【摘 要】我国以农立国，农业是关系国计民生的基础产业。坚持农业的基础地位不动摇是实现我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的必然要求。然而，我国农村土地分散经营的现状严重影响了农业的持续稳定发展，阻碍了从传统农业向现代农业的转变。本文首先介绍了我国农村土地流转的动因、现状及特点，分析了土地流转对于“三农”的积极作用；其次分析了我国农村土地流转有效开展的制约因素；最后，针对上述问题提出政策建议，以期为建立健全我国农地流转制度、实现农村土地的规模化经营提供可借鉴的新思路。
【关键词】农地流转；土地使用权；土地产权制度
一、我国农村土地流转情况概述
土地流转，即土地的转让和流通，包括土地所有权流转和使用权流转。我国《宪法》明确规定，农地归国家或集体所有。因此，我国的农地流转仅仅是农地使用权的转让和流通。
（一）农村土地流转的动因
农村土地流转，是提高农业生产力的内在要求，是农业现代化的必要基础，是我国城市化进程的必然结果。推动我国农村土地流转的动因主要有：首先，农业生产追求规模效益促进土地流转。我国农村实行的家庭联产承包责任制使得土地零散分割，农户经营规模狭小，无法实现土地的规模效益和集约化经营。为了提高农业的生产力，迫切需要土地进行有序流转。其次，农村劳动力追求经济收入的愿望推动土地转出。近年来，农村大量富余劳动力跨地区流动，很多家庭的主要劳动力已转向第二、第三产业，并获得了比从事农业生产更高的收益。再次，国家加大“三农”投入提高农地转入需求。随着近几年国家对农田基本建设投入逐渐增加和各项支农优惠政策的陆续出台落实，农民务农积极性有所回升，转入农地的需求增加，从而推动了农地的流转。最后，政策趋向和一些新的因素在农村推进，如工商资本进入农业等，导致我国农地使用权流转。
现阶段农地流转现象的产生有着深刻的经济、社会及历史背景，它的出现是各种因素――人口变动因素、政策环境因素、自然环境因素、农村经济结构调整因素和基本建设因素共同作用的结果。
（二）我国农村土地流转特点
我国农村土地流转形式多样，主要的土地流转形式有反租倒包、土地股份合作社、土地转包、转让、互换、委托经营，以及“四荒”拍卖、土地租赁、抵押、信托、集体农场等。我国农地流转主要表现出以下几个特点：一是流转进程趋于加快。近年来各地发展设施农业，对土地的集约化要求使土地流转规模不断扩大，速度明显加快。二是流转形式呈现多样化。各地积极探索和创新农村土地经营制度，出现了一些新的组织形式和形态，如“农村土地信用合作社”、“土地托管”，地上附着物抵押贷款、土地折价入股等，这些都是农村土地流转的实践创新，对农业产业化发展起到了积极的促进作用。三是流转趋于组织化、规模化。随着设施农业的发展，农村土地流转逐步由以农户自发流转向有组织、有规模、有序化方向转变，规模化趋势明显。四是经营主体趋于多元化。政府积极引导各类经济组织和个人共同参与农村土地使用权的流转，农业龙头企业、经营大户、农民专业合作组织等经营主体脱颖而出，逐渐成为农村土地流转的参与主体。五是流转取向趋于市场化。流转双方以市场为导向，根据土地供求状况、地力条件和经营产业的经济效益，协商确定土地使用权流转价格，实现土地等农业生产要素的优化配置，使得流转土地的经营权价值得到了充分体现。
（三）农村土地流转对于“三农”的积极作用
实践证明，随着我国农村土地流转方式的创新和制度的进步，土地流转对于我国宏观经济，特别是农业经济产生了巨大的正面影响。
首先，农地流转促进了农业适度规模经营和生产要素的合理配置，从而对农业结构的战略性调整起到推动作用。通过推进土地流转，吸引了大批企业和种养大户投资农业，把零星的土地从千家万户农民手中集中连片，建基地、建园区，实现了土地集约生产和适度规模经营；通过土地规模经营建立农业科技示范场、民营科研机构等，从而使新技术在周围农村快速推广；土地规模流转促进了农业的分工和细化，为农业生产走上区域化布局、专业化分工、规模化生产、产业化经营、企业化管理的发展路子创造了条件；通过土地流转实现集约经营，打破了以往“户户都种田，家家小而全”的经营格局，促使土地利用按照效益法则向优势产品和优势产业流动，为农业结构的战略性调整和农业产业的快速提升创造了条件。
