摘 要 农民工正成为我国产业工人的主体，使工人队伍结构发生了历史性的变化。近年来随着农民工规模的不断扩大以及由此引起的各种矛盾和问题的出现，农民工问题受到了社会各界的广泛关注，而对于农民工的社会保障权益也有了一部分研究。本文介绍几种关于农民工社会保障代表性观点，提出对于农民工应建立起一个相对独立的过渡性社会保障体系，并且总结为农民工社会保障体系“三步走”思想。
关键词 农民工 社会保障 对比分析
中图分类号：C913．7 文献标识码：A
一、一些代表性的观点
在建立农民工社会保障的基本思路上，当前理论界还存在着较大分歧和争论，没能形成相对一致的意见，更没有能为大家基本接受的成熟方案，主要有以下几种观点。
（一）将农民工纳入到现有的城镇社会保障体系。
对于大多数发展中国家而言，廉价的劳动力往往是其工业化初期的一个相对优势。为了充分利用这一优势，推进经济发展和工业化的进程，经常使用的手段是国家政策向现代工业部门倾斜，由此而致城乡二元经济结构几乎成为工业化过程中的普遍现象。我国就是这样一个发展中国家。建国初期所建立的劳动保险制度，实际上是在主要的现代工业部门（基本是“国营”的）建立终身就业和雇主（企业）全部负担费用的“小”社会保险制度。而对城镇非现代工业部门（或“非国营”企业）职工以及农村人口，则没有社会保险。而政府又将“社会救助”降到了最低限度，从而使中国最初建立起来的社会保障制度既同多数发展中国家相似，是与二元经济相适应的；同时又具有“中国特色”：极度向社会保险倾斜、极度向城市倾斜，而过度保护了城市中既得利益群体，同时剥夺了农村和非现代、非国营部门群体的利益。在经济体制改革的今天，大批农村富余劳动力涌入城市，形成一个新的庞大的“边缘”群体――农民工，而此时，社会保障制度就必须改革。在建立健全社会保险体系和完善社会保险制度时，应分步解决农民工的社会保险问题：首先，建立规范的用工制度；其次，解决与生产密切相关、与农民工的身心健康以及生命至关重要的工伤保险；最后，考虑农民工的养老保险问题。
（二）应对农民工实行相对独立的社会保障制度。
近年来，上海、成都等地以建立农民工综合保险为标志，在这方面进行了积极探索。这种办法比较适合农民工流动性强的特点，制度“门槛”低，政策可操作性也强。据此，有不少专家学者重点推荐这种办法，认为仍将农民工纳入农村社会保障体系既不现实也不可靠，但对农民工一开始即推出比较完善的社会保障制度也缺乏财源及其他资源，因此现阶段应推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”。另有人指出农民工身份的过渡性要求必须建立有利于城乡衔接的农民工社会保障制度，其勾勒了一种农民工社会保障的基本架构和中长期发展目标，并从该制度的保障对象、保障项目、基金筹集与管理等方面进行了较为系统的论述。
（三）将农民工纳入到农村社会保障体系。
将农民工纳入农村社会保障制度，加快改革、完善农村社会保障制度，并在适当时机，与城镇社会保障制度统一接轨。我国农村经济社会发展落后于城镇，建立和完善农村社会保障体系的原则是：低水平，广覆盖，逐步完善。农村社会保障体系的内容主要包括：最低生活保障、医疗保险、养老保障、教育救助，实现“生（存）有所靠、病有所医、老有所养、于有所学”。考虑到东、中、西部农村区域发展的不均衡现状，在进行农村社会保障制度再选择时采取的策略是梯度推进，即根据不同的经济类型地区选择不同的社会保障内容。在东部地区可选择社会保险型的社会保障体系，而中西部地区选择社会救助型的社会保障体系。最后建成正式保障与非正式保障相结合，涵括社会救助、社会保险、社会福利与社会互助等基本保障项目的、资源得到充分整合的农村社会保障体系。待其条件成就后，向统一的社会保障体系过渡，形成适应全面小康社会发展要求的具有中国特色的社会保障体系。
（四）统筹城乡，重新构建我国社会保障体系
农民工社会保障既不能强行把农民工纳入城镇社会保障体系，也不能简单地另外建立一套专门针对农民工的社会保障制度；而要从根本上打破城乡分立的二元社会保障结构，着力于建立制度模式全国统一、覆盖城乡居民、城乡和地区保障待遇有所差别的社会保障体系，以此一并解决农民工的社会保障问题。
二、建立独立的过度性社会保障体系
从以上可以看出，如果将农民工直接纳入城镇社会保障体系，那么较高的收费势必得不到农民工以及其所在的工作单位支持，而对本就薄弱社会保障基金更无疑是雪上加霜；如果将农民工纳入农村社会保障体系，继续使其亦工亦农、在甲地贡献，在乙地享受社会保障，就违背了工作地点与其享受社会保障的地点相统一的原则，产生的种种不公平、不合理现象也势必阻碍其向更好的方向发展；如果将现有的各种社会保障制度打破，重新建立起统筹城乡的社会保障体系，一方面这需要相当长的时间，另一方面新旧制度的交替必然引起更多、更大的问题；所以，目前，对于农民工应该建立独立的过度性社会保障体系。这种独立的过度性社会保障体系，并不是简单的将农民工社会保障另立出来，造成“三元”社会保障结构――那样只会使以后的改革越来越困难，而是在农民工现状和城镇社会保障中间找到一个平衡点，给农民工建立一条通向城镇社会保障的道路，使其逐渐过度并最终纳入到城镇社会保障体系中来。
