摘要：三支柱养老保险体系模式中各支柱的性质、功能和目标各不相同，其各自的责任主体依次为国家、企业和个人，相应的融资渠道依次为财政预算资金、企业缴费和个人储蓄。中国现有三支柱养老保险体系中各支柱的性质、融资渠道与其应实现的目标均存在不同程度的偏离，对新三支柱养老保险体系进行重构，应首先对老制度遗留的养老金债务采取专门方法予以解决，然后按照各支柱应有的性质、功能和目标，分别采取征社会保障税、强制性缴费、金融政策引导等方式予以重构。
关键词：养老保险体系；三支柱；基本养老保险；企业年金；个人储蓄养老计划
中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1007－7030(2012)01－0033－06
20世纪80年代以来，由于经济衰退和人口老龄化等诸多因素的影响，世界各国的公共养老保险制度都不同程度地陷入严重的支付危机。在此背景下，世界各国都纷纷将本国单一支柱养老保险逐步转向多支柱养老保险体系。我国于1991年即确定逐步建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄养老保险相结合的三支柱养老保险制度的目标①。随后改革目标进一步明确②，并被列入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》之中。2000年企业补充养老保险被正式更名为“企业年金”③，2004年《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》相继颁布，企业年金规范化运作、管理的系列规章相继出台。至此，我国企业年金发展的“制度氛围”已经基本具备。但现实中我国企业年金发展并不迅速，截止2010年末企业年金基金总资产约为3000亿元，与此前业内预计的年金规模突破1万亿相差甚远。覆盖面也非常窄：参与企业年金的企业数不到所有企业的1％，就业人口参与企业年金计划的人数不到1％。现有文献就我国企业年金发展缓慢的原因进行了多角度分析，崔少敏等从企业年金方案设计、运行机制、年金基金管理等角度剖析其存在的不足；刘云龙等、张勇、缪艳娟均认为缺乏恰当的税收政策支持是我国企业年金发展异常缓慢非常重要原因之一；刘红霞则主要从企业和职工两个角度剖析了企业年金发展缓慢的原因，并从职工、企业、国家三方面提出了相应的对策建议。但上述文献大多侧重于从企业年金本身分析其发展面临的问题，而较少将其纳入三支柱养老保险体系框架进行系统分析，没有从本质上揭示阻碍三支柱养老保险体系顺利发展的根源。这正是本文试图解决的。
一、三支柱养老保险模式各支柱基本功能及目标的辨析
缘于人口老龄化的加剧，由单一财政资金解决职工基本养老的传统单一支柱养老保险模式越来越凸显其不足：财政吃紧、养老金水平低下。在此背景下，首先由西方国家发展起来的多支柱养老保险模式的本质就是要由国家、企业和职工共同担负职工养老的重任，三者应相互促进、相互补充，确保职工退休后的生活保障及生活水平的提高。尽管各国对多支柱养老保险体系的具体设计和名称并不完全相同，但其大致可用“公共(基本)养老金”、“企业年金(补充养老金)”和“个人养老储蓄计划”三支柱加以概括。其中，公共养老金作为第一支柱，其主要功能是为退休者提供最基本的养老保障，同时实现收入再分配和维护社会公平的目标。故其应通过税收方式筹措资金，通过公共财政预算安排支出；在财政资金普遍吃紧的情况下，企业年金是养老体系中不可或缺的第二支柱，缴费责任主体以企业①为主、职工为辅，实行个人账户完全积累制。企业年金的目标，一方面是缓解第一支柱的压力，另一方面在于改善和提高退休者生活水平并适当调节收入分配。企业年金制度的建立也是我国职工薪酬真正实现权责发生制的一种制度安排；个人养老储蓄计划作为第三支柱，由个人在国家相关政策的鼓励下自主建立，其应成为另两个支柱的必要补充，旨在提高退休者生活水平。
二、国际组织关于多支柱养老保险模式各支柱功能和目标的定位
各国际组织为建立多支柱养老保险模式提出的建议和示范性框架虽不完全相同，但具有一定的共性，探寻其共性和差异，有助于为完善我国多支柱养老保险体系提供借鉴。
世界银行提出的三支柱养老保险体系改革思路，其建议第一与第二支柱均采用强制性方式建立。第一支柱的责任主体是国家，应通过税收方式筹集资金，实现收入的再分配，从而达到维护最基本的“公平”目标。第二支柱主要由企业负责为职工建立个人积累账户，实现共同保险和储蓄的目标。第三支柱采取自愿性方式建立，用以满足较高水准的养老需求。其各支柱的性质、目标、融资来源及责任主体概括见表1。
