摘要：中国企业境外资源型并购从本质上是一种市场行为，企业在开展并购过程中，政府的过多干预无疑会违反市场经济的初衷，然而如果政府对此抱着不闻不问、听之任之的态度，中国企业在进行境外资源型并购时也会因缺乏必要的政策支持而受到掣肘。针对中国企业境外资源型并购，文章首先对政府在这过程中的角色进行剖析，继而提出相应建议，即将政府相关行为制度化、透明化，以保证境外资源型并购能够稳健开展。
关键词：境外资源型并购；政府角色；政策建议
受内在资源压力和外部机会动力等因素影响，越来越多的中国企业走出国门，到境外开展相关资源型并购，以获取自身所需的相关资源，在此过程中，政府对于中国企业“走出去”的支持力度和管控方式，始终影响着境外资源型并购的开展是否顺畅，为更好地对政府角色定位提出相应改进建议，有必要针对政府在境外资源型并购中的角色进行分析。
一、政府在境外资源型并购中的角色分析
不可否认的是，随着市场因素的增加，中国政府对市场干预的“长臂猿”角色将不断萎缩，然而中国政府对经济社会的参与手段，还远未达到成熟的市场经济国家的那种庖丁解牛式的水平。在资源型对外投资方面，尽管中国政府已从战略高度认识到这一问题的重要性，也采取了很多具体的政策与制度进行激励，但目前还存在很多问题，主要表现为：
（一）缺乏与企业境外投资并购相适应的依法行政意识
中国现行有关对外直接投资的政策与制度多是国务院各部门内部规范性文件，没有上升到行政法规和法律，政出多门，混乱无序。据不完全统计，目前共有商务部、财政部、国家外汇管理局、发改委、国资委、央行等按部门权属和利益零星制定的数十个涉及对外直接投资的规范性文件，没有统一的法律规范，特别是专门针对境外资源型并购的指导性政策仅仅停留在学者们的研讨过程中。
我们注意到，相关政府部门已经出台了一些关于对外投资方面的政策性文件，但由于这些文件未能很好的相互协调，各自为政，使得在实践中，中国境外投资企业受多重主管，审批程序繁琐、期限冗长。参与境外企业设立、人员出境、资本运营的各个政府部门都从各自关心的重点出发，导致审批标准不一、随意性很大。
按照目前的审批程序，不同投资方式的可行性研究报告由不同部门审批，如境外资源型并购需要同时受制于外管局、央行、商务部等诸多部门的批准，这种多部门共同把关，一方面能确保境外投资的合法性和资金的安全性。但另一方面也会因各部门互相推诿扯皮致使项目无法顺利开展。如“跨境换股”很可能成为中国资源型企业“走出去”的有效途径，但时至今日，外管局与商务部、证监会等机构仍没有就这一问题达成一致意见。
中国企业在境外资源型并购中面临着上述种种不规范的管理模式，使得涉及对外直接投资的政府行为更加没有起码的依法行政意识，政策标准和审批模式不统一，有的管理模式甚至直接介入企业的微观决策，过多干涉企业的跨国经营行为，使得中国企业跨国投资在走出国门时就步履维艰，先天不足，又何谈强大的国际竞争力。
（二）缺乏对企业跨国投资的依法宏观调控
目前中国还没有一个统一的国家级的调整海外直接投资产业布局的宏观决策机构以及法律规范，更不用谈什么专门针对境外资源型并购进行指导的政府部门。按理说，企业境外资源型并购是一个微观决策行为，应以市场为导向，但是，市场信息相对于经济个体而言总是不完全的，没有政府的宏观指导容易被市场失灵效应所左右。
当前，中国企业境外资源型并购由于缺乏政府的统一协调和有限的鼓励和扶持措施，境外资源型并购大都步履维艰，要么发现不了境外的优质资源，要么看到好的资源便一哄而上，致使并购成本增大，要么缺乏国际竞争意识，因为一些细节方面的准备不足而错失良机。
