摘 要：德国社会福利制度的高效率曾得到全球公认，但如今也面临一些挑战，为此，德国从延长退休年龄、改革失业保险和救济制度以及优化社保金融体制等方面进行了改革的尝试，这对我国完善社会保障制度、应对人口挑战以及应对结构性失业等方面有一定的启示。
关键词：德国；社会福利制度；改革；启示
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2012）01-0042-04
德国的社会福利制度始于19世纪中后期，它的高效率得到了全球的公认。德国创造了一个广泛的社会福利网络，涉及到社会成员基本生活的各个环节，包括生、老、病、死以及教育、疗养和住房的各个方面。但是，自上世纪70年代末以来，“德国模式”渐渐显现出来的负面效应已经压得国家越来越喘不过气。
一、德国社会福利制度面临的挑战
其一，社会福利费用支出过度扩张。德国每年都要通过巨额财政补贴来支付救济金等各种保险费用。过高的福利保障不仅阻碍了国家促进就业制度的推行，也增加了财政负担，严重地拖累了政府在其他经济领域的投资力度。2010年德国三级公共财政加上社保基金的赤字总计为820亿欧元，占GDP的3.3%。为了弥补赤字，德国政府不得不举债度日。
其二，失业率居高不下。根据德国联邦统计局公布的官方数据可以看出，德国自1991年以来失业率均高于7%，2010年失业率为8.6%，失业人口达到320万。在德国，一名失业者可以得到原工资的53%-67%作为失业救济金，比在职者收入少不了多少，以至于很多失业者宁愿赋闲在家也不愿意出去找工作。
其三，企业税收压力大。德国的高福利依赖于高税收，这样无形中增加了企业的成本，削弱了企业经济增长的基础，影响了企业、个人的生产和投资积极性，从而阻碍了社会经济的发展。同时，许多纳税大
户为了躲避高税收，选择了外迁或者将投资转向国外，还促使了偷税漏税的盛行。[1]
其四，职工的负担日益加重。德国正在进入“老龄化社会”。据德国联邦统计局2010年发布的一份公报表明：自2003年以来，德国人口呈持续下降趋势，2009年实际人口数量减少近19万。另一项统计显示，德国在2000年时，是4个半职工负担1个退休者，到2040年，将变成2个职工负担1个退休者。退休者数量不断增加、生产者数量不断减少，使社会保险费率逐年上升，劳动者的收入相对减少，打击了劳动者的消费热情，也抑制了消费。[2]
二、德国社会福利制度改革的尝试
为实现福利国家的现代化，德国对社会福利制度的改革集中在社会保障体系和就业市场方面，主要内容包括以下几点。
（一）延长退休年龄，以解决老龄化所产生的劳动力不足问题
目前，德国已经决定将强制退休年龄从65岁提高到67岁，现在两个智库正在研究，要把退休年龄再延后3年，到70岁。欧洲执委会在去年7月也进行了类似研究，预测欧盟的27个成员国到2060年，可能需要把退休年龄延长至70岁。
（二）改革失业保险和救济制度，以积极的方法应对失业
一方面，削减用于失业方面的开支，缩短失业者领取失业保险的期限至最长不超过12个月，
领取失业救济的时间最长不得超过2年，保障程度由基本生活保障改为略高于最低生活保障，迫使失业者尽快就业。另一方面，发展公共和私人就业服务网络，促进失业者重新融入劳动力市场。
2003―2005年德国通过推行哈茨改革方案：第一，由联邦就业机构提供培训抵用券给失业者和某些首次求职者，让其通过培训，提高劳动者的技能，创造更多就业和转岗的机会；第二，联邦就业机构与中介机构、企业进行合作，为失业者提供就业信息，促进失业者重返劳动力市场；第三，联邦就业机构为自主创业者提供创业补助，为微型工作、小型工作等报酬微薄的就业模式提供多种优惠政策，促进形成多种形式的灵活就业。[3]
2008年金融危机之后，德国通过复兴信贷银行为中小企业提供150亿欧元的融资贷款，支持服务业发展，以及投资手工业、建筑业和汽车的节能、环保创新等，从而确保至少100万人能够拥有稳定的就业岗位。此外，德国还通过降低所得税，来减轻企业负担，提高就业率。2009年1月，提高了所得税基本免税额，2009年7月，削减了180亿欧元的所得税和工资税，2010年又一次提高了基本免税额。