国际劳工组织关注老龄问题由来已久，其认为世界各国都需要发展多层次养老保障体系，同时应维护其弹性结构，因为当一国经济、人口和政治环境发生变化时，养老保障制度都可能要随之进行调整，其提出四层次养老保障模式(表2)。相比于世界银行所提出的模式，其主要增加了基于家计调查而提供最低生活保障的支柱，更加强调收入再分配和维护最最基本的公平，即相当于将世行的第一支柱分解为第一、第二层次，其他方面基本相同。
国际货币基金组织(IMF)认为，所有养老金制度，不管其具体模式如何都应达到以下三重目标：(1)防止老无所养；(2)拉平一生中消费支出的分布；(3)保险功能，即为寿命特别长的人提供养老生活保障。为实现这些公认目标，养老保障体系应由三级构成(见表3)。IMF所提方案与世界银行建议有一定差异，其不完全是从性质或筹资渠道来划分，而是从养老金制度应实现的三重目标来划分，因而，其第二级包含了公共养老金及基金积累制的企业年金计划，也就是说，为实现拉平一生中消费支出分布的目标，既可通过公共财政实现，也可由企业为职工建立基金积累账户进行，或两者兼用。
经济合作与发展组织(OECD)认为，每个国家都应根据自身目标、特点、资源、需求及社会经济改革的整体布局，建立适合本国的养老体系。其以各组成部分的定位和目标为基础，将养老保障体系划分为三个支柱，两个强制性支柱构成该体系的主要架构，第一支柱是为确保老龄者达到最低生活标准，解决老年人的生活贫困。作为第三个支柱的自愿性年金既可由个人完成，也可由雇主提供，而由雇主提供的部分与第二支柱的企业年金计划有所差异，前者是强制性的，而后者属自愿性质。即在该模式下，企业年金实际上有两部分构成，最基本部分是必须建立的，此外各企业可以根据自身经济状况和薪酬计划等确定建立相应的企业年金计划，其与职工个人所建立的养老储蓄计划共同构成养老保险的第三支柱(见表4)。
综上所述，不同国际组织对多支柱养老保障体系的认识，虽然着眼点、理论背景并不完全相同，但其本质是相通的，即应由国家、企业和个人共同承担职工养老的责任，它们对三支柱的功能、目标及筹资渠道的定位几乎一致，所不同的是它们对第二支柱――企业年金的推行及管理方 式存在不同观点，如世界银行、国际劳工组织、OECD均建议企业年金应通过强制方式推行，而IMF则没有明确规定。又如世界银行、国际劳工组织均建议由私营部门对企业年金实现市场化管理，IMF、OECD则没有统一建议。由此可见，企业年金究竟采用何种方式推行(强制或自愿)、应采取什么方式进行管理(公共或市场化管理)需结合各国制度环境及企业年金发展的进程，重要的是要坚持效率与公平兼顾的原则，而这正是企业年金不同于第一支柱和第三支柱之根本所在。
三、我国现行三支柱养老保险体系存在问题及其原因
我国于20世纪90年代初即确立了逐步建立三支柱养老保险制度的目标。按照我国现有制度运行的实践，本文将现行三支柱养老保障体系的性质、融资渠道等特性概括如下(见表5)。
将我国现行三支柱养老保险体系与各国际组织建议的多支柱养老保险模式相对照，我们不难发现我国现行体系中各支柱均不同程度地背离了其应有的性质、功能和目标：
第一，基本养老保险的融资方式和来源与其应实现的目标不吻合。上文分析指出，基本养老保险应由财政预算安排支出，其主要通过税收方式筹集资金，以实现收入再分配功能和维护社会公平的目标。但我国现行基本养老保险主要是由企业缴费而非通过税收方式筹资。由于我国在设计基本养老保险的“统账结合”制度时，只有较少比例真正计人个人账户，从而使得养老金给付既与缴费企业没有直接联系，也与员工切身利益不直接挂钩，以致于富裕地区缺乏缴费和统筹的积极性，而贫困地区热衷于“统筹”，最终导致基本养老保险的统筹层次一直停留于县、市级，难以实现更高层次的统筹，进而难以实现收入再分配功能和维护社会公平的目标。
第二，企业年金的“自愿”建立方式难以适应我国企业年金发展目标的需要。尽管我国自1991年起即确立了三支柱养老保险制度的目标，但现实中企业年金发展却非常缓慢，尽管原因是多方面的，但本文认为对企业年金采取“自愿”方式建立是导致其极其缓慢的重要原因之一。如果说在养老保障体系改革之初，当企业年金还没有被大家接受和认可的情况下，通过自愿方式推行企业年金制度符合我国渐进式改革思路的话，在当今养老保障制度改革进入攻坚阶段仍“奉行”自愿原则将难以达到使其成为养老保险第二支柱的目标，实践表明也如此。截止2010年末企业年金基金总资产约为3000亿元，参与建立企业年金的企业数不到所有企业的1％，非常有限的参与企业也大多集中于电力、煤炭、有色金属、石油天然气、金融、通讯等高收入或垄断行业，而占据国民经济“半壁江山”的中小企业、民营企业建立企业年金计划的却寥寥无几。
第三，作为第三支柱的个人养老储蓄计划发展近乎停滞。第三支柱自提出之日起就未受到足够重视，各级政府一直没有制定专门的金融政策引导传统个人储蓄行为转变为个人养老储蓄计划，使得我国养老保障体系失去了非常重要的辅助性资金来源支柱。