目前中国企业跨国投资大多依赖企业自身寻找信息，或过多集中于与我国有经常的贸易往来的国家和地区，这与中国政府的政策指引和扶持不够，缺乏调整产业导向的法律规范不无关系。使得中国企业的境外资源型并购投资结构相对低下，投资风险加大，投资效益不高。
（三）缺乏对境外资产的有效法律监管
很多境外资源型企业，与作为国内母公司的国有企业缺乏横向联系，如首钢秘鲁公司，处于一种孤立和分割的经营状态。国内母公司往往只顾及短期的利润而放弃对境外企业的资产和经营状况的监管，而国家由于体制的原因又疏于对海外国有资产的监管，导致国有资产在境外不仅没有增值反而大量流失。有些海外企业的经营者甚至利用东道国法律，以自己的名义，用国有资产在国外注册公司，然后加入该国国籍，规避国内的国有资产监管制度，因为按照投资东道国的法律，公司的注册人就是公司财产的法定所有人。更有甚者，一些国有企业的经营者借口跨国经营将国有资产转移到国外设立分公司，在国内又不办理产权委托登记，一旦东窗事发就逃往国外。这种未经委托登记的财产在国外被视为私有财产，由于许多国家的法律都为私有财产提供周密的保护，因此中国很难通过司法协助追回流失的国有资产。
另一方面，对于境外资源型并购，政府往往由于过分担心资本外逃等原因而设置了过多的障碍。中国现行的金融监管制度是严格限制资本项目的跨国流动，有外汇额度的企业申请外汇汇出的条件都十分严苛，而没有外汇额度的企业申请外汇汇出的条件就十分苛刻。私有企业在申请上市、银行贷款等方面受到不公平待遇的情况已很普遍，在没有条件苛刻的担保的情况下，普通公司要申请用汇进行境外资源型并购几乎更是不能。
（四）现行境外投资管理体制的滞后性
现行境外投资管理体制已不适应资源型对外投资，主要表现在以下六个方面。
1.政府审批的职能错位，混淆出资人和宏观管理者的职能。如政府部门直接审查应由投资主体关注的项目经济的可靠性和外汇风险，但又并不承担决策错误的责任；应由政府关注的主权权益、国家风险等，却要企业去收集信息。
2.审批低效率使企业错失商机。由于企业对外资源型投资甚至是企业境外资源型并购所涉及面较广，金额一般均比较巨大，政府对此类投资审批通常都比较谨慎，有时难免延误商机。
3.资本项目下外汇管制过严阻碍了境外投资的发展。按照我国《境外投资外汇管理办法》及其实施细则的规定，企业用于境外投资的外汇仅限于企业投资者自有外汇，未经批准不得使用其他外汇资金，未经国家外汇管理局批准，境内其他企业也不得擅自为该境外投资企业提供担保。这使得企业跨国经营用汇极为困难，不能根据需要灵活调度资金。企业在境外投资、用汇的审批程序繁琐，也受到很多限制。项目审批手续繁杂，审批时间过长，通常一个项目审批需要4-6个月的时间。
4.对境外投资项目缺乏有效监管。政府部门重事前审批，轻事后监督，缺乏对境外投资项目进展情况或资产质量的有效跟踪。
5.鼓励政策的覆盖范围及力度都不够。国际上常用的海外投资亏损提留、所得税减免等鼓励政策，我国尚未实行。
6.世界上很多国家以财政为后盾，为本国企业并购境外资源提供风险保障的机制，在我国还远未形成；我国金融机构对境外资源型并购这样的资金用途一般也不会提供资金贷款或担保，使企业的融资能力大打折扣。
二、政府在支持企业开展境外资源型并购过程中的相关建议
比较中国政府与成熟市场经济国家或地区的政府在境外资源型并购中所饰演的角色，发现它们有很大的差异，这种差异并不是仅因为具体国情、时间与空间的不同，而是有更深层次的原因的。具体来说，造成这种差异的根本原因在于成熟市场经济国家或地区的政府角色具有制度框架，而中国政府的角色还远没有实现制度化。这里所谓的制度化政府，包含了政府依法行政，依法干预经济社会运行，按规则办事，按规则和法律为市场主体提供服务等制度化框架内的动态规则系统。本文基本上是在同一个意义上使用“制度”、“法律”、“规则”、“法治”以及“法制”等词汇的，因为按照制度经济学和广义法学的理解，这些词汇在内涵上都是一致的。中国政府之所以促使中国跨国公司还处在“二流猎人”的角色，就是没有完全实现制度化运作。
