摘要：随着公共行政的演进，服务行政呈现出以“权力”为中心的恩赐形态到以“满足公共需求”为中心的服务模式直至以“官民共治”为核心的合作模式之发展脉络。服务行政是对秩序行政的发展，而以“官民共治”为核心的合作理念则是现代公共行政的本质昭示。公共行政发展与行政法理念革新一直存在互动关系，行政法合作理念的确立，应在行政观念、行政主体、行为方式、行政救济等领域得到具体体现。
关键词：公共行政发展；服务行政；合作理念
[中图分类号]D922.1 [文献标识码]A [文章编号]1671-7287(2011)04-0048-05
经历了从17世纪放任自由主义下的“有限政府”到19世纪末20世纪初福利国家干预理论繁荣的“全能政府”再到初见端倪的“善治政府”，精细化研究政府行为的公共行政学也几经变革，经历了由秩序行政向服务行政的转变。在“市场回归、政府退缩”的背景下，“善治政府”需要提供最优的公共产品与服务，这将引导服务行政的纵深发展。而公共行政的这一变化必会合乎逻辑地引起行政法的理念的变迁，“法律之理念，为指导法律的意欲，是制定理想的法律及圆满的运用法律之原理”…，行政法合作理念的确立，在于指导行政法律制度如何将纵深发展的公共行政纳入法律的运行轨道，同时，行政法的合作理念又独立于公共行政，有其自身价值与独立功能而非亦步亦趋。合作理念的确立并非是要替代控权理念，而是着眼于服务行政的发展前景，规范其行为，抑制其可能出现的弊端，实现善治下的“官民共治”目标。
一、公共行政发展与行政法理念之演变分析
1.“夜警政府”与行政法的权力观
“夜警政府”肇始于17世纪的“有限政府”，其社会特点表现为以亚当?斯密的经济理论为标志的自由放任主义经济模式盛行，以天赋人权、人民主权、社会契约等理论为代表的政治法律自由思潮涌现，这些理论和思潮的核心观点认为具有完全理性的个人是自我利益的最佳判断者和决策者，强调市场的自由竞争，而国家以“守夜人”和“警察”的姿态出现，通过将行政职能限定于国防、外交、治安、财政等必要领域来限制国家作用。这一时期公共行政学以威尔逊与古德诺的政治与行政二分说为理论基础，将行政从政治中区分出来界定为“执行功能”，马克斯?韦伯则为此功能设计了以效率为中心的官僚制组织模式，因此，传统的公共行政也被称为官僚制行政。与此呼应，政府的主要目标即是“致力于创设良好公共秩序”的秩序行政。相比于专制统治时期，这一时期政府的行政权“还增加了谋求人民福利和社会进步的任务，出现了所谓‘福利国家’的倾向”。但这一变化并未进入以权力为核心的行政法视野，秩序行政之外的社会福利仅以政府恩赐的形式提供而未转化为民众正当有效的要求，由政府单独运用权力给予服务的目的在于维持其统治的合法性。而以权力为核心、以秩序行政为使命的行政法，对这一事实的关注是放任的。
2.“全能政府”与行政法的服务观
19世纪末20世纪初，资本主义生产社会化与生产资料私有制间的矛盾激化导致经济危机频繁出现，以自由放任为特征的古典自由主义受到怀疑，与其针锋相对的“凯恩斯主义”应时产生，其主张政府对经济生活的全面干预，强调政府的管理职能。在20世纪30年代全球经济大萧条的背景下，凯恩斯以罗斯福新政为契机，实现了国家干预理论的繁荣并预示着行政国的到来，即进入福利国家的“全能政府”时期。传统公共行政无法应对“行政国”带来的行政复杂化、扩大化的事实，从而导致了严重的经济滞涨与政府信任危机，迫切需要对公共行政进行调整。加之20世纪60年代以来对传统科学管理以及行为科学的否定在客观上促进了公共行政的发展。以1979年英国首相玛格丽特?撒切尔上台为标志在全球兴起了一场新公共管理运动，这场运动主张以管理的公共性质构建新型政府形态。从价值目标上，公共行政逐步由效率转向社会公平与民主行政，并指出公共利益是政府和社会的共同利益和责任，强调以公共利益为核心的服务行政。“站在社会与公众的立场考虑公共行政的主体，特别是如何为公众服务，这是公共行政改革中的一个里程碑”。至此，以“满足公民需求为中心”的服务行政得以确立，公共产品与服务逐步由政府恩赐转变为公民权利。行政法关注的重心亦由秩序行政转向服务行政，并试图建立新的制度确保服务行政职能的实现：逐步优化政府职能，重新调整政府与社会、政府与市场的关系来尽可能提供公共服务；积极探索服务行政的方式与途径，致力于以公共需求为导向的服务行政丰富化与有效化；引入公众参与机制与行政程序制度作为改善行政相对人主体地位的砝码，行政主体与相对人逐步开始沟通协商等。
