摘要：国际金融危机使欧盟的经济和金融体系遭受重创，也加速了欧盟金融监管改革的进程。危机发生后，欧盟出台了《德拉鲁西埃报告》对金融体系进行了全面的改革，这对欧盟乃至全球金融监管和金融发展产生了极为深远的影响。在回顾和分析危机前的欧盟金融监管及缺陷的基础上，主要从宏观审慎监管和微观审慎监管两个层面解读欧盟金融监管改革的主要内容，并得出有益于我国深化金融体制改革的启示，以期推进我国金融监管体系的改革与发展。
关键词：欧盟金融体制改革；宏观审慎监管；微观审慎监管；启示
中图分类号：F831.5 文献标识码：A
文章编号：1007-7685(2012)02-0121-04
2007年末的美国次贷危机迅速蔓延为国际金融危机，重创了全球经济，同时也加速了世界各国对于金融监管体系的反思，并致力于金融监管体系的改革和完善。作为世界重要的经济体之一，欧盟尽管没有如美国那般进行大规模的金融创新，但由于美国次贷类证券化产品的主要买家大多是欧洲的大型跨国银行集团，所以，欧盟在本次危机中也未能幸免且其经济遭受重创。基于此，欧盟开始反思金融监管体系存在的问题，并找出解决的对策。
一、危机爆发前欧盟金融监管体系及缺陷
国际金融危机之前，欧盟金融监管的主要法律依据是由欧洲货币局前主席拉姆法鲁西主持设计的《拉姆法鲁西报告》。《拉姆法鲁西报告》明确了欧盟未来的金融监管目标是建立一个欧盟层面的统一的金融监管体系，并加快推进欧盟各成员国国内的金融监管改革。该报告旨在解决欧盟建立统一金融监管体系的两大障碍：其一，欧盟各成员国之间金融监管法律缺乏衔接性，且相互之间重复性及原则性规定过多，导致监管法律的可操作性较差；其二，欧盟层面的决策程序过于繁琐，效率较低，无法适应金融市场以及经济一体化快速发展的需要。
《拉姆法鲁西报告》确定了自上而下的四层监管体系：第一层次由欧盟理事会、欧盟议会和欧盟委员会组成。它是欧盟的立法和决策层级，负责制定欧盟境内的金融市场和金融机构的一般性原则和指令。第二层次由欧盟银行委员会、欧盟证券委员会、欧盟保险和职业年金委员会、欧盟金融集团委员会四家机构组成。委员会由欧盟各成员国财政部的高级代表组成，主要负责进一步细化第一层次的一般性原则和指令，制定较为具体的技术规则和实施细则。第三层次由欧盟银行监管委员会、欧盟保险和职业养老金监管委员会、欧盟证券监管委员会组成。成员主要包括欧盟各成员国的银行、保险和证券监管机构的代表。三个金融监管委员会并不负责具体的微观审慎监管，仅仅作为一个协调欧盟各成员国金融监管机构之间合作、促进欧盟金融监管法律和政策实施的平台。第四层次则为欧盟各成员国国内的金融监管机构，主要负责根据本国的金融发展情况贯彻和落实欧盟金融监管政策。
《拉姆法鲁西报告》所确定的金融监管体系，为欧盟各成员国金融监管改革指明了方向，并致力于实现欧盟层面的监管趋同。但这种监管体系的缺陷也是极为明显的，即在金融监管权限分散的欧盟，缺乏超国家主权的金融监管机构。具体而言，首先，由于欧盟并不禁止各成员国政府制定和实施本国的金融监管法律和政策，加之各成员国对于欧盟层面的金融监管法律和政策的接受度较低，所以欧盟层面的众多法律对各成员国的约束力相对有限。其次，由于缺乏统一的监管措施，欧盟各成员国的金融监管机构各自为战，并不能形成监管合力，所以无法对系统性风险进行综合控制和监管。再次，欧盟金融业的迅速发展，导致金融机构及其产品规模也越来越大。有数据显示，在6个以上欧盟成员国开展业务的大型银行约有近40个，而这些银行中有大部分是在欧盟全境内都具有业务。所以，单个国家的金融监管机构已无法有效应对和监管这种大型跨国金融机构。此外，这些大型金融集团如果陷入危机而需要救助时，所需的资金可能会远远超过金融集团母国的财政能力，但其成本则不会完全由母国来承担。最后，欧洲中央银行作为欧盟国家货币政策的制定者和执行者，理应是欧盟境内成员国问题银行的最后贷款人，但由于欧洲中央银行并没有直接监管成员国银行的权限，而欧盟也没有超主权的欧盟金融监管机构，所以也制约欧洲中央银行行使其职能的有效性和及时性。