其次，农地流转促进了农村劳动力向非农产业的转移，从而加快城镇化和农业现代化的进程。通过农村土地流转，改变了部分农民“亦工亦农，亦商亦农”的兼业化状态，解除了土地对这些农民的束缚，促进了农村劳动力向非农产业的转移，加快了农村城镇化和农业现代化的进程。
最后，农地流转促进了农民收入的增长。土地承包经营权的流转，促使农村劳动力向非农产业转移，农户在获取有保障的土地流转收入的同时，还可将空余时间用于经商或打工，从而获得非农产业经营收入。
二、制约我国农村土地流转有效开展的因素
根据上述分析，农地流转具有较强的推动因素，实践也证明，农地流转在我国得到了较快发展。但是，现阶段仍然存在着土地产权制度不完善、农地流转市场发育迟缓、农地流转缺乏法律和制度层面保障、农村社会保障水平较低等各种不利因素，制约着农地流转的有效开展。
（一）农地产权制度不够完善
农户长期稳定的土地承包权既是避免短期行为的关键，又是实现农村土地有序流转的基础。产权明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地流动的前提和基础。我国集体土地产权关系混乱，导致各利益主体行为不规范，利益分配也不合理，土地制度难以形成有效的激励和约束。这种模糊不清的产权关系不利于资源的优化配置，直接阻碍了农村集体土地的合理流动。农村集体主体产权不清与产权残缺，农民的流转主体地位难以保证，也为一些基层组织谋求不正当利益提供了空间。然而，有关农村土地所有权产权的界定问题至今尚停留在理论争辩的层面上，在实践和政策上，并没有成为当今我国土地制度创新的突破口。
第一，集体土地所有权性质模糊，在民法体系中，无法与现有所有权制度相对应。不管是《民法通则》还是《土地管理法》，都明确了农地属于农民集体所有，显然，集体所有制作为我国宪法规定的基本经济制度――公有制的一种表现形式，其性质是明确的。而农村集体土地所有权的性质，即集体土地所有权的主体、内部结构及实现形式，现行的法律体系中是没有规定的。
农村集体土地所有权的性质争议，归根到底是农民集体所有权的行使主体是谁。现在通行的做法是：一是由乡(镇)政府代表乡(镇)农民集体来行使土地所有权，二是由村委会代表村农民集体行使土地所有权。这种组织结构带来了不少弊端。村委会作为土地所有权的行使代表，不经过村民的同意、违法买卖土地的情况非常普遍。村民们认为土地买卖合同不合理，而又无法通过合法途径得到救济，引发群众上访事件频频发生。
第二，多级所有权主体，导致农村集体土地所有权范围交错，权属不清。农村集体土地所有权的主体是乡(镇)农民集体、村农民集体、村民小组，三级所有者是包含和从属关系，不是平等关系，所以这种情况下，土地权属不清的矛盾十分突出。
第三，集体土地所有权受限过多，未能体现出土地的财产特性，从而不能提高对土地的利用效率。当然，土地作为一种特殊的财产，特别是对于我们这样一个人口众多、土地资源稀缺的国家而言，对土地实行严格的保护政策是十分必要的，对集体土地所有权的行使作必要的限制也是十分必要的。但实际情况是，集体土地所有权的行使受到行政权利的过度干预：一是以行政管理权替代所有权的行使。二是对集体土地所有权限制性规定明确具体，而保护性规定相对模糊抽象。三是国家征用土地制度设计粗陋，集体土地所有权得不到尊重。
（二）农地流转市场发育迟缓
当前农村土地使用权流转低效率、秩序混乱的直接原因在于，缺乏规范的组织协调机构和土地使用权流转市场。农村土地市场发育不完善，土地市场价格被扭曲，土地价值无法实现；土地流转市场中介组织发育严重滞后，目前全国除浙江等少数发达省份存在少量的土地流转中介机构外，其它省份的土地市场中介组织严重匮乏；缺少农地评估机构、土地法律咨询机构、农地融资、保险等服务性机构。由于农地流转的中介组织匮乏，我国农地流转基本上是在一种信息不对称的双边垄断市场中运行。目前我国大部分地方的农地流转尚处于自发阶段，难以通过有效的流转实现农地资源的优化配置，必须加快市场化的机制探索，培育市场化的中介组织。
