摘要：2000年以来中国农村政策全面调整，新的政策方向是：减轻农民负担，实行农业补贴，全面开展新农村建设。在新的农村政策指导下，最近10年来农村改革和建设取得了显著成效，主要表现为：农民收入持续增长、生活水平提高，生产条件改善、产出增加，农村居民进入全面保障阶段，农村基础设施建设普遍加强，农村公共事业得到长足发展。农村建设和发展的主要经验是：中央财政支持是主导力量，地方政府的组织推动是关键，改善农村环境条件是突破口，帮助农民做好规划是基础，建设坚强有力的基层组织是保障。目前农村建设中存在的不足是：尚未形成稳定的投入支持机制，农民主体作用尚未充分发挥，基础环境建设与培育新型农民不平衡；这些也正是今后要看力解决的问题。
关键词：农村政策；新农村建设；财政支持
中图分类号：F320.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107(2012)02-0008-08
一、中国农村政策的转型和发展
从1978年改革开放到上个世纪末，中国农村政策的基本思路是放松和减少对农民的限制与约束，鼓励农民自主经营，促进农业生产和农村经济市场化发展，具体表现在：突破人民公社体制，实行家庭承包经营责任制；取消农产品统购派销制度，实行合同收购和市场销售；支持新型农民合作组织成长，鼓励乡镇企业和农村集体经济发展。由于制度改革和政策调整释放了强大的劳动生产力，直到20世纪90年代中期，农村经济保持了快速发展，对国家财政发展和城市丁业的改革与发展做出了积极贡献。
90年代后期，由于市场形势变化，“三农”问题变得日益突出，2000年中央决定开展农村税费改革，中国农村政策开始了全面调整和转型。中国农村政策调整的基本方向是减轻农民负担，统筹城乡发展，开展新农村建设，全面推进农村社会经济发展。新的农村政策可以概括为以下三大政策：
(一)减轻农民负担
2000年3月，中共中央、国务院发布《关于进行农村税费改革试点的通知》，决定在安徽全省开展农村税费改革试点，其余各省自行选择县(市)进行试点；2002年3月，根据国务院关于扩大农村税费改革试点的通知，试点省份增加到16个；2003年3月，国务院下发《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，农村税费改革全面展开，改革的主要内容是：取消乡镇统筹和各种收费集资、取消屠宰税、取消义务工，调整农业税、调整农业特产税，改革村提留；2004年后，中央和国务院又做出减免农业税的决定；2005年12月，全国人大常委会通过决议、废止农业税条例；2006年起农业税全面取消。
(二)实行农业补贴
2003年，国家财政开始安排良种补贴，对农民使用经国家和省级农作物品种审定委员会审定的优质水稻、小麦、玉米、油菜和棉花品种提供补助；2004年，国家对粮食主产区种粮农民进行直接补贴，并实行农机购置补贴；2006年，实施农资综合补贴政策，对农民购买农药、化肥、柴油等农业生产资料给予的直接补贴。由此，全面的农业补贴支持体系基本形成了。
(三)开展新农村建设
2004-2011年，中央连续发布8个1号文件推动农村改革与发展，包括加强农村基层组织和民主政治建设、发展农村合作组织、增加农业投入和提高农业现代化水平等。2005年10月，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史任务；2005年12月，中共中央、国务院发布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出以“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”为目标开展新农村建设。此后，中央和地方先后出台各项政策大力推动农村发展，特别是农村基础设施建设与民生工程，如农村道路、沼气、用水、供电、住房改造等。2007年后，中央和国务院着力推进城乡公共服务均等化，将农村义务教育全面纳入财政保障，实施农村低保覆盖、农村新型养老保险、完善农村新型合作医疗制度，并在重庆市和成都市启动了“统筹城乡综合改革试验区”的工作。2008年以来，国家实行家电、汽车、摩托车下乡补贴政策，以促进农村消费、提高农民生活质量。