二、欧盟金融监管改革的主要内容
随着金融危机的阴霾逐渐散去，欧盟开始着手进行金融监管改革。国际货币基金组织前总裁德拉鲁西埃受欧盟委员会委托，提交了一份欧盟金融监管体系的报告，即《德拉鲁西埃报告》。该报告提出了泛欧金融监管改革方案，并于2009年6月19日在欧盟理事会上通过，而以此报告为基础形成的金融改革法案，也由欧洲议会于2010年9月22日通过。这是国际金融危机以来欧盟最大重要的改革事件。本次改革的内容主要包括以下几方面：
(一)建立系统性风险监管机构，负责宏观审慎监管
泛欧金融监管改革方案提出要实施宏观审慎监管，并创设欧洲系统性风险监管委员会加强系统性风险监控。国际金融危机重创了欧洲及全球的经济和金融稳定，凸显了系统性风险监管在金融市场稳定的重要性，所以设立系统性风险监管委员会正是对本次危机教训反思的产物。系统性风险委员会由欧洲中央银行主席领导，由欧洲中央银行行长、副行长及欧盟所辖的27个成员国的中央银行行长组成。系统性风险委员会还下设一个由8人组成的指导委员会，其中包括3名欧洲中央银行成员，分别为欧洲银行管理局局长、欧洲证券监管局局长、欧洲保险和职业年金管理局局长，1名欧盟委员会委员，以及欧盟经济金融委员会主席。欧盟系统性风险委员会定位为欧盟层面的宏观风险监管机构，主要负责识别、监管和评估对宏观经济发展及整个金融市场和金融体系发展构成威胁的各种风险，必要时发出预警信号并提供政策和法律等方面的监管措施和建议。但遗憾的是，尽管欧盟系统性风险委员会作为欧盟金融监管体系的新核心，但却只有咨询功能，并不是一个具有法人地位的金融监管机构。
(二)建立欧洲金融监管体系，负责微观审慎监管
欧盟受危机重创的原因之一，在于各成员国金融监管机构的信息沟通不畅以及没有信息交流平台。为此，欧盟本次改革，为了收集和处理各成员国金融机构的微观审慎信息，增强各成员国监管机构的信息交流和监管能力，着重构建欧洲金融监管体系。所以，欧盟委员会升级现行监管体系中的欧洲银行监管委员会、欧洲保险和职业年金监管委员会、欧洲证券监管委员会，成立欧盟银行管理局(总部设在英国伦敦)、欧盟证券和市场管理局(总部设在法国巴黎)、欧盟保险和职业年金管理局(总部设在德国法兰克福)。新成立的三个金融监管当局，除了继续承担原有的监管委员会的监管职责外，还被赋予了法人地位，成为独立的法人主体，并有权制定可以约束成员国监管机构的决定，有权否决或驳回各成员国监管机构的决定，以及在紧急情况下绕过成员国监管机构直接监 管重要金融机构的权力。具体而言，这些权限包括：建立一整套监管规则和技术标准，制定适用于金融机构的有约束力的技术标准，制定非约束性技术标准供各成员国监管者选择适用；仲裁各成员国监管机构的相关争议，制定相关决定解决监管机构之间的纠纷；收集各国金融监管的微观审慎信息，与欧盟系统性风险监管委员会合作，为其发出早期风险预警提出必要的技术支持。
(三)扩大金融监管范围，加强金融机构风险管理