（三）相关法律制度不够健全
土地是农民最基本的生产资料，土地的有序流转关系到农民的切身利益，必须从法制和行政两方面加强监督和管理，切实保护各方利益，并且使矛盾和纠纷在法制下得到理智化解。目前农村土地使用权流转可依据的法规很不完善，加之相关制度的滞后甚至缺位，农地流转引发的纠纷日益增多，负面效应日益凸显，已严重影响了农村的稳定和农业的发展。建立比较完备的管理和规范土地使用权流转的法规体系，是保证农村土地使用权流转市场健康发展的重要条件。
（四）农村社会保障水平低
我国现行的社会保障体制难以在短期覆盖农村，因此农地在相当长的时期内仍将是大部分地区、大部分农民获取收益和维持生存的基石。历史原因形成的城乡二元结构，导致长期以来我国农民游离于社会保障网之外，在非农就业的岗位和收入尚不稳定的情况下，绝大多数农民仍将土地视为“活命田”、“保险田”和非农就业的退路，因而宁可粗放经营甚至抛荒，也不愿轻易转让和放弃土地。因此，要加快农地流转，建立和城市居民相同的社会保障是必要的。
（五）其它因素
营造外部环境、推动业主农业开发不够，为农业劳动力转移创造条件不够，建立农地流转风险保障机制不够，国家的宏观调控不够，土地税费负担较重，农户观念转变不够等因素，都阻碍着我国农村土地的有序流转。
三、建全农村土地流转制度的措施
土地制度是“三农”问题的核心，是农村中农业生产、经营、收入分配和社会保障制度的基础。农地流转权是农地产权的一项重要权能，农地流转制度是实现农地产权其它权能的制度保证。建立健全的农地流转制度对于解决“三农”问题、实现和谐发展有至关重要的作用。
（一）促进农地流转、扩大农业经营规模的根本途径在于转移农业劳动力
只有大批农业劳动力向第二、第三产业转移，才能保证大量零散土地转出。因此，我们要建立城乡统一的劳动力市场，加大户籍制度改革力度，为农村劳动力转移铺平道路；发展农业产业化经营，形成农村剩余劳动力就地转移的吸纳机制；加强农村劳动力职业技能培训，强化农村劳动力的非农就业技能，提高农民转移就业的能力。
（二）建立健全农村土地流转市场体系
缺乏规范的组织协调机构和土地使用权流转市场是当前农村土地使用权流转低效率的直接原因。我们应大力培育和发展各种类型的土地中介组织，积极培育和构建农村土地市场，为农村土地有序流转搭建稳定的交易平台；同时，积极探索建立符合市场经济要求的土地流转机制，如科学的地租、地价评估体系、防止垄断和不公平现象的流转调节机制等，使土地流转进入有序的市场化运行轨道。
（三）建立土地使用权法律体系
现行的有关政策和法律都允许承包期内的土地使用权流转和适度集中，但是否流转的决策权应赋予农户本身。法律要在赋予农民长期稳定的土地使用权的基础上，明确土地的财产权，加强政府管理，使农地流转有法可依，有章可循，形成多样有效的土地规模利用模式。
（四）完善政府指导和服务
我国土地流转制度的形成是一个需求引致型向供给主导型转变的过程，因此，应该加强政府在农地流转过程中的主导作用。一是逐步建立县、乡、村三级土地流转指导服务体系，健全和完善流转管理机制，规范流转程序，强化流转服务；二是通过建立土地流转指导服务体系，开展好供求登记、信息发布、政策咨询、产权登记、合同管理、代理交易、跟踪服务、纠纷调解等服务工作。
（五）制定对农户的优惠政策，鼓励土地流转
为了推进土地流转，应给予农户相应的配套优惠政策。政府应大力培育农业规模经营主体，鼓励通过土地流转实现规模经营；建立土地流转扶持资金，对实现土地适度规模经营的企业或个人给予经济补贴；对于全部转出土地的农户可以给予一定的补助，扶持其进城务工创业，在城镇稳定就业和定居。
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基金项目：吉林省教育厅“十一五”社会科学规划项目，项目编号：基教科文合字（2011）第259号。
作者简介：于静霞（1973―），女，吉林通化人，财政部财政科学研究所会计学博士，吉林工商学院会计分院副教授，国际注册内部审计师（CIA），研究方向：财务与会计。