【收稿日期】2012-02-08? 【作者简介】马恩（1972― ），男，陕西澄县人，政治学博士，中共中央组织部干部监督局调研员、副处长。 【摘 要】本文在对近年来干部人事制度改革主要措施分析的基础上，提出当前推进选人用人机制科学化，必须解决三个方面的深层次理论问题：一是要认清我国公务员队伍作为执政群体的政治属性，从体现公务员队伍政治代表功能的角度，确立多样化的选人标准和选拔方式；二是要从科学配置干部任用权的角度，从提名权主体多元化的误区中摆脱出来；三是要对群众在干部选拔任用中的作用有科学定位，厘清干部选拔任用中民主的形式和限度。
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【关键词】选人标准；提名权；干部工作民主?
【中图分类号】D262 【文献标志码】A 【文章编号】1674―0351（2012）02―0059―05??
建立科学的选人用人机制，是党的建设科学化的重要内容之一。科学观念是现代理性主义时代的重要特征，科学的本义是顺应事物的本质，也就是对客观事物内在本质及发展规律的正确认识和运用。党的建设科学化的核心是“马克思主义执政党建设规律”。干部任用权是最重要的执政权之一，用人权的配置及运行是政治科学永恒的主题，自然也有其不随执政者意志而改变的规律性，尊重这个规律、认识这个规律、运用这个规律，是推动选人用人机制科学化必须遵循的根本逻辑。但是，正如人类认识规律的道路从来都不平坦，目前，我们对这个规律的认识还不够清晰，按这个规律办事的意识还不够清醒，这导致干部选拔任用制度改革缺乏逻辑上连贯一致的理论指导和战略路径，实践中还存在“原地踏步、步点混乱”的情况。真正实现选人用人机制科学化，当务之急是要解决好以下三个方面的深层理论问题。?
一、用人标准及选拔方式的多样化?
在我国，公务员队伍就是执政集团，公务员制度不仅具有行政管理功能，而且也具有政治代表功能。这一点，与西方体制很不同。在西方现代政治体制中，行政管理功能与政治代表功能分别属于行政机构和立法机构，公务员制度是政治中立的，不承担政治代表功能。但是，在中国上千年的科举―文官制度传统中，科举选官一方面体现“公开政权，选贤与能”的精神，不为某一集团或阶层所专，而是吸纳社会各阶层的读书人入仕，这与西欧漫长的贵族政治时期贵族垄断官职有本质区别；另一方面与“铨叙”相配合，科举入仕上升空间不设限，宋明以后宰相大臣鲜有非科举出身者，这与西方借鉴中国科举制实行公职人员考试录用之后的情形也不同，西方国家通过考试取得资格只适用于事务性公务员，这类人员身份与掌握政治决策权的政务性公务员存在制度性相隔。因此，我国传统的官僚制度具有一定的政治代表功能。国史大家钱穆先生据此力辩，坚拒“中国传统政治皆专制”之主流观念。?①?
我国现行的公务员制度秉承了上述传统特征，公开反对“政治中立”，不搞政务官―事务官“两官分殊”。由于西方的公务员制度功能相对单纯，只是行政管理的工具，因而只对政策制定与实施中的技术性问题负责，这就决定了其“以能力为基础的人事遴选政策”，单一的用人标准就是有效的。而我们的公务员制度，由于具有政治和行政双重功能，因而选人标准就不能是单一的，而必须是多样性的。比如，单纯以知识为选人标准就会在政治上遇到问题。如果只有知识阶层能够进入到执政群体中，而大多数普通百姓没有上升到执政群体的途径，那么，就个执政群体就对社会没有足够的代表性，被排除在执政群体之外没有政治参与权的社会群体就有可能走向维护体制的反面。?
许多历史学家认为，中国古时历代政治制度设计最合理的是西汉。仅就其选人用人而言，政治思想史家萨孟武说：?
