公司，引人民间资本、社会资本，以BOT等形式参与基础设施建设。店口镇着力破解“钱从哪里来”难题，大胆尝试“民资造城”，先后筹资30多亿元民间资本投入公共设施建设。积极推进户籍制度改革，出台实施宅基地置换、农民进城购房补助政策，加快农民就地城镇化步伐。优化机构。将各镇内设机构统一为“四办三中心”架构：党政办、经济发展办、村镇建设办、社会事业办，综治工作中心、驻村指导中心、便民服务中心。
影响小城市和中心镇建设的因素分析
思想认识有待提高。市级层面，虽然建立了领导小组和办公室，但与先进县市和我市新农村建设的推进力度相比还有不小差距，认识不够深刻，实施“路线图”、“时间表”还不够清晰。中心镇层面，存在“等、靠、要”思想，加快发展的担当意识、破难奋进的拼搏意识、走在前列的率先意识不强烈。相关部门层面，或多或少存在权力没有“应放尽放”的现象。
定位思路尚欠清晰。从功能定位看，规划的超前性、系统性、权威性、操作性不强。从城市建设看，大到区块的总布局。中到城镇的天际线，小到建筑的外立面，不够精细精致，缺少特色气质。从发展要求看，除店口、大唐外，其他中心镇整合资源、集聚要素、组团发展的理念和措施还不够强。
总体发展不够平衡。从本市看，经济总量、城镇化程度、创新能力差距拉大，GDP、财政收入、工业总产值最高的店口，是最低工业强镇的3.5倍、7.1倍、5.1倍；城镇化率最高的店口比次坞高33.4个百分点；店口在投融资体制、农村宅基地置换和户籍制度改革等方面走在全省前列，其他则相对缓慢。放眼全省看，我市有2个镇进入前20名，其中店口为第3位，大唐为第18位。对照省级小城市培育试点标准看，店口除在个别指标未达到外，其余指标均表现较好，而其他镇则需要三年五载。
产业基础仍待夯实。产业结构不够合理，全市中心镇的三次产业比重为4.5：73.8：21.7。工业主导趋势极为明显，新兴产业发展势头不快，第三产业发展仍显滞后。科创能力不够强，研发投入占GDP和销售收入比重低于全省平均水平。缺乏“大、高、好”的项目引领。平台建设不够到位，除牌头、五泄、店口外，其他中心镇还没有一个省级以上的产业集聚发展平台。
承载能力有待增强。店口、枫桥、牌头等中心镇相继通过BOT等运作模式建成了污水处理厂。但其他中心镇处于未建和在建状态。镇域间公路等级不高、路网不畅，电力、通讯等保障配套设施仍需加快跟进，公共服务功能和设施还相对滞后。普惠性的社会保险覆盖面有待进一步提高。
要素制约亟待破解。中心镇的镇域面积过小，如店口镇现有面积为105.7平方公里，小于全省中心镇119.3平方公里和全省小城市135.9平方公里的平均面积，同时用地指标短缺。中心镇现有镇级融资平台 作用未能充分发挥，公共财政投入不平衡、个别镇财政收入偏低、民间资本未充分利用，也制约了总体投入规模的扩大。城市规划、建设、管理等人才紧缺，在扩权强镇方面“操盘手”式改革人才更是凤毛麟角。
今后一个时期小城市和中心镇建设发展的总体构想
总体思路。深入贯彻落实科学发展观，坚持以城镇化带动工业化、信息化、市场化、国际化，按照“一主一副五组团”的全域城市发展布局，以“转型升级示范区、统筹发展示范区、社会管理示范区”建设为引领，更加注重以人为本，更加注重资源节约和环境友好，更加注重统筹协调，更加注重综合承载能力和辐射带动能力，更加注重体制机制创新。走“产业强镇、功能兴镇、特色活镇、生态立镇”之路，加速推进人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约，努力把试点镇培育成为发展科学、特色鲜明、生态文明、社会和谐、人民幸福的现代化乐居乐业城镇，率先走在全省新型城市化发展的前列。
目标任务。致力于把店口建设成为全国小城市发展典范，大唐尽快融入中心城区发展框架，枫桥成为省级小城市培育对象。其他中心镇建成绍兴市级小城市的奋斗目标，加快以下“五化”建设：