中国农村政策的转型发展又可以概括为国家由对农业、农村、农民的索取和鼓励自主发展政策转变为“多予”和“反哺”政策。2000年以来，中央和各级地方财政不断加大对农村建设和发展的支持力度，带动了农民的投入和其他社会资源由城市向农村回流。仅从中央财政支持“三农”、用于农村建设的支出来看，近年来每年增长达20％以上，形成了较全面的财政支农体系，支持发展的方向可分为8个方面，包括：(1)农村基础设施建设支出；(2)农业科技进步支出；(3)农业结构调整支出；(4)生态环境建设支出；(5)农村扶贫开发支出；(6)农村社会发展支出；(7)农村改革支出；(8)防灾救灾支出。
从农村政策的演进和发展来看，新时期农村政策的归着点为全面开展社会主义新农村建设(减轻农民负担、对农业进行补贴则是接近这个核心的准备和前期探索)。正是在这个核心阶段，中央和地方加强财政投资和“多予”支持的力度，才使最近lO年来中国农村发生了前所未有的历史性变化。
二、农村建设和发展的基本成效
(一)农民收入持续增长、生活水平提高
在农村政策的支持和引导下，2000-2009年，我国农村家庭纯收入由2253元增加到5153元，增加1.28倍。在农村家庭收入中，来自政策补贴或财政的转移性收入增长最快，增加4倍多；财产性收入也有大幅度增加，增加2.7倍；工资性收入增加1.93倍，表明出外务工收入一直是农民增加家庭收入的重要来源；经营性收入在农村家庭收入中占首位，但其增长幅度最小，仅增加O.77倍，反映最近10年来农村家庭小规模经营或农业经营仍然困难的现状(见表1)。
随着家庭收入持续增长，农村居民的消费结构不断改善、生活消费水平不断提高。2000-2009年，农村居民的恩格尔系数由49.1下降到41.0，下降达8个百分点(同期，城市居民的恩格尔系数仅减少3个百分点)。农村居民的人均年消费支出也由1670元增加到3993元，增加1.39倍(见表2)。这些说明，最近10年中我国农村居民的生活水平有了较大提高，如按联合国的划分标准――恩格尔系数在40％-50％左右为小康社会，我国农村现已进入全面小康社会阶段。
(二)生产条件改善、产出增加、企业发展
近10年，农业生产条件有了很大改善，农业正向现代化转变。在粮食主产区，目前农业生产已基本实现机械化和半机械化操作。尽管在一些地方由于自然条件的限制生产并不适合规模化耕作，但农民家庭拥有的生产机械仍不断增加，汽车、大中型拖拉机、收割机、播种机等都已进入农民家庭(见表3)。
主要农产品的产出进一步增长。从表4可见，谷物和油料在2001-2003年间经历了短暂的下降后，2004年后一直保持持快速增长；棉花在2007年 达到762万吨的高水平；而水果生产一直快速增长，2009年比2000年增加了2.27倍。
由于农业机械化程度提高、农业产出增加和农产品市场需求变化，农村就业客观上有递减趋势。但随着近年来农村经济结构和经营结构的调整，农村二、三产业得到进一步发展，乡镇企业就业由2000年的12820万人增加到2009年的15588万人(见表4)。
(三)农村生活条件改善。农村居民步入全面保障阶段
近10年来，我国农村居民的生活条件得到重大改善。由于国家财政的大力支持，目前相当一部分农村地区的居民的住房、用水、做饭、卫生、洗浴、交通和通讯条件有了明显改善，许多农村家庭有了宽敞的住房(砖木结构和钢筋混凝土结构的住房已占90％以上)，有了彩电、冰箱、洗衣机、移动电话、摩托车和电脑，其中手机、彩电、摩托车已经普及、拥有量最多(见表5)。