3.“善治政府”与行政法的合作观
基于20世纪六七十年代经济危机引发的“政府失灵”之恐惧，古典自由主义在与“凯恩斯主义”的论战中得到进一步修正与发展，更加务实与精细的新自由主义得以产生，表现为以自由放任为主、政府调控为辅的发展模式，并对政府职能提出新的要求，即进入市场与政府共存的“善治政府”时期。“善治”的本意是政府与公民对公共生活的合作管理，是双方利益的最佳状态。这一目标要求公共产品和服务以最优的方式提供，从而实现公共利益与个人利益整合之最大化。20世纪90年代，公共行政理论在批判中进一步发展，在新公共服务学派代表人物罗伯特?丹哈特夫妇看来，政府作为最主要的公共管理主体，其基本职能就是服务于公民利益和公共利益。这一时期形成了新公共服务的七条原则。新公共服务理论深化了公共行政的服务导向，强调政府应以实现公共利益和公民利益为根本政治目标，应根据公民的意愿提供公共产品和服务来回应自身的职能定位，改革的核心在于重新调整公共行政主体与公民间的关系，国家不应是社会福利的唯一来源，公民具有积极追求幸福和自由的权利，公共行政应该成为公共行政主体与公民共同的舞台。善治政府的发展对公共行政提出了质的要求，行政法应及时回应时代需求，发展出新的理念来指导和深化公共行政领域的改革与发展。行政法的合作理念的确立，是顺应时势，调动而不是压制各方力量来构建积极行政法律秩序，通过“官民共治”的公共治理模式来达到整合公共利益与个人利益之善治目标。
二、合作理念在行政法中的确立
1.合作理念是服务行政纵深发展的必然要求
以公共需求为中心的服务行政模式是基于人性的正面效应赋予行政权充分的信任并为其提供广泛的能动空间来争取最优境界的实现，但这仅是一种期望。无论权力是以支配还是服务的姿态出现，在主角只有政府一方的前提下，以最优方式实现公共利益的行政目标会无法达成。因为，利益交换或者交易只有在双方主体共同实质参与的情况下才能体现互惠性，仅依靠行政主体的单方努力无法得到社会及公众的认同。服务的单方特性并不能唤起双方主体的共鸣，单方的价值付出无法满足 多元化行政需求，无法真正改变行政主体与相对人的阶梯关系，服务行政在新的行政目标下需要新的血液与理念推动其发展。哈贝马斯为解决资本主义政治合法性危机而提出协商民主理论，这种建立在交往、话语和商谈理论之上的民主模式脱离了纯粹的工具理性，他主张“在主体间对话过程中通过建制化的方式和程序，促进民主的意见、意志、法律及公共政策的形成，从而实现大众对社会的政治认同”。在服务行政的纵深发展中，将提升政治合法性的协商民主理论引入到行政目标的实现过程中，不仅是民主政治的表现形态，更是一种制度和程序的渗透，通过它可构建一种以平等、沟通、协商为内涵的公共利益实现方式来追求行政目标合乎民意的实现，即在人格、身份相互独立平等的公共行政主体之间、行政主体与相对人之间建立合作伙伴关系，通过提高公众认同来实现公共治理，通过沟通、商谈等多元化方式确保行政目标的有效、高质量实现。如果说服务行政是对秩序行政范围的扩张，那么，合作理念下的“官民共治”模式则对这一扩大化的领域提出了质的要求，是服务行政发展的高级阶段。服务行政若是行政主体在行政领域扩张事实下自我意识的单方觉悟，合作行政则意味着行政双方主体意识的觉醒。
2.合作理念以最优实现公共利益与公民利益为行政目标