――产业现代化。至2016年，店口财政收入24亿元以上，大唐财政收入16亿元以上，枫桥、牌头、璜山、次坞、五泄财政收入分别达到6亿元、7亿元、4亿元、5亿元和1.3亿元以上，年均增幅均在15％以上(见文末附件一测算表)；农村居民人均纯收入不低于全市同期增幅；第三产业比重30％以上，其中店口、大唐、枫桥达40％以上。工业主导的中心镇，工业功能区工业增加值占全镇工业增加值80％以上，二、三产业从业人员比重90％以上。
――城镇现代化。店口、大唐建成区面积达镇行政区划面积的20％，枫桥、牌头建成率达到10％以上，次坞、璜山、五泄建成率达5％以上；店口建成区户籍人口6万人以上，大唐、枫桥5万人以上，璜山、牌头、次坞3万人以上，五泄1.5万人以上，建成区户籍人口集聚率60％以上；省级中心镇城市化率50％以上，绍兴市级中心镇城市化率40％以上。统筹城乡区域发展，着力推进基础设施、服务设施和综合保障设施等建设，不断增强综合承载和配套能力。
――社会现代化。深入推动文化强镇建设，加快科技教育、卫生体育等事业发展，促进群众思想道德素质、科学文化素质和健康素质普遍提高，文化事业和文化产业繁荣发展。丰富民生内涵，推进智慧城镇建设，加快构建现代化的公共服务体系，健全完善社会保障体系，努力让人民群众生活得更加富裕、安康、幸福。
――生态现代化。完善主体功能区布局，健全生态倒逼机制，完成上级下达的节能减排目标任务，实现绿色低碳增长，加大绿化覆盖率，争创全国环境优美乡镇、国家级生态镇、“人居环境奖”等。
――管理现代化。推动社管理更加科学高效。“枫桥经验”不断深化，公平正义切实维护，社会行为更加规范，社会秩序更加好，争创社会管理示范镇。加大行政管理改革创新力度，建设权责一致、运作顺畅的现代高效服务型政府。
(三)路径对策。按照“每年一大步、三年大变样”的工作要求，全面实施三年行动计划，着力打造各具特色的经济强镇、商贸重镇、文化名镇、生态美镇，努力走出一条具有诸暨特色的小城市和中心镇科学发展之路。
加快规划提升。牢固树立“抓规划就是抓未来”的理念。立足城市能级提升、品质提升，宽视野、前瞻性地科学编制规划，努力以规划领先推动发展率先。一要优化规划。充分审视和利用自身资源、比较优势，统筹谋划自身及区域发展，充分整合利用已有规划编制成果，着眼未来发展，加快完善以经济社会发展总体规划为核心，以土地利用、产业培育、社会发展、生态建设等专项规划和基础设施、地下空间、管网建设等子规划为补充的“1+X”规划体系。二要科学定位。店口镇，要大力推进诸北新城建设，着力打造“诸北崛起的主引擎、现代产业的集聚地、全面发展的试验区”，建成全国小城市建设样板。大唐镇，要大力实施“商贸兴镇”战略，着力强化商贸服务、生态人居两大功能。全面提升“国际袜都”的整体影响力，加快成为中心城区的重要组成部分。枫桥镇，要大力实施“工业强镇、商贸富镇、文化兴镇、依法治镇”战略，着力打造市域东北部重要工贸功能区、文化生态旅游区、和谐发展示范区，加快建设诸东小城市。牌头镇，要主动承接义乌国际商贸名城辐射，全力打造以环保新能源产业为特色、先进制造业集聚、科教事业发达，教育商贸旅游繁荣的诸南小城市。次坞镇，要充分发挥临杭区位优势，扩大融入杭州的广度与深度，打造接轨杭州的“桥头堡”。璜山镇，要加快建设轴承轴瓦业“省级高新技术特色产业基地”，推动陈璜地区融合提升，打造宜居宜业的现代化小城市。五泄镇，要坚持生态立镇、旅游兴镇，以省级旅游度假区建设为龙头，打造长三角乃至全国知名的生态休闲旅游度假胜地。
加快产业提升。积极策应现代产业体系建设，大力提升“以产立城、以城促产、产城融合、集群发展”水平。一要促进产业现代化。坚持战略性新兴产业培育和传统优势产业提升两手抓，力争通过3年努力，打造铜加工及新型材料、机电装备制造两大千亿级新兴产业集群，将环保新能源发展成百亿级产业集群，积极扶持轴承轴瓦产业发展，确保新兴产业总投资和总产值占全市中心镇全部工业的50％以上。二要加快发展现代服务业。突出发展现代商贸、商务总部、现代物流、休闲旅游、文化创意、电子商务等产业，大力加快镇级商贸综合体建设，确保服务业占GDP比重每年提升1个百分点以上。要按照全市“大三线”旅游格局，大力发展森林旅游、特色旅游和休闲旅游。三要积极发展现代农业。按照“四大板块十大主导产业”的发展方向，加快现代农业园区和粮食生产功能区建设，大力发展精品农业、设施农业、生态农业、休闲观光农业，不断提升农业现代化水平。