近10年也是农村社会保障制度建设取得重大进展的10年。2003年，我国开始农村最低生活保障制度建设；2007年，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村“低保”制度全面建立(目前农村“低保”覆盖农村人口的4.4％，月平均保障标准约70元)。2009年，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保障制度试点的指导意见》，农村新型社会养老保障制度建设正式启动(目前已在10％的县市进行试点)。农村“低保”、社会养老以及新型合作医疗制度的建设和实施，使我国农村居民开始步入全面保障的新阶段。
(四)农村道路、安全饮水等基础设施普遍得到加强和完善
作为新农村建设的重要内容，农村基础设施建设在最近10年得到明显加强。
1.道路交通建设。改革开放后，由于实行家庭承包经营、农村集体公益失缺，以及近年来县、乡基层财政运行困难，农村道路交通建设滞后，许多地方的通乡、通村公路失修。2003年以来，国家启动了建国后规模最大的农村公路建设。2001-2005年农村公路建设投资达4178亿元，2006-2009年又投入7528亿元，使农村道路普遍改善。其中，2003-2005年实施的西部县际、中部通乡、东部通村公路计划，完成了17.6万公里的建设；2006-2010年实施的西部通乡、中部和东部通村水泥路计划，新建农村公路52.7万公里，改造186.8万公里，使农村公路总里程达到333.56万公里。到2009年底，全国乡镇通达率为99.4 9／6，通畅率达92.7％，行政村畅通率为76.9％；已有3.5万个乡镇、55.3万个行政村开通客运班车，全国乡镇和行政村通班车率达到98％和87.8％。
2.安全饮水建设。农村用水长期以来靠天然河塘，有些地方还存在饮水困难。2000年后国家加大了解困支持力度，对农民自建浅井、水池、水窖等进行补助，鼓励以村为单位集体建设、供水，对跨村跨乡的供水工程采取集中建设、有偿使用方式，到2004年底基本解决了农村饮水困难的问题。2005年后，农村饮水工程重点转向饮水安全建设。到2009年底，基本解决了65％的农村人口的饮水安全问题。
3.洁净能源建设。2000以来，国家重点开展了农村电网完善、农村沼气建设、太阳能和风能等绿色能源建设，使农村能源使用条件有了较大改善。到2009年，农村能源消费中的柴火、秸秆的比例已下降到47.8％；农村沼气用户为3507万户，约占适宜农户的30％；行政村和农民家庭的通电率达到99.9％和99.1％。
(五)农村教育、医疗卫生等公共事业得到长足发展
2000年，我国基本实现普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的目标，但各地区的“两基”发展很不平衡。2004年，国务院和有关部委启动了“西部地区两基攻坚计划”，到2009年，全国“两基”人口覆盖率提高到99％以上。从2006年起，国家将农村义务教育纳入财政保障机制，全部免除义务教育阶段学生的学杂费和教科书费用，并对贫困家庭寄宿生给予生活补助；同时，还提高了义务教育阶段中小学公用经费和校舍维修改造标准。此外，在国家财政支持下，2003年以来农村中小学全面推广计算机、多媒体教学，并建成了惠及全国中小学的远程教育网络；农村高中教育、中等职业教育和县级职教中心的办学条件得到明显改善。
近10年来，通过建立县、乡、村三级卫生服务体系，农村医疗卫生条件不断改善，农村居民的基本卫生服务需求基本得到保障。目前，90％的行政村设有村级卫生室，平均每村的医生和卫生员为1.6-1.7人，全国乡镇卫生院都配置了基本医疗设备，贫闲地区县级医院的卫生服务能力普遍提高。2002年，中央和国务院决定在农村建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度，2003年进行试点，到2009年农村新型合作医疗参合率达到了94％(见表7)，参合农民达到8.33亿人，受益面达7.58亿人次(最高补偿支付额约为当地农民人均纯收入的6倍左右)。