从上述分析可知，正是由于第一支柱的融资重任转移给了企业，使得第二支柱难以有充分发展的空间，从而只得将企业年金的发展定位于自愿。同时又担心一些企业在基本养老保险缴费及领取环节“搭便车”，又对企业年金发展采取“限制性”①政策，这样又将大量有意愿建立企业年金的企业排除在外，进而一方面抑制了企业年金的发展，另一方面加剧了企业年金发展的地区间、企业间不平衡。
导致我国三支柱养老保险体系存在上述问题有其更深的历史背景和原因：我国经济体制转轨过程中，由于老制度下遗留的养老金债务支付缺乏“专门储备”，使得“统账结合”的新型养老金制度一开始就承载着新旧制度的“双重”责任，既要面对近五十年来老制度下形成的养老金历史债务，又要为新制度下的人员准备养老金。而老制度遗留下来的养老金“即付”任务又迫在眉睫，于是，政府一方面提高企业基本养老金的缴费比例，另一方面尽可能提高计入社会统筹公共账户的比例。这正是导致企业缴费压力大、加剧缴费环节“搭便车”现象及统筹层次低的制度性原因。不仅如此，这种“寅吃卯粮”的办法还导致新制度下的基本养老金支付大面积亏空，新养老金制度在事实上仍然是现收现付制。
四、重构我国三支柱养老保险体系的设想和建议
针对上述存在的问题及原因分析，本文认为在借鉴国际经验的基础上，可对我国三支柱养老保险体系进行重构，具体建议如下：
首先，对历史遗留的养老金债务应通过专门渠道予以解决。据世界银行测算，在2001～2071年间中国城镇基本养老保险的隐性债务与GDP的比始终在100％以上，至2006年城镇基本养老保险的隐性债务就达25万多亿元，并且还呈较快增长趋势，如果隐性债务得不到很好解决，将会给未来财政带来极大压力。虽然国务院在《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(1997)中即明确“新人新办法”、“中人中办法”、“老人老办法”，但对中人、老人的养老金资金来源却始终没有明确落实。迄今为止，国家出台的重大改革政策，都未对历史形成的养老金债务应如何筹措和清偿、新旧养老金制度如何对接等问题提出明确解决办法。现实中，新养老保险制度所设计的个人账户及企业缴费的社会统筹部分均承担着上述“历史遗留重任”。若该问题得不到明确解决，不仅无法解决现实中“社会统筹”中的“搭便车”问题，也难以现实全国范围内的统筹。为此，本文建议必须划清新老养老保险制度下的养老金责任，对历史遗留的养老金债务，除每年安排财政专项预算资金解决外，还可通过发行(中央、地方)政府特别债券筹措资金予以专门解决，也可由以后年度的基本养老金基金增值部分偿还。只有这样才能从根本上解决重构三支柱养老保险体系面临的先决难题。
第二，通过立法方式将基本养老保险费改为养老保障税或社会保障税。这样与第一支柱的性质、功能、目标相吻合，既可以增强基本养老保险基金的筹资刚性，也可解决现行用行政手段实行统筹的软收硬支、统筹层次难以提高等问题。养老保障税按照面广(将所有注册的企业都纳入征税范围)量少(低税率，具体还需进一步测算)的原则征收，既可切实降低企业负担，又可保证充足税源。“费改税”也是我国市场经济条件下，规范政府收入形式的一种必然趋势和要求。
第三，通过立法方式强制要求企业建立企业年金。纵观世界各国对企业年金计划的实施有强制性、自愿性和准强制性三种类型，各国际组织也建议企业年金的建立可以采用强制、自愿或者两者结合的方式。究竟采用哪一种类型与各国所处特定发展阶段相关制度背景有关，更与该国建立企业年金制度所要达到的目标直接相关。就我国当前经济体制改革所处阶段及企业年金发展过程中面临的问题来看，本文认为我国应采取立法方式强制推进。首先是因为我国大量私营企业、中小企业是发展企业年金不可忽视的重要对象。其次，企业年金尚没有被大多数企业当作吸引和激励人才的机制。再次，供过于求的劳动力市场也是我国当前需要采取强制力推动的又一原因。
当然，采取强制性措施主要是针对企业年金的最低标准部分，超出最低标准部分，企业可在国家激励性税收优惠政策的框架下本着自愿原则建立，以适应企业年金灵活性的需要。同时，为兼顾效率和公平，防止有的企业仅为少数高管建立丰厚的年金计划，或一些效益好的企业通过建立企业年金逃税，国家应制定严密的税收政策予以调节和严格审查。
第四，采取适当措施鼓励第三支柱的发展。我国一直具有高储蓄率的传统，发展个人养老储蓄计划具有得天独厚的优势。我国只需制定相应的金融政策予以引导，通过金融部门的宣传即可得到落实，如金融机构可开设个人养老储蓄专户、予以优于普通定期储蓄存款的利率、对该部分免征利息所得税、对其支取规定最短储蓄年限等方式即可达到发展第三支柱的目的。
如此，重构后的我国三支柱养老保险体系见表6。