加快功能提升。按照“适度超前、设施完善、要素齐全、便捷高效”的要求，着力提升小城市和中心镇的综合承载力。一要完善综合配套。加强道路、给排水、供电、公交等市政基础设施建设，提升科教文卫体等公共服务设施档次。重点推进镇级污水处理设施和污水管网建设，实施店口(二期)污水处理工程，加快建设璜山、次坞等镇级污水处理厂，推进大唐片区等工业区块污水集中处理。二要涵养城市品质。店口镇要大力弘扬创业创新精神，着力打造现代时尚、精致大气、充满活力的高品质小城市；大唐镇要进一步激活全民重商亲商文化，着力打造时尚繁华、包容大气的现代化大型商贸中心；枫桥镇要充分挖掘“三贤”文化、“枫桥经验”等深厚的人文 底蕴，打造崇文重教、和谐奋进的现代历史文化名镇。三要优化生态环境。要多种树、种大树、科学种树，着力打造“富饶秀美、和谐安康”的山水园林型城镇，使城市家园更加色彩缤纷、清爽怡人。持续加大浦阳江、枫桥江、凰桐江、五泄江，及杭坞山、猛虎山等的保护力度，积极推动白塔湖湿地创建国家级湿地公园，精心呵护蓝天碧水。
加快服务提升。致力构建科学化、精细化、人性化的城管体系，实现城市运营更富效率、人民生活更加美好。一要改善民生民计。深化户籍制度改革，加快建立低门槛落户、享受与当地城镇居民“同城待遇”等农民进城激励制度。加速农民市民化。要推进农村集中居住区建设，加快农房改造进度，推进实施农民宅基地置换，大力建设城市新社区，促进人口向小城市和中心镇集中。要不断提高社会保障和基本公共服务均等化水平，加快推进养老、医疗、失业、工伤、生育等保险从“制度全覆盖”向“人群全覆盖”转变。二要加强城市管理。要用现代化的理念、方式去管理城市。设立“小城市和中心镇城镇管理委员会”，促进城市管理高效、协调、统一。要“疏”、“堵”结合、以“疏”为主，因地制宜设立一批农贸市场、商品集散地等场所，方便群众、繁荣市场、整洁市容。三要创新社会管理。以纪念“枫桥经验"50周年为动力，健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的工作格局，拓展社会管理的广度与深度，为小城市和中心镇建设创造和谐稳定的社会环境、公平正义的法治环境和优质高效的服务环境。
加快体制机制创新。加大改革创新力度，加快建立适应小城市和中心镇建设的体制机制。一要优化行政区划格局。把加快行政区划调整置于重要议事日程，下大决心。全力争取上级支持，科学适时推进，努力实现更大范围内的资源整合利用，激活发展潜能。二要推进体制机制创新。按照“人责统一、权责统一、财责统一”原则，深入推进“扩权强镇”，进一步扩大人权、事权、财权。三要强化核心要素保障。大力营造“一切围绕强镇转、一切围绕发展干”的创业氛围。鼓励引导民间资本、社会资本参与投资、建设、经营中心镇公用设施，逐步建立“投资一回收一积累一再投资”的模式。坚持向上争取、向外购买和内部挖潜并举，通过旧镇改造、退二进三、迁村并点、土地整理、建设用地复垦、清理闲置土地等方法，提升土地集约节约利用水平。构建年度考核、实绩考查、干部考察“三考合一”的干部评价机制，加大干部交流力度，营造“肯做事、敢担责、公正廉洁”的良好风气。加快创新型、紧缺型人才的引进培养。三要切实加强组织领导。健全完善中心镇建设工作领导机构，充实加强领导小组办公室力量。研究出台《诸暨市小城市和中心镇发展工作考核办法》，加快建立以落实“三年行动计划”为导向的小城市和中心镇建设考评机制。探索实施中心镇反向评价考核市级部门办法，对联系领导、联系部门实行与中心镇发展实绩“捆绑式考核”，进一步促进责任落实、工作落实。
(作者系诸暨市委政策研究室主任)