三、农村建设和发展的主要经验
近10年来中国农村建设的实践表明，无论是建国后到改革开放前以强调集中经营、重点发展粮食生产为特征的农村政策，还是改革开放后以放松限制、鼓励农民自主经营和自行建设家园为特征的农村政策，都没有2000年以来以财政支持农村转型和发展、全面开展新农村建设为特征的农村政策有力、有效和富有成就。它所提供的经验也是宝贵的。
(一)中央的政策指导和财政支持是农村建设、发展的主导力量
近10年来的农村建设之所以取得重大进展，首先在于国家改变了以往的做法，在进行制度调整的同时加强了对农村建设的投资和支持。一方面，中央制定了正确的农村政策、开展了全面的农村改革，减轻了农民负担，解除了一些不合理的制度规范对农村发展的约束，调动了广大农民群众的积极性；另一方面，中央财政又对农民生产给予资助和补贴，对各地进行农村基础设施建设和发展农村社会事业提供支持，为全面开展社会主义新农村建设提供了第一级推动力。正是在这种新的政策环境和强有力的财政推动下，各级地方政府、村级组织和广大农民克服了畏难和畏惧心理，积极行动起来，掀起了农村建设的新热潮。
据统计，2000-2009年中央财政的“三农”支出快速增长，由1500多亿元增加到7 000多亿元，增加达3.7倍(见图1)，年均增长达19.1％。，中央财政的投入对于引导各级地方财政和各种民间资金投向新农村建设发挥了重要作用。例如，贵州省在2003―2007年对农业和农村基础设施建设的投入共计151亿元，其中，中央财政投入133亿元，占88.1％；省级财政投入18亿元，只占11.9％。在县(市)一级，据有关部门调查，中央财政的支农投入所占比重在西部地区平均达68.6％，在中部地区平均为53.1％。
(二)地方政府特别是县乡政府整合力量、具体组织推动是关键 在我国，中央和国家政策的贯彻实施主要依靠地方政府的努力、特别是县乡基层政府的努力，因此，新农村建设政策的落实和农村建设的具体开展也主要取决于地方政府的决心、能力和努力状况。
实践证明，凡是新农村建设搞得好的地方，省、市或县级政府往往亲自部署和领导建设活动的开展，整合各种财政支农资金集中投入和使用，在辖区内开展连片建设，形成整体和全面建设效应。例如，湖北省委、省政府在认真研究“千村百乡”试点建设的基础上，决定改“点状”试验为“块状”试验、改单项建设为全面综合建设，2008年制定了“仙洪新农村建设试验区”方案，围绕“三个建设”和“两个转变”整合资金、分批投入，带动了试验区广大农民群众和社会各界的积极参与和投入，仅仅用1年时间，就使试验区内3个县市14个乡镇75万农村居民的生产、生活面貌焕然一新。
在更多地方，新农村建设由县(市)组织推动、取得全县域成效的。以贵州省余庆县为例，该县从2002年起在全县开展“四在农家”(富在农家、学在农家、乐在农家、美在农家)新农村建设活动，县委、县政府亲自部署，县财政整合各种支农资金投入，重点进行农村基础设施和环境建设(即“五通三改三建”)。到2010年，全县所有农户都已开展建设，所有村庄和农户的生活环境和生产条件都得到了根本改善。
正是因为许多地方的政府发挥了主导作用，根据本地实际积极制定规划、配置资源、有序推进，才有了特色各异的地方主导的新农村建设模式。
(三)完善基础设施、改善农村生活生产条件是建设的突破口
最近10年中国农村建设之所以能够取得重大进展，还因为从中央到地方各级政府充分了解广大农民群众的意愿和要求，确定以加强农村基础设施建设、改善农民生产生活条件为重点和突破口，因此得到了广大农民的拥护和支持(反观以往历次建设，大都强调生产，而很少考虑农民的基本生活需要、很少重视改善农村环境和条件)。
各地的新农村建设实践充分说明，广大农村居民需要实实在在、与他们的生活密切相关的新农村建设，否则，他们是不会有积极性和参与热情的，更不会把自己看做是新农村建设的主体。只有真正为农民着想，尊重农民的意愿，帮助和支持农民解决生活和生产上的困难，新农村建设才能真正开展、并长期持续下去。