西汉之世取士之法共有三种：一取人之贤，而甄别贤不贤则用选举，如张敞以郡卒史，察廉为甘泉仓长是也。二取其人之能，而甄别能不能，则用考绩，如赵广汉为阳翟令，以治行尤异，迁京辅都尉是也。三取人之知，而甄别知不知，则用考试，如文帝时，诏举贤良文学士，晁错在选中，对策者百余人，唯错为高第，遂由太子家令（八百石）迁中大夫（比二千石）是也。朝廷对于各种人才立兼收并蓄之法，所以得人独多。东汉以后，用人多以试取之，博士有试，犹可说也，孝廉有试，辟举征召有试，则考试不但用以甄别知不知，且又用以甄别贤不贤与能不能了。隋唐以后，变本加厉，竟认考试为国家取士的唯一方法，而所试者又限于文词，与西汉考试之“取其忠言嘉谟足以佐国，崇论宏议足以康时”者不同。倜傥之士不肯埋首寒窗，而致文墨小技不能精通者，将无法表现其才智。“黄巢屡举进士不第，遂为盗”，他诋毁朝政，谓“铨贡失才”。这事值得注意。[1］11?
这段话非常明确而深入地总结了历史教训，解释了科举这种开放性的制度设计，为什么在王朝周期率中一次次地走入了死胡同。根本原因就在于本质性的选人标准陷入单一僵化，作为程序性制度的科举失去了其“选举性”作用，官僚群体也就丧失了其政治代表性的活力。而当官僚群体不能履行政治代表功能，那么在既定的政治构架下，就产生了结构―功能失衡，也就是政治危机。这就像一些实行现代议会制的非西方国家，虽然有议员的选举，但由于政治性约束，选出来的议员全部或绝大多数是来自某一阶层或地区，不具备广泛代表性，其结果必然是，在西方发达国家作为政治稳定基石的选举制并不能挽救这些政权于政治混乱。?
西汉的选人标准有三种，即贤（品德）、能（能力）、知（知识）。相应地有三种选拔方式：选举（推荐）、考绩（考察）、考试。这对我们不仅有借鉴意义，而且值得我们反思。其一，我们的用人标准概括起来是德才兼备、以德为先，虽然德、才在实践中也被具体细分为若干方面，但是并没有在一般意义上明确为多样化的选人标准，“选什么人”的问题并不明确。其二，更重要的是，我们的选人方式有民主推荐、竞争性考试选拔、组织提名推荐等，但是并没有在具体的用人标准和选人方式之间建立具体的逻辑关联，“选什么人用什么方式”的问题不明确。有的地方或部门在一段时间内将某种特殊的选拔方式绝对化，简单地靠分数、靠推荐票决定用人，其根源都在于理论上的混乱。坚持德才兼备、以德为先的用人标准是选人用人过程的起点，选人用人的最终目的则是要实现五湖四海，“把各方面优秀人才集聚到党和国家事业中来”。但是，从这个起点到目的之间科学的制度联系还没有建立起来，这正是深化干部人事制度改革所要着力的重要方向。?
二、提名权的界定与行使?
在干部任用过程中，起关键性作用的环节是初始提名和酝酿，但是《党政领导干部选拔任用条例》恰恰对提名未作规范，对酝酿语焉不详。近几年深化干部人事制度改革的一个重要成果就是提出了规范提名权的问题，但是提出的很多想法还需要进一步提高其科学性。?