公共行政的发展促使行政的模式从单一走向多元、从封闭走向开放，行政主体的职责亦变为在法律容忍范围内以主动积极的姿态充分灵活运用行政权力来追求行政目标的实现，传统以控权为目的的依法行政理念与行政行为模式已然为时代所诟病。同时，随着经济制度的改革及市民社会的兴起，社会结构发生了根本的变化，客观上出现了代表不同利益的社会阶层，他们有着强烈的政治表达诉求以及参与政治生活的愿望。如果行政的过程是实现公共利益的过程，那么各个阶层亦希望参与其中，这就迫切要求一种新的理念引导行政目标的实现。而脱胎于协商民主理论的合作理念，既能回应公共改革运动中公共利益最优化实现的行政目标，又能满足各利益集团和公民政治参与的愿望。因为“协商民主中的政治讨论是以公共利益为导向的，协商过程中的对话和讨论趋向于使参与者的偏好转向公共利益”，并且公共利益的实现并不以牺牲公民利益为代价，亦不排斥公民利益追求，二者应当可以互惠并存。合作理念认为公共利益的实现质量和状态取决于公民认可的程度及与政府的关系，取决于双方主体真实意愿交流与沟通达成的合意程度，实质在于使公共利益与公民利益得到整合。如果说秩序行政以管理本身为目标，服务行政以提供公共产品和服务、实现公共利益为目的，那么合作行政则是以最优方式实现公共利益与公民利益的最优整合为目的。诚然，在不同的行政活动过程中，公共行政主体与相对人意志融合的程度并非要求高度统一，从完全的强制命令到完全合意一致及其中间状态都有可能，这是不同特点的行政任务允许的不同意志表达方式。例如，在按照法律要求作出行政拘留决定时，即使相对人没有理由拒绝，但他亦有被告知事实理由、听取陈述申辩而自愿服从拘留决定的权利。大多情况下，行政决定的执行是权力因素和合意因素共同作用的结果，且合意必须在不影响法治权威和在行政任务实现的前提下展开。例如，在房屋拆迁中，基于市政规划的考量，是否拆迁的决定主要由权力性因素主导，合意仅以听证等制度体现，而决定后的执行过程如拆迁补偿、赔偿则应以合意为主导，权力因素则以防御性的姿态出现。
3.合作理念下行政之正当性解读
行政的合法性通常在行政的政治合法性(正当性)与法律合法性(合法律性)两个层面使用。在行政与法律的关系问题上，启蒙思想家留下了这样的认知路径：以法律的先验存在为前提，行政为法律的执行。首先，行政的法律合法性来源并等同于行政的政治正当性，即通过民意机构制定的法律来完成这一转换。然而，“人类的行动并非都是依照法律的安排而产生，相反，法律只是行动的结果”，法律的先验存在本身就是值得探讨的命题。其次，行政扩张的事实表明行政不仅为法律的执行，而是以行政目标为导向的综合管理活动。由此而生的社会公权力主体自我管理章程、各主体间为行政目标达成的协议、行业标准、行政裁量基准以及村规民约等公共治理的规则导致“法”的内涵发生了重大的转变，致使规则并不源于全体人民的普遍意志，即权力运行本身超出了选举所承诺和让渡的范围，代议制民主制度下衍生的权力运行机制的正当性受到拷问。再次，公共治理模式下的综合管理活动使行政机关拥有更为广泛的行政自由裁量权，对其进行是否符合法律形式的判断标准失去了意义，合理性、有效性等要素逐渐成为考察标准。总之，随着行政内涵的充实，其需要在法律之外寻找正当性支持。合作行政的理念就是一种在过程中而非源头上解决正当性问题的方式之一。以协商民主为依托的合作行政方式本身则意味着对某种行政秩序的合法性认可，它不仅解决了在“法”的内涵悄然变化下行政权力来源的合法性质疑，亦在行政过程中扮演着彰显行政合法性的制约机制，以保证某一行政目标合乎理性和民主的实现。合作，本质上是一种政治过程，并通过政治参与提升行政过程的正当性。
三、行政法合作理念的实现路径
“公共行政既是行政法学者研究的有效对象，也是他们需要保持回应性的事项”。纵观行政法对公共行政发展路径的回应，无论是控权理念还是服务理念都始终围绕行政权力一方进行，在行政法律秩序的构建中，行政相对人的地位一直未得到突破。而在合作理念下，行政法将通过多元化的行政主体与行为模式、成熟的协商民主与公众参与制度、科学的行政程序机制、完善的行政救济制度等确保公共行政主体间、行政主体与相对人间的对话沟通，通过确保行政相对人的实质有效参与来扭转权力的单方强制性与支配性，从而确保官民共治下行政目标的优质实现与行政争议的便利解决。
1.转变传统行政观念