当然，也应看到，新农村建设以基础设施建设为重点和突破口是政府主导下一般农村地区开展建设的一种模式。在那些比较富裕、环境条件较好的农村地区，一些村组的农民在自发进行建设时往往采取先生产和收入突破(办好本地企业和特色产业)、后进行基础设施建设的模式。因此，倡导和坚持以基础设施为重点开展建设并不排斥在东部农村和城郊农村推广、运用先生产建设突破后基础设施建设的模式。
(四)科研机构、大学和政府部门帮助农民做好建设规划是基础
新农村建设是一项重大历史任务，也是中国现代化发展与和谐社会建设的重要内容。新农村建设的主要困难在于：由于农村长期处于一种多予少取、自然生发的状态，农民贫困、缺乏建设的物资条件和发展思路。因此，依靠农民自身条件和自发努力很难改变农村的落后面貌.只有当政府和外部社会给予强大的财力和技术支持时，农村才能逐步走出困境。
从近年来的情况看，凡是新农村建设搞得较好的地方，当地政府部门和有关方面都会大力支持和帮助农民做好基础工作，包括科学制订建设和发展规划――因为农民普遍存在知识和能力的限制、又长期处于熟知的环境，他们通常难以提出全面、科学的建设规划与设想。实践证明，如果由县、乡政府或有关部门出面，组织大学、科研机构的专家学者和技术人员到各村进行调研考察、与村干部和农民座谈交流，然后提出规划设想、并进行论证，再经全体村民讨论通过，这样确定的建设和发展规划才能既反映农民的愿望和要求、又符合各地农村发展的实际和一般规律。而这些对于避免长官意志、鼓舞农民信心、动员农民开展建设、合理进行财政支持、全面开展新农村建设具有重要的作用和影响。
(五)健全领导机构，建设坚强有力的村级组织和农民经济组织是保障
建立和健全组织领导机构对于保障农村建设顺利开展十分重要，特别是在省、市或县成立新农村建设专门机构――具体组织制订规划、统筹协调、指导立项、安排投入、监督项目执行，将极大地提高建设绩效。
应特别指出，村级组织和农民经济组织是具体组织农民群众开展农村建设的中坚力量，加强村级组织和农民经济组织建设将直接影响建设成效。这是因为农民生产经营分散、青壮劳力多出外打工，加之农村中村组干部一般文化水平不高，认识水平、组织能力、联系合作能力也不强，善于带领群众建设和致富、受群众拥戴的带头人也不多，农村若无坚强有力的基层组织和农民经济组织去具体动员组织，农民很难全面参与建设。
四、农村建设和发展中的主要问题
近10年中国开展新农村建设虽然取得了很大成绩，但各地建设和发展的情况是不平衡的，还存在着一些问题和不足。主要问题如下：
(一)财政支持仍需加强，尚未形成稳定、有效的财政投入机制
近10年来，国家财政支农支出的规模虽然不断加强，但在国家财政总支出中所占的比重依然不高。如果从改革开放以后“六五”时期以来的总体情况看，2001-2005年的“十五”时期国家财政支农支出占国家财政总支出的比重还是最低的；2006-2009年国家财政支农支出的比重也不过接近“八五”时期的水平(见图2)。
图2
“五五”以来国家财政支农支出占总支出的比重
从图2还可以看出，2000年以来国家财政支持农村建设和发展的支出波动较大，财政支农支出并没有与国家财政收入或财政总支出保持同比例的稳定增长。这表明，直到目前，我们尚未建立稳定、规范的财政支农投入保障机制。据调查，近年来随着中央财政加大对农村建设的投入，有些县(市)不仅没有相应增加财政支持、反而还大幅减少了本级财政的支农投入。