第一，解决提名权问题的出发点不正确。在实践中，规范提名权问题的提出，源于一把手说了算的问题；规范提名权，为的就是解决一把手说了算的问题。现在的各种思路，基本上是将提名主体多元化，通过将提名权从一把手手中拿走，起码是将一把手降为多个提名主体之一，以达到削弱和限制一把手用人权的目的。这种思路是非常有害的，因为它是顾此失彼的，大体上属于那种典型的缺乏系统理论思维的权宜之策。一把手对一个地方和部门的施政能力起决定作用，是政策的负总责者，必须具有负责的能力。解决一把手个人说了算的问题，不能走缩减一把手权力的路子，而要通过符合现代政治原则的监督机制来约束其权力的行使。在监督问题上，不能走削权的老路子。中国历史上解决地方诸侯权力的监督问题，历来是削权，这已被证明是个坏办法。只有当政治结构上存在不可克服的内在不完善性时，监督约束才会应用削权之法。欧美的现代政治体制一个重要的突破就是不用通过削权的方式来解决权力监督问题，而是通过政治结构上的创新来解决。这样，权力监督就是权力的互相加强。总之，规范提名权，绝不应是剥夺和削弱一把手的用人权。这就像养猫是为了逮老鼠，但不能为了防止猫吃鸡而把猫拴起来，更不能为此而敲掉猫的牙齿，否则养猫的目的就被异化了。?
第二，对提名权的理解有偏误。现在规范提名权的做法，大体上就是将提名主体多元化，最常见的是将领导班子成员和组织部门作为两种主要的提名主体。这实际上是将“建议权”与“提名权”混淆了。提名权是一种权力，而权力是一种结构性、程序性的设置。提名权意味着，提名的行为必然导致启动干部选拔任用的程序。但是，一个人选，不管是哪个领导班子成员还是组织部门最先提出来的，如果得不到一把手的赞同，都是无法启动选拔任用程序的。对人选的建议无论怎么说都只是程序之外的行为，也就是处于权力结构之外，还不是权力结构的一部分。所以，从权力运行的客观规律来看，除一把手之外的其他人或机构对人选的建议权，只是一种权利，而不是权力，不是提名权，因为它无法自动启动选拔程序。?
那种将提名权与一把手分离开来，拍脑袋列出其他一些提名主体的想法，完全是基于对提名权概念的模糊理解。将提名权赋予领导班子成员和组织部门，在简单的形式逻辑上看起来顺理成章、甚至完美无缺，但是实践中这些人或部门能行使得了所谓的提名权吗？从调查了解的情况看，这种对提名权的“分配”只能停留在文件上，如果没有一把手的认可，领导班子成员和组织部门对人选的提名根本无从谈起。有的单位，从表面上看一把手从不提名，但事实上没有哪一个提名不是经过一把手首肯的，所以提名权事实上还是在一把手。更有害的是，照这个法子规范提名权，其结果必然是在领导班子成员和组织部门的“名义提名权”之下，一把手的“实际提名权”反而暗渡陈仓更加失去了监督，因为从法理规定上既然提名权不在一把手，那还监督什么？你总不能监督不存在的东西，而要监督实在的东西，又于法无据说不过去。这样的制度设计，虽然看起来文字上规定得很完善，但对实际工作是不利的，为潜规则留下了空间。这样的失效性制度需要加以改进完善。要谈提高干部选拔任用的科学性，首先要搞清什么是不科学，上述此类“规范提名权”的设计不能算是真正科学的。至于将个人自荐也列为提名权之一种，离科学性就更远了。?
规范提名权的核心，是要通过明确干部任用权的配置来建立一把手用人权的行使机制。干部任用权包括提名权、决定权（否决权）和监督权，这其实是对任用权的分配，其中提名权是最重要的，因为一旦提名权被运用，决定权只有表现为否决权才能构成对提名权的限制，而否决权的运用受到一种自然的控制。总之，一方面，提名权是一把手用人权的核心；另一方面，提名权天然归一把手。如果把提名权主体多元化，那就违背用人权配置的科学规律而把问题搞乱套了。问题不应当是如何分割一把手的提名权，而是如何约束一把手提名权的行使。在现行体制之下，对一把手的提名权构成约束的主要是：领导班子成员的审议权（常委会的讨论）、集体的否决权（常委会的集体决策）、干部群众的质询权（民主评议与群众监督），等等。如果把提名权唯一性地归于一把手，再从制度设计上强化以上几个方面的制约之权，那么，规范提名权的思路就比较通顺了。?
