统筹城乡经济社会发展是党的十六大提出的重大战略，推动城乡融合、城乡平衡、城乡一体，是经济社会发展的方向，也是全面建设小康社会的一项重要任务。作为房产登记部门，我们认为房地产登记是保障房地产交易安全的基础性工作，清晰的房地产权利状况不但可以维护当事人的合法权益，而且可以发挥极大的融资效益，因此，切实推进房地产统一登记工作在服务城乡一体化发展方面大有可为。
一、房地产登记现状
目前，全国的房地产登记模式大体分为三种。
第一，房地统一登记，城乡统一管理。该模式以重庆、深圳、厦门、广州等城市为代表。一般说来，能实现“双统一”的城市，其房屋、土地在机构管理上已实现了统一管理。比如，重庆、厦门、广州都是国土资源和房屋管理局；深圳虽然土地与房屋管理的职能分属深圳市规划和国土资源委员会、深圳市住房和建设局，但房地登记职能统一在深圳市房地产权登记中心。该模式在机构管理、信息管理、人财物配置方面都具有极大优势，是目前国内较先进的登记模式。
第二，房地分别登记，城乡统一管理。该模式以成都、无锡为代表。这些城市虽然由于体制原因尚无法实现房地统一登记，但在房屋管理上实现了村镇、城市一体化。其实，除土地所有权性质不同外，房屋无论在集体土地或在国有土地上，其管理没有本质的区别。很多地方曾经是集体土地，但随着经济的发展，城市化速度的加快，由于人均耕地面积少于0. 1亩，其土地性质就要转为国有土地。其行政管理的延续性必然要求城乡登记的统一性，这也是土地、房产分属不同部门管理的城市所能采纳的较优模式。
第三，房地分别登记，城乡分别管理。目前，包括常州市在内的很多城市采用该种登记模式。但随着《物权法》、《房屋登记办法》的颁布，已在逐步实现向第二种模式发展。
二、原因分析
造成房地产登记现状复杂的原因如下：
首先，土地与房屋的分设管理是导致各地房、地无法统一登记的主要原因。新中国成立后的很长一段时间，我国均实行的是房地产统一管理。随着经济体制和机构改革，1987年国家成立国土管理机构，各省、市、县也很快将对口机构建立起来。此举意在加强对土地、尤其是对农村土地的管理，但由于“房地分而治之”导致部门之间因“房随地走”或“地随房走”争论不休，造成在后续管理上矛盾迭起。
其次，建设部村镇房屋管理部门和房地产管理部门的职能界定不清是导致城乡房屋产权长期内无法统一的主要原因。村镇管理部门自20世纪90年代部署开展村镇产权登记发证工作，所发证书与城市所发全国统一证书不同，也没有规范化的登记和产籍资料档案。村镇房屋登记发证工作到底归村镇部门管理还是归房地产部门管理长期存在争论，这也导致地方在管理上存在如是矛盾。当然，这一问题随着《物权法》、《房屋登记办法》的出台已逐步解决，但由于历史上分别管理造成的数据整理将是我们今后面临的一项长期性工作。
再次，各地一般都历经过多次行政区划调整。区划调整虽推动了城市建设、加快了经济发展，但也给管理延续性较强的房地产权产籍工作带来了挑战。地名的变化导致了房屋坐落发生变动；管理机构的变化带来了档案的交接整理；城镇的撤并在一定程度上影响了登记管辖的连贯性。
三、统一登记的必要性
1.房屋、土地紧密联系，具有内在不可分割性，不能因部门职能划分而人为增加其管理摩擦
首先，从物质形态上看，无地即无房，有房即有地。离开了土地的房屋成为“空中楼阁”；离开了房屋的土地，其利用率和商品性大大降低。其次，从经济运行过程来说，房与地在生产、流通、消费各环节亦密不可分：在一、二级市场，必须先办理土地手续后办理房屋手续；在三级市场，必须先办理房屋手续后办理土地手续。最后，从使用角度看，我国法律实行房屋所有权与房屋占用范围内的土地使用权人一致的原则，房屋所有权和土地使用权同时转移、同时抵押。因此，房地产是一个完整的商品，具有其内在不可分割性。
2.房屋、土地分别登记，影响了二、三级市场的流转，既增加了行政管理成本，又增加了行政管理风险
第一，房地分别管理使得当事人需反复提交资料，由土地、房屋两个部门分别审查登记，分别办理权证，手续较繁锁，时限也较长。各地虽然也尝试建立房地产市场通过“一门式”服务来逐步提高行政效能，但始终无法解决收件重复与时限问题。这种二元化的管理体制使登记程序复杂化，繁琐了流转手续。
第二，土地使用证和房屋所有权证的核发工作程序基本相同。土地发证需对土地的产权关系进行审核，绝大多数私房要进行实地勘丈,发证附图上也要绘制房屋图形。而房产登记也要对房屋进行实地勘丈、绘图、计算建筑面积，发证附图上也要标明土地使用范围、甚至还要注记土地使用面积，两个部门的重复工作既降低了工作效率,又增加了行政成本。