境外资源型并购中政府的角色为什么要制度化？我们可以从政府的“心理”、政府的“言”、政府的“行”三个方面的制度化来论证这一问题。
（一）政府私利偏好矫正需要制度化
法治的一个重要内容是约束政府，约束政府的首要任务是从政府失效的“心理”根源开始，从这一角度来理解政府是一个并不特殊的企业的论述是有道理的。虽然从理论上讲，政府除了追求社会公共利益外，应该再也没有任何利益偏好，但是组成政府的自然人同样也是有着追求自身利益最大化偏好的经济人，所以政府也就难以摆脱追求一定私立偏好的天然属性，要想让它完全一心只为公共利益着想，除非将组成政府的自然人都清除出去，但这显然不可能。
政府的私利偏好不仅表现在政府官员的权力寻租产生的腐败，还表现在以政府的名义追求其私利，如政府好大喜功的盲目行动，地方政府不顾国家整体利益推行地方保护主义，每一任政府追求短式的政绩工程等。在企业境外资源型并购方面，政府要么急功近利地不顾具体企业的实际情况盲目鼓动，要么考虑短期政策实施和政府服务成本而错过促进企业跨国经营的良机。政府这样做有的是因为认识不够的问题，但更多的是由于政府本身存在私利偏好。矫正中国各级政府这种私利偏好的一个可靠（也是目前能够找到的唯一的）工具就是制度，也就是要通过法制手段从制度框架上来界定政府在哪些层面和哪种程度上服务于企业境外资源型并购，尽量使政府在境外资源型并购时的私利偏好被消灭在萌芽状态。
（二）政府承诺的可信度需要制度化
法治约束政府的第二个任务是将政府对市场主体和国家所作的有效承诺进行制度规制，政府在处理大量的经济社会事务时往往通过承诺兑现这一方式来完成。在政府行为不受约束的情况下，就很容易产生“不可信承诺问题”，政府对市场主体和国家的承诺会变得不可信。通常我们老百姓会用“政策多变”来形容政府的不可信承诺问题。不可信承诺问题表现在政府激励中国企业境外资源型并购方面，主要有政府的审批标准、监管政策、服务内容等不统一、不透明、不公开。实际上这种做法往往直接导致政府和企业进入一种“双输”境地，政府激励中国跨国公司措施不到位、承诺不履行，使政府经济政策目标难以实现，使企业对政府的承诺不信任，使其境外资源型并购难以得到保证。通过对政府承诺进行制度约束，可以使其变为地地道道的“可信承诺”。这样，不仅政府要按法律和制度来承诺和履行承诺，企业也可以从法律和制度上了解政府应该和已经作了哪些承诺和怎样被履行，从而改变政府的不可信承诺问题。
（三）政府行为的正当性需要制度化
法治约束政府的第三个任务是将政府介入市场的正当性行为制度化，也就是要对政府干预市场、监管市场主体以及为其服务的行为进行制度规制。政府干预经济不等于直接介入市场主体的微观经营领域，更不等于替代市场主体的营利性角色。因此政府干预市场是有限度的，最理想的政府干预是均衡干预，也就是政府干预供给同市场对干预的需求相均衡，达到动态平衡。均衡干预要求政府介入市场既不越位，也不缺位，但这种提法容易给市场的行为进行限定。中国政府在企业进行境外资源型并购过程中的许多不恰当做法，基本上都和这些政府行为缺乏制度约束有关，如过多介入企业跨国经营的微观决策、越俎代庖以及对企业对外直接投资缺乏产业引导和情报技术服务等。
参考文献：
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（作者单位：中国东方资产管理公司）