当然，存在的就是合理的，将提名主体多元化的做法如果有现实合理性的话，那就是以上几个方面的制约之权在现实中过软而无法对一把手的提名权进行有效制约的客观事实，在这种情况下，将提名权唯一性地授予一把手，可能是危险的。这种担忧是很有道理的，它也从一个侧面说明，理顺提名权这样一个看似单纯的具体问题，其实与深层的政治体制有直接的联系。我们现行的监督体制最本质的问题就是用行政监督（即行政体系内上对下的监督）的办法来解决一切监督问题，更为关键的政治监督（权力制衡和人民群众监督）较弱，而对一把手的监督最有效的却正是政治监督。信访体制很典型地反映了我们现在的监督思路的内在矛盾。从表面上看，信访是人民群众的监督，但信访体制的实质却是要将群众监督纳入行政监督，用行政监督的办法去实现人民群众政治监督的功能，这显然是个难以承受的任务，信访体制多为社会所诟病也就不足为怪了。?
从上述讨论也可以看出，一把手用人权的行使机制，就内含着监督机制。这正是现代政治体制中监督机制的科学特性之所在。传统的政治体制中，监督总是附加式、外挂式的，必须有“第三方”的监督者，在权力运行机制之外有一个庞大的监督体系，其效能之差不说，制度成本之高也是一个明显的问题。而现代政治体制是一揽子解决权力运行和监督问题的体制，比如选举，既是生成权力的方式，也是监督权力的方式；权力制衡，既是权力运行机制，也是监督机制。所以现代行政体系之内一般不需要一个专门的监督机构。这对于我们建立现代政治体制无疑是一个重要的启示。?
三、群众在干部选拔任用中的地位和作用?
“干部工作民主”是近些年干部人事制度改革的主线之一，也是最重要的成果之一。群众在干部选拔任用中的地位和作用，是干部工作民主绕不过去的核心理论问题，必须努力搞清。?
关于群众在干部选拔任用中的地位和作用，正式的表述是“知情权、参与权、选择权、监督权”。知情权和参与权是基础，选择权和监督权是关键。那么，对选择权如何理解？选择权和监督权是什么关系？从法理上来说，群众的选择权只对人大和党代会选举产生的领导干部才成立；对于除此之外的占干部队伍绝大多数的非选举产生的领导干部，在其选拔任用过程中，群众的作用主要表现在监督权。?
现在的问题是，在干部选拔任用中把群众的选择权笼统化、扩大化了，将群众的选择权广泛施之于非选举类领导职位的选拔任用。《党政领导干部选拔任用条例》设计的干部选拔任用程序中，“必须经过民主推荐提出考察对象”，民主推荐作为群众选择权的体现，是起始环节，选拔任用程序的合法性，在很大程度上取决于民主推荐环节的有无。对民主推荐的这种定位，缺乏科学性之处有二：?
第一，民主推荐的实际定位与表面上的制度定位是相互脱节的，民主推荐在实际的选拔任用过程中事实上并不曾成为过起点。在实践中，民主推荐很少真正承担产生考察人选的作用，更多地是起一种验证组织意图的作用。在选拔任用干部前，主要负责人和组织人事部门一般都有意向人选（换个角度说，如果事前没有意向人选，那就是失职），有的地方或单位还通过干部工作领导小组或常委会这种正式决策形式确定意向人选。将民主推荐这种形式架空的，主要是三种做法，一是搞大规模的“海推”，由于推荐票分散，所有人得票都比较低，几票之差不能说明问题，票数就失去了甄别作用，这种情况下，用谁都说得过去。二是最常见的做法，即首先确定推荐范围，推荐范围确定了，人选也就不言自明，推荐结果一般也就在组织意图之内。三是主要负责人代表组织“放话”、做工作统一思想，引导推荐票集中到意向人选。总之，民主推荐不可能作为干部选拔任用过程的起点，如果在制度规定的层面上将此作为起点，有点名不副实，其实质无异于遮蔽了实际操作中的真实起点，使“名义起点”之前至“真实起点”的那一段处在了制度约束之外。?