导致本次危机爆发的原因之一，即是银行等金融机构业务的过度衍生，所以，加强金融机构的风险管理也成为本次欧盟金融监管改革的重点。主要体现在以下几个方面：首先，修改《资本金要求指令》，提高金融机构的市场准入门槛。2009年7月，欧盟为了加强银行和非银行金融机构的运行效率，维护金融体系的稳定，降低金融风险的暴露程度，对《资本金要求指令》进行了修改。而本次修改的内容主要包括：对于银行的交易账户，要求银行相应加强不同阶段在风险价值的额外资本缓冲，加强违约风险的监管；对于银行证券化业务，要求银行增强对交易账户中资产证券化风险敞口的信息披露，以加强金融消费者的保护；对于银行的非证券化业务，要求银行提高资本金要求，限制银行从事复杂的再证券化业务；并赋予各成员国监管机构审批银行薪酬规则的权力，可以对不符合要求的薪酬规则进行处罚及加以修改。其次，加强对冲基金和私募股权投资基金的监管，将两者纳入监管范围。具体措施包括：加强对冲基金和私募股权投资基金的监管，对于管理资金超过5亿欧元或管理资金超过1亿欧元且其资金需依赖于借贷维持的基金实行全面监管，防止投资基金规避监管的现象发生；实施更严格的标准，检查银行和投资基金的关系，对投资链上的风险来源进行监管，保护投资者利益；加强对对冲基金等投资基金的信息披露和透明度要求，鼓励其采用上市的方式筹集资金，以增加监管者和社会公众的监督力度；对非欧盟市场的投资基金进入欧盟市场实行3年的过渡期，只有在确定无利益冲突后，才被允许在欧盟境内正式运行。再次，加强对信用评级机构的监管。对于信用评级机构，本次改革在业务范围、透明度、信息披露等方面都提出了更为严格的条件。要求在欧盟市场上进行信用评级业务的机构必须进行统一登记注册，以领取欧盟牌照，并接受欧洲证券和市场管理局的监管；必须在有充足信息并进行相应信息披露的基础上，才有资格对金融产品进行信用评级，而且对于金融产品的评级，必须公布其评级所采用的模型、数据和公式；必须定期发布透明度报告，详细解释以上内容，以保护投资者利益。此外，欧盟证券和市场监管局可以对其进行调查，并对违法行为进行处罚，包括罚款、暂停信用评级资质、吊销执照等。
三、欧盟金融监管改革对我国的启示
目前，我国金融监管法律体系基本形成，但金融监管的协调机制、金融监管范围、系统性风险防范及消费者保护方面的弊端也逐渐显现。而欧盟金融监管改革对于我国完善和发展金融监管体制具有一定的借鉴和启示意义。
(一)结合我国金融业的发展实际，实行渐进式的改革方式
从欧盟金融监管改革的进程可以看出，欧盟的金融监管改革遵循着渐进式的改革方式，而并不是不考虑实际情况的一蹴而就的激进式改革。欧盟的任何一项决议在正式颁布之前，都需要征求各国政府和专业监管机构的建议和意见。具体而言，欧盟通过一项决议的流程为，先由欧盟委员会拟定决议草案，并作出相应说明，然后向经济社会委员会、成员国金融监管机构等征求意见和咨询，吸收和保留合理的部分，过滤掉无关或不合理的部分，这样有利于决定的顺利通过和平稳执行。而如果该项规定或措施实施的比较理想，欧盟也会逐渐的进行推广。近几年，我国金融市场发展迅速，有学者建议我国应借鉴境外经验，裁撤银监会、证监会和保监会，成立一个超级监管机构统一监管金融市场。而事实上，此种做法并没有考虑我国金融市场发展现状，容易导致金融市场的不稳定和不健康发展。切实的做法是本着立足自身、面向未来的原则，充分考虑我国金融市场发展情况，逐步完善和改革我国的金融监管体系。
(二)明确宏观审慎监管目标，建立本土化的宏观审慎监管体系