在公共行政发展的浪潮中，“与其说人们对政府已经失去信任，不如说人们在积极地思考和探索一种既能发挥政府的比较优势，又能发挥市场和第三部门比较优势、能有效生产和提供公共产品和公共服务的新机制”。在公共治理模式下，行政的内涵已然发生了重要转变：第一，公共行政的发展不再满足于范围的扩张而偏爱于质的提高；第二，公共行政目标的实现不再是行政主体的单方责任而成为社会各利益集团共同的追求。因此，继权力观念、服务观念在行政法中相继兴起后，合作理念亦随着行政内涵的转变悄然进入行政法的视野。我们当前所应做的是：转变传统行政观念，以合作理念为契机，通过政府、市场以及第三部门间合理的资源分配来优化行政任务执行过程，通过合意的结果来优化行政任务执行质量，确保公共行政主体、私人部门与相对人的利益整合。
2.重构行政主体理论
在吸取自由放任时期的“市场失灵”和福利国家的“政府失灵”教训之后，政府与市场的关系变 得尤其暖昧，众多私人部门、社会团体及民间资源被整合于行政任务的执行中。权力的社会回归与“民营化”运动的兴起，致使公共行政领域的民间力量不断壮大，出现了与政府、市场相互交叉，取长补短，共同负担提供公共产品和服务的局面。为优质地完成行政目标，政府越来越多的与行业协会、中介组织、高等院校、基层自治组织等各种非政府组织、非营利性组织进行互动，促进了公私合作的发展。至此，以行政机关与法律、法规授权组织为架构的行政主体理论已不适应社会需求，社会行政主体介入到行政主体与相对人中将形成不同的双方法律关系，甚至还会促进三方法律关系的生成。重构行政主体理论，给予社会行政主体正式名分、统一公共行政主体概念不仅会提高其实现行政目的的积极性，亦有利于行政争议及纠纷的解决。
3.确立多元化行政行为方式
公共行政的转型过程亦是民众对政府的认知不断变化的过程，从“有限政府”、“全能政府”到“善治政府”的转变中，民众对政府的态度逐步由怀疑、崇拜到理性接触，在政府引导和监督下由非政府组织承担越来越多的公共管理及服务职能已是不争的事实，人们对公共治理的态度已由置身事外的中立评价变成积极主动的参与。“善治”所追求的公共利益与公民利益之最佳状态，必须是双方主体经过谈判、沟通、协商而达成一致的结果。合作理念下的行政过程应当是政府与公民协商的过程，行政目标的优质实现不再仅仅是单方意志的决定而是多方意志的表达，相对人的参与将会对行政行为产生实际影响。如此，将会形成以协商与沟通为主要内容的柔性化、弹性化的行政行为方式，具体体现为以激励、磋商、协商、指导、建议、谈判、说服为基本方式的柔性化、弹性化行政行为的产生，并期望其逐步取代强制、命令等刚性行为模式。当然，这需要完善的行政程序及公众参与制度作为基本保证。
4.扩大公共治理依据
在合作理念下，国家立法远不能满足公共治理模式的需求，“事实上存在的可以有效约束人们行动的行为规则”亦将成为公共治理的依据，例如，社会公权力主体自我管理章程、各主体间为行政目标达成的协议、行业标准、行政裁量基准以及村规民约等。它们作为公共治理的依据，是合作理念下行政行为柔性化与多样化的必然结果。同时，公共治理规则具有特殊性，其不仅是行政执法的规则，亦是司法审查的依据，为避免公共行政主体成为规则的制定者、实施者兼裁判者，为维护规则体系的统一性，其成为治理依据的根本在于得到法律明示的授权或默示的认可且部分应当接受司法权的检验。
5.完善行政救济制度
行政救济制度包含复议、诉讼等制度，本文仅以诉讼制度展开分析。合作理念，不仅关注行政行为是否符合制定法，也关注行政行为优质、合理、有效等其他要素。这就需要转变行政诉讼的形式合法性审查体系，确立合法性、合理性和正当程序等多元化审查标准来评价行政行为的不同构成要素。同时，合作理念既要保证公共治理主体积极有效行政以实现社会公益，又要保护公民个人利益的实现或不受侵害，这就要求司法机制在保证公共行政的有效性、合法性与确保公民利益的实现和不被侵害之间发挥能动作用。由此，需要转变诉讼的评价方式。例如，增设调解制度。行政自由裁量权的广泛存在以及合作理念的更新，已然为调解制度打开了天窗，应当在多大的容许性空间内促使公共利益与个人利益的让步或协调，是确立调解制度应该考虑的问题。