第三，房地产本身使用价值的不可分割性，要求房地产权利主体的一致性；《担保法》和《物权法》也一再重申房地一致的原则。但由于房地登记部门不一致、信息不统一，会出现权利主体不一致，导致法院执行困难的情况。房、地权属信息变动被割裂，人为地增加了管理风险；为避免风险，又不可避免地增加了房地两个部门的协调工作，最终还是增加了行政成本。
而在房地合一的管理模式下，由统一的部门对房屋、土地进行管理，从机制上防止了房屋交易中隐没地价的行为，维护了国家利益。同时，使房地产作为一个权利整体，按照经济规律进入市场自由流通，减少了部门制约，有利于房地产资源更加有效、合理地配置，能极大地促进房地产二、三级市场的进一步活跃。
3.城乡没有实现统一登记，信息不完善，极易因土地性质变化引发法律纠纷
集体土地与国有土地的划分本身带有一定的人为性，随着城市化进程的加速，“撤队转居”或“征地行为”使得很多集体土地成为国有土地，但很多房屋仍然保持着宅基地使用权证和村镇房屋所有权证。登记和管理机构的不统一势必导致管辖边界的模糊，也极易引发法律纠纷。
四、建议
1.调整土地管理职能，把作为“资源”的土地宏观管理与作为权属登记的土地微观管理区分开来，将土地登记纳入房地产登记，实现房地产登记机构的统一
土地的宏观管理重在土地总量的控制、资源的配置和规划利用；土地的微观管理重在界定权利人的土地权益。在集约化用地的大环境下，高层建筑越来越多，研究类似于建筑物区分所有权的“土地区分使用权”应当与土地的宏观管理区分开来，列入微观管理的范畴。建议在条件成熟时实现房地产登记机构的统一，将土地登记纳入房地产登记中，使土地权益在房屋交易中得以合理体现。
2.探索农村房地产流转机制，健全农村房地产产权登记制度，服务城乡一体化发展
十七届三中全会明确要求开展农村集体建设用地使用权流转制度的改革。各地在“保证指标、增减挂钩”的前提下，对工业、仓储等集体建设用地纷纷试点流转。因此，依法确认和保护房屋等地上建筑物权属愈显急迫。
农村宅基地虽然目前因为法律法规的限制无法自由流转，但宅基地上房屋的价值却随着城市化进程的加速而逐步显现和放大。当初制度设计时对农村宅基地限制流转，其出发点是要保护土地资源、保障农民的生活、维护社会秩序。但随着社会的发展，计划经济时代所注重的秩序价值逐步被市场经济时代正义与效率价值所替代。在城郊结合部，大规模的土地征用带来了农村土地和房屋的大幅升值，农民对同地同价以及房屋流转政策放宽具有强烈的心理预期，这种预期要求将健全农村房地产登记、探索农村房地产流转制度尽快提上工作日程。
3.分步推进，科学实施，逐步实现城乡房地产一体化登记
第一，扩展GIS技术的应用，实现信息的科学归集。就理论准备和政策依据来说，城乡一体管理已准备比较充分，《房屋登记办法》等都有明确的规定。难点在于具体工作的推进。从传统的发证管理到如今的实物、档案、电子信息一一对应的信息化管理，期间有大量的数据整理工作需要完成。好在不论国有或集体土地上的房屋，均可在G IS地图上找到唯一的坐标。因此，逐步将G IS技术扩展至农村房屋的登记中并及时完成地籍图修补测工作，实现新增数据的科学归集，是实现一体化登记的第一步。
第二，研究房屋登记与土地登记的内在联系，规范统一登记行为。目前房屋登记与土地登记分别依据建设部的《房屋登记办法》和国土部的《土地登记办法》，看似依然会在很长一段时间内存在房地分别管理的事实，但其实从两个办法的出台，可以看出房地统一登记的大趋势是势在必行的。首先，两个办法均是为贯彻落实《物权法》中有关不动产登记的规定而出台的配套性立法，在登记效力、登记类型、登记程序等方面存在大量的相似点。其次，两个办法也都认可了由一个部门统一负责土地和房屋登记工作的事实情况。所以，两个办法中蕴含着丰富的统一因素，为今后推行不动产统一登记制度提供了一定的基础和铺垫，是贯彻落实《物权法》不动产统一登记制度的阶段性结果。所以，研究并思考房地统一登记的具体操作性问题是一体化登记的第二步。
第三，逐步开展数据整理，实现档案、实物、G IS图和电子信息的一一关联。机构统一与登记规范的统一解决了新增业务的统一问题，但大量的历史数据的整理将是一项艰苦而长期的工作，其主要目的是要解决纸质档案和房屋实际状况的一致性、纸质档案和电子数据的一致性、电子数据在GIS地图上的唯一性三个方面的问题。
城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的更新；不仅是发展思路的转变，也是利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。统一城乡房地产登记仅仅是城乡一体化工作中的基础性工作，但基础打得好不好，直接关系到整项工作能否顺利实施，所以，我们应当对城乡房地产统一登记问题进行前瞻性思考。
王春敏/责任编辑