欧盟的金融监管改革，充分体现了宏观审慎监管的重要性。在本土化的宏观审慎监管的构建上：一方面，应在现有的分业监管框架下，加强银行、证券、保险监管机构的宏观审慎监管意识，将该种意识切实贯彻到对本行业的日常监管当中，从而为整个金融体系的宏观监管提供技术支持和信息储备；另一方面，建议设立宏观审慎监管实体机构，即可以考虑建立系统风险监管委员会。委员会由国务院批准设立，成员包括中国人民银行、银监会、证监会、保监会、财政部、发改委的相关人员。委员会设主席一名，可以由国务委员兼任；设副主席两到三人，其中常务副主席可以由中国人民银行行长兼任。这种建构的优点在于，突出了中国人民银行的重要性，由央行出面组织和召集，可以较为合理和有效的配置金融监管资源。此外，宏观审慎监管体系主要包括宏观审慎监测分析、宏观审慎政策工具和宏观审慎政策安排三个方面。为此，应着重对于金融体系和宏观经济数据进行收集、分析和评估，建立专门的宏观数据分析平台，并及时向相关部门发出预警信号；应参照国际金融监管标准，开发新的宏观审慎政策工具，比如逆周期的宏观审慎政策工具等。
(三)理顺微观审慎监管体系，弥补监管漏洞
宏观审慎监管和微观审慎监管是金融监管不可或缺的两个方面，二者必须相结合才能真正实现金融监管的有效治理。欧盟此次改革方案也对此作了明确回应，如升级和建立包括银行、证券和保险的超级监管机构就是加强微观审慎监管的明证。尽管本次金融危机对于我国的冲击并没有欧美那样剧烈，但随着我国金融市场的不断开放和金融产品的不断创新，金融业的混业经营、互相渗透趋势越来越明显。我国监管机构之间的协调不够完善和紧密，监管过度、监管真空及监管重复仍大量存在。如何解决上述矛盾，是我国微观审慎监管的关键。首先，应大力加强金融监管机构之间的协调和沟通，建立三大监管机构的常设性协调机制。其次，加强对金融集团的监管。可以借鉴欧盟在三大监管局之间设立联合委员会的经验，在银监会、证监会、保监会之间成立金融集团监管联合委员会，负责对金融集团的监管，而金融集团监管委员会也应与系统性风险监管委员会合作，识别和防范系统性风险。再次，应扩大金融监管范围，将私募基金、对冲基金、信用评级机构等纳入金融监管范围，填补监管真空。
(四)突出金融消费者保护，维护金融消费者的合法权益
众多研究表明，对金融消费者保护不力是导致金融危机爆发的重要诱因之一。金融监管机构在放松监管的同时，忽视了对金融消费者的保护，导致内幕交易、市场滥用等一系列违法行为的发生，最终加速了金融危机的爆发。而危机后的金融监管改革，充分认识到只在乎金融机构的利益诉求、忽略金融消费者保护的重要性，将导致金融监管缺乏公众认同和信任，破坏金融体系的稳定性，为此，各国纷纷通过一系列措施加强金融消费者保护。而本次欧盟的金融监管改革更是将保护金融消费者作为未来欧盟金融监管改革的发展方向，我们可以从多个角度和层面发现金融消费者保护在欧盟金融监管改革的地位和重要性。如，设立三大金融监管局，并赋予其独立法人地位，制定约束成员国的决定，并发布对金融机构有直接约束力的监管决定；扩大金融监管范围，将私募基金、对冲基金纳入监管范围，要求统一登记注册，加强信息披露的力度和范围，这些都体现了欧盟对金融消费者保护的重视。而相比之下，我国对金融消费者的保护正处于起步阶段，需要完善的地方有很多。今后，应着重完善以下几个方面：一是成立专门的金融消费者保护机构，归并原来分散的消费者保护监管权；二是提高金融产品的透明度和准入门槛，充分披露该产品的设计模型、风险和收益；三是完善消费者的投诉机制和救济机制，保证消费者的事后追偿权利。
(责任编辑：晓轩)