还应看到，就是按目前的统计数据，国家财政支农支出中也有相当一部分实际上并不用于农村建设。例如，在计算2007年以后的国家财政支农支出时，我们将城乡社区建设支出全部计入支农支出，而未剔除城镇建设支出；在中央财政支农支出统计中，“农村税费改革转移支付”、“县乡财政困难转移支付”等实际上也不用于农村建设。这也反映出国家财政支农的结构不尽合理。例如，在2000-2006年国家财政支农支出中，农林水利气象等事业费支出占54％左右，这一部分主要用来“养人”或保证“吃饭”；而用于农村基本建设的占24％，用于农业生产的占13％，农村救济费占4.3％，农业科技三项支出仅占0.7％。另外，财政支农项目多、资金分散、效率不高。中央财政的支农资金每年分散在发改委、农业部等十几个部委，在县一级也是如此，由于缺乏沟通，往往形成“条条”管理；如果地方政府不对这些 支农资金整合使用，完全按项目投到乡村，其结果不是在有些地方形成交叉重复，就是在大部分地方就像撤胡椒面一样，难以形成合力、有效解决农民迫切需要解决的问题。
由此可见，目前国家财政对农村建设和发展的支持具有不稳定、不规范和随机性特点，财政支持的力度和水平还有待提高，财政支持结构也需要进行合理调整。
(二)一些地方政府认识不足、主导不力，新农村建设的主体缺位
新农村建设本质上是政府为加强和完善农村公共服务提供、发挥农民主体作用、推动农村社会经济全面发展的过程，也是各级政府由管理型政府转向服务型政府、传统财政转向公共财政和民生财政的重要步骤。在新农村建设中，政府的主导地位主要体现在调动社会资源、引导广大农民群众积极开展建设方面。但在实践中，一些地方政府却对自己的主导地位缺乏认识，对新农村建设的长期性和艰巨性估计不足，不是急功近利、强迫命令、加重农民负担，就是搞政绩工程、只选择条件好的“点”搞示范不组织力量全面推进，或是认为农村建设是村里、农民的事，讲得多、做得少，无切实的计划和行动。据我们调察了解，地方政府的主导不力和农民缺乏主体作用的问题在各地区都存在，而在中、西部地区更为普遍。因此，为了切实推动农村建设，中央和省应建立相应的监督与检查机制、建立健全对基层政府领导农民开展新农村建设的绩效考核体系，促使地方基层政府转变职能，发挥主导作用，致力于农村建设和发展。
(三)基础设施建设与产业发展、培育新型农民不平衡
与农村基础设施建设和村容环境改造相比，农村产业结构调整和集体经济发展以及培育新型农民的工作明显滞后。目前，有些村基本没有集体经济收入，成了名副其实的“空心村”；有些村基本没有可以用来发展集体经济的资产，也没有村办集体企业。2008年我们调查了10省100个行政村，其中仅有12个村有集体企业，集体资产承包和租赁仍是村集体的主要收入来源。由于集体经济弱，村级组织很少组织公益活动，农民群众也对村干部缺乏信任、对农村建设缺乏信心，家庭经营加出外打工成为农民最普遍的生活模式。农村经济发展缓慢的一个重要原因，就是基层政府对发展集体经济不重视、不研究、不思考、缺乏发展思路。虽然县乡干部和农业、科技等部门强调抓经济发展是他们的主要工作，但主要精力大都用在招商引资、引进企业和增加税收上，而认为发展集体经济主要是村组的事。一般来看，越是在经济条件差的地方，农村集体经济发展和产业发展问题越突出；而集体经济和产业发展不力，反过来又进一步制约了农村就业与农民增收。
同时，培育新型农民、提高农民素质和就业与创业能力问题在很多地方也没有得到重视。尽管在东部地区一些县(市)政府通过开办农村科技培训中心、开设新农村建设培训班、建立农民职业教育中心、发展农业远程教育等，创造了教育和培训农村基层干部和农民群众的多种模式，但是在大部分农村地区，新农村建设的重点仍是在基本条件的改善方面，许多县乡用于发展农民职业教育、培训农民、培育和扶持农民合作经济组织的开支很少。这也是农村集体经济发展缓慢、产业结构调整不力、农村就业门路不宽和农民增收困难的重要原因。培育新型农民关系到新农村建设的进程和农村问题的根本解决，各级政府在今后的农村建设中必须给予充分的重视和关注。
总体来看，最近10年是中国着力解决“三农”问题、努力推进新农村建设、农村面貌变化较大的10年。同历史上任何时期相比，最近10年来的农村建设更触及农村问题的本质。从这个意义上说，最近10年来中国开展农村建设的过程、经验和存在的问题也更需要我们去做全面、系统的研究和总结。