第二，民主推荐的本质，其实并不是人民群众的选择权，而是官选官。官选官，害莫大焉。官选官的结果，必然使利益相关的干部群体成为一个特殊的利益集团，与人民群众和党的整体利益相对抗。做这样的判断，主要有两个方面的依据：其一，很多人都已注意到民主推荐中，由于利益高度相关，投票人往往主要根据可能的投票结果对自己的影响来做决策，怎样投票有利于给自己腾位子就怎样投，所以推荐票的分布往往不是集中于德才最佳的人，而是集中于对特定的干部小群体的集体利益最有利的人。重复博弈的结果就是，利益最大化的博弈规则为每个人所掌握，大家最后都明白，无论是出于个人情绪恩怨还是党和人民整体利益的“较真”都是不可取的，此所谓“团结出干部”。其二，过去不搞民主推荐的时候，虽然长官意志流行，但同时也为干部队伍中少数忠于党和人民利益、敢于推行不受某些干部小群体欢迎的政策、甚至敢于“违规”求大义的领导干部留下生存空间，这作为一种事实上的体制创新和政策纠错机制过去一直断续存在。但在民主推荐规则所形成的政治生态中，那些敢于对抗官僚群体中的“多数人”、有志为民请命的人，在权力体系中很早的时候就被过滤掉了。值得注意的是，干部队伍中这一类极少数的“异类”的存在，一直是给干部队伍和政治生活带来活力、对政策惰性进行矫正的重要因素，如果这些人的生存土壤被铲除，其消极政治后果将是深远而严重的。?
基于以上原因，在制度设计中可以明确以民意测评代替民主推荐。这样做，可以把组织和主要负责人选人的责任坐实，而不致像现在一些单位和部门这样，主要负责人操纵“程序空转”掌控用人选择权而把责任推给群众。群众是最好的监督者，但却无力承担与选择权相应的用人责任。民主推荐程序的设计，是为了贯彻“群众公认”的原则，但贯彻群众公认，其实无须民主推荐，民意测评就足够了。贯彻群众公认，民意测评不仅是恰当的，更是充分的。退一步讲，在民主推荐结果的采用上，“既要尊重民意，又不以票取人”。既然不以票取人，那么就是说推荐票的多少并不是硬约束，而只是组织选人的民意参考，可见，实践中民主推荐的功能本来就与民意测评无异。?
注释：?①钱穆先生许多论著皆有此意，比较通俗直接的阐述如《政学私言》（初版于1945年），九州出版社，2010年版。?
参考文献：?
［1］萨孟武.《西游记》与中国古代政治［M］.桂林:广西师范大学出版社，2005.?
［责任编辑 张海波］?Three Theoretical Problems in the Scientification of Personnel ?Selection and Appointment Mechanisms?
MA En?
(Bureau of Cadre Supervision, Organization Department of the Central? Committee of CPC, Xicheng, Beijing 100815)?
Abstract: Based on the analysis of major measures for the reform of personnel system for cadres in recent years, this paper proposes three deep-rooted theoretical problems that must be resolved currently to promote the scientification of personnel selection and appointment mechanisms: first the political attributes of the ranks of our civil servants as a ruling group must be recognized, diverse criteria and methods for personnel selection should be established from the perspective to embody the political representation function of the ranks of civil servants; secondly the trap of nominator diversification must be disengaged from the perspective of scientific allocation the authority of cadre appointment; thirdly the functions of the masses in cadre selection and appointment must be scientifically positioned, and the forms and limitations of democracy in cadre selection and appointment must be clarified.?
Key Words: criteria for personnel selection; right to nominate; democracy in cadre work??