（三）优化社保金融体制，以完善养老、医疗保障
养老和医疗在社会保障中是国际社会非常看重的两项指标。近几年，德国在这两方面的支出金额已经占到年GDP的33.3%，因此，优化社保金融体制，对完善养老、医疗保障尤为重要。
一是养老保障方面，将扩大养老保险的私有化和社会化，政府在法定养老保险之外建立起补充的资本积累式的私人养老金制度。这种私人养老金制度是工资性附加津贴和免税政策的结合，资金来源于雇员工资和政府提供的附加工资补贴，补充养老金也可以由企业承担全部或其中一部分。
二是医疗保险方面，除了加强国家监督，还压缩了国家在医疗方面的开支，增加了个人医疗费用的支出。2007年德国联邦议院推出了一项旨在促进竞争的法定医疗保险改革方案，其核心内容是建立“医疗卫生基金”。2009年起，“基金”被统一收纳、管理和调配。
（四）其他配套措施
1．教育改革，缩短学制。自2010年起，德国的高等院校将全面实施“博洛尼亚进程”，本科学业时间为3年至4年，硕士学业时间一般为4个学期，博士学习时间由原来的5年缩短为3年至4年。由此可以提高社会效益，延长人们一生中的工作时间，从而也延长了交纳各种捐税和保险费的时间。
2．强化职业培训制度。德国在职业培训方面一直居于世界前列，其目标是建立职业培训和继续教育一体的职业教育体系，并与教育的其他领域建立紧密联系。为了实现这一目标，2010年政府又实行了新的措施：与经济联合会和各州文化部签署职业教育和专业技术人才接班人国家公约，特别约定了职业教育数量目标。
3．家庭福利政策的扩张。德国政府通过一系列福利政策来刺激家庭功能的增强，提高家庭在赡养和照顾老人以及抚养和教育子女中的作用。作为鼓励，对护理老人和抚育、收养子女的家庭实行一定的税收减免。2010年4月，德国政府又一次提高了用于儿童和家庭的补助支出：有孩子的家庭将获得每个孩子100欧元的额外补贴，领取二等失业金的家庭每月还能够多领取大约70欧元。
三、德国经验对我国的启示
正如考夫曼在《社会福利国家面临的挑战》一书中所述，德国所面临的挑战，“虽然不是脱离福利国家的发展状况而独立发生的，但从整体上看，其中联系是相当间接的”。这些变化并不是德国所特有的，没有实行福利国家计划的国家也都遭遇了这些变化[4]，那么在面对这些变化的时候，我国又该如何应对呢？结合《社会福利国家面临的挑战》及德国的社会福利制度改革，必须总结经验，吸取教训，进而加快我国社会保障制度的健全和完善。
（一）完善社会保障制度方面
1．社会保障与国家经济实力同步
德国社会保障制度与德国经济发展之间呈现了紧密相连的特点，因而促进了德国经济的快速发展。尽管中国经济持续高速增长，2010年GDP总量已经跃居世界第二位，但据世界银行2009年的数据显示，全球213个国家和地区，中国的人均GDP排名在124位。此前，国家统计局局长马建堂表示，按人均计算，中国仍然是世界上较贫穷的国家之一。商务部新闻发言人姚坚也表示，中国的人均GDP为3800美元，“在全球排在105位左右”。 [5]此时如果我们盲目追求社会保障的高水平，必然引起相关的财政支出的大幅增加，减少国民收入对其它重要领域投入，进而影响经济发展。因此在规划社会保障内容、程度、水平时，一定要坚持社会保障水平与国家经济实力、国民经济发展水平相适应，稳步发展。
2．维持“广覆盖，保基本”的现阶段目标