首先，最迫切的是尽快确立农民工的工伤保险制度。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立。
其次，要建立农民工的医疗保险和养老保险。因为疾病尤其是重大疾病不仅会导致农民工失去工作，而且极易使其陷入贫困境地，这使得疾病保障成为农民工的现实需要。而养老保险方面，由于目前进城务工的农民工总体年龄不大，所以对养老保险诉求与工伤保险相比较而言并不是十分突出，但作为政府必须考虑到谁为农民工的未来“买单”的问题，让农民工在城市中贡献青春，然后回乡养老是行不通的，所以应及早建立农民工养老保险制度，为他们的将来作好打算。
再次，建立健全农民工社会保障体系，同时收回其在农村的土地使用权。
具体来说，可以将农民工的社会保障体系总结为“三步走”：
（一）改革和完善不合理制度，并建立起农民工的工伤保险。
这是“三步走”的第一步，所指的不合理制度主要是指户籍制度、劳动用工制度和土地使用制度。
城市的“二元用工制度”很难打破，劳动力市场存在着严重的扭曲。在国有企业，职工享受着全面的社会保障，而在非公有制企业，企业职工基本上没有养老、医疗等社会保险，而且用工也很不规范，劳动者的权益得不到有效保护，劳动力流动过于频繁。尤其是近几年来，出现了经济高速增长与高失业并存，大量国有企业职工下岗失业与大量农民工进城就业的特有现象。在此情况下，大多数城市政府采取了清退农民工，甚至规定了不准农民工进入的行业和岗位，从而将城市的就业岗位留给本地人特别是下岗职工的做法。在外来民工清而不退的情况下，城市政府又转而大大提高了对农民工及雇佣民工企业的收费标准。企业通过提高民工用工成本的办法来迫使民营企业接纳下岗职工。然而用工成本的提高只会导致企业愿意提供的就业减少，进一步造成了经济萎缩。可见，在目前的情况下，企业试图单靠行政手段清退和限制使用农民工行不通，只能导致城市“灰色劳动市场”和“打黑工”现象的盛行。这样更不利于农村非农产业的社会保障制度的建立。
完善户籍制度、劳动用工制度和土地使用制度，是农民工社会保障体系建设的基础和推动力量，许多问题在此之后都可以迎刃而解。
在改革和完善各种不合理制度的同时应初步建立起农民工的工伤保险，这种保障项目不存在账户积累与保险关系接转问题，成本亦不高，对农民工是一种职业风险的分散机制，对用人单位则是符合国际惯例和建立在《劳动法》基础之上的工伤赔偿机制，政府部门负责组织赔偿也比较容易操作，且无需政府付出特别的成本。因此，政府在农民工工伤保险中的责任主要是制度设计和依法强制推行。
（二）建立农民工医疗和养老保险，逐步向城镇养老体系迈进。
这是“三步走”的第二步。
上文中提到，农民工的平均工资水平远远低于城镇劳动者，由于工资水平低，农民工支付基本生活费用后，结余的工资收入再去支付建房、子女上学、赡养老人等急迫指出后，往往所剩无几，因而本人参加社会保险的能力十分有限。因此，农民工的医疗和养老保险基金的筹集应当从实际出发，坚持低标准准入。建立之初，对于养老保险，企业按照本企业工资总额10%左右缴纳，农民工本人按照工资的5%左右缴纳；对于医疗保险，企业按照本企业工资总额5%左右缴纳，农民工本人按照工资的2%左右缴纳；然后每隔2-3年，上升一个台阶，按实际情况将缴费比例上调一次，这样用7-12年的时间，将农民工完全纳入到城镇社会保障体系中。
制度模式方面，农民工医疗和养老保险应采取完全的个人帐户模式，因为其流动性极大，采取统帐结合的模式，势必会带来极大麻烦。待到其工作稳定，并有能力进入城镇社会保险体系后，再将其个人帐户分割，一部分划分到社会统筹中。
（三）土地换保障，使农民工真正成为城镇养老体系的覆盖者。
这是“三步走”的第三步，待到农民工进入城镇社会保障体系之后，要收回其农村土地的使用权，给予失业保险、生育保险和社会救助等，同时在医疗和养老保险方面给予适当补助。使农民工真正成为城镇养老体系的覆盖者。
最后需要指出，建立农民工独立的过渡性社会保障体系，特别是在“三步走”的第二步，要想顺利调高医疗和养老保险的缴费比例，就必须努力提高农民工收入、彻底解决欠薪问题、多渠道为农民工就业提供信息，否则制度的实施将困难重重，与此同时要加大宣传和教育力度，让农民工认识到参加社会保障的好处，为以后收回土地使用权做好准备。
（作者：侯凤石，内蒙古大学公共管理学院劳动与社会保障专业09级本科；侯莹石，内蒙古大学哲学学院哲学专业11级本科）
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