让人人享有基本的社会保障，是社会保障公平性的体现。“十一五”时期，我国社会保障建设得到了快速推进，社保覆盖范围从国有企业扩大到各类企业，从单位职工扩大到灵活就业人员和居民，从城镇扩大到农村，越来越多的人享有了基本的社会保障。“十二五”时期，我国扩大社保覆盖面的重点是非公有制单位职工、灵活就业人员、农民工和农民。其中，新农保将力争在“十二五”期内实现制度的全覆盖。截至2011年10月，我国初步形成了以新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险为主体的中国特色医疗保障体系，三项基本医疗保障制度总参保人数增加到12.8亿人，覆盖了90%以上的城乡居民。工伤保险方面，截至2011年9月底，工伤保险人数已达到17205万人，比上年底增加1044万人。生育保险人数达13472万人，覆盖面超过90%。以上数据说明，虽然我国已经做出了积极努力，工作进展顺利，但目标仍未完全实现，所以我们要继续维持“广覆盖，保基本”的现阶段基本目标。
（二）应对人口挑战方面
第六次人口普查数据显示：我国60岁以上老人占总人口比例达到13.26%，其中65岁及以上人口占8.87%，老龄化进程正在逐步加快。社科院预测，到2030年，中国65岁以上人口占比将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国家；到2050年，社会进入深度老龄化阶段。
德国面临人口老龄化的对策概括起来主要有：第一，鼓励移民，特别是吸引优质移民，通过同化和整合移民，来提高就业人员所占的比例；第二，鼓励生育，例如假定每对夫妇有能力独立抚养两个孩子，国家从第三个孩子开始给予补助，以此克服预期寿命延长和后代保障不足而引起的人口负担转移问题；第三，延长退休年龄；第四，教育改革，缩短学制；第五，改革养老金制度，发展基金制。
德国出现人口老龄化时已经实现了工业化，而我国目前工业化任务尚未完成、有关体制还不健全，且具体国情不同，因此不能完全照搬德国经验。鉴于我国人口总量大，人均资源严重不足，鼓励移民和鼓励生育似乎并不符合我国现阶段的国情。
1．扩大养老保险资金来源。2011年4月19日，人力资源和社会保障部副部长胡晓义在北大赛瑟论坛上表示，在物价水平快速上涨的背景下，养老保险基金实际上处于缩水和贬值的状态。因此，对于我国来说扩大养老保险缴费人群范围更为重要。在养老保险资金来源方面，可以考虑提取国有企业红利和净资产增量的适当部分，作为社保预算基金集中起来，为社保基金提供重要支持，也可以促使国有企业承担更多的社会、经济责任。
2．适当、缓慢延长退休年龄。随着生活质量和医疗水平的提高，人的寿命也得到了大幅提高，大多数现代人在退休后实际上完全能够胜任原先的工作。在没有推迟退休年龄的今天，我们也能看到很多老年就业者，以返聘等形式活跃在职场。
3．缩短学制，发展职业教育，提高教育与职业相关性，培养能够适应市场需要的人才。缩短学制，不仅能够延长人一生工作的时间，从而延长了交纳各种捐税和保险费的时间，还能增进社会效益。
（三）应对结构性失业方面
1．优化产业结构调整，促进就业弹性提高
我们应该充分认识到中国劳动力资源所具有的比较优势，关注资本密集度低、流动性小的工作。因此，必须在保证第一、第二产业发展的同时，优先发展第三产业，努力提高第三产业在国民生产中所占的比重，尤其是第三产业中的旅游、金融、保险、信息服务、婴幼儿教育、养老托老、文化经营等就业弹性大的行业，要使其成为吸纳劳动力的主要渠道。据《国际劳动统计年鉴》数据显示：2007年，美国第三产业从业人员比例为76.8％，日本为67.7％，巴西为66％，中国为32％。2009年我国这一比例也仅仅上升了2个百分比，为34%。比较而言，中国第三产业发展的空间非常广阔。
2．深化教育体制改革，加大教育投入力度
全国政协委员、中国人事科学院院长吴江在参加2011中国（上海）国际职业教育论坛时指出，“十二五”期间，就业压力不断增大，会达到一个峰值。其中，国民经济重点领域如装备制造、信息等行业，急需专门人才500多万；社会发展重点领域如教育、宣传文化等行业，急需专门人才共800多万。为此，他认为：“重视职业教育和培训，将有效补充人才缺口。”
深化教育体制改革，始终坚持以市场为导向，培养出大量适应社会需求的劳动者。建立起完善的高等教育、普通高等教育、高等职业教育和中等职业教育等多层次的科学教育体系，改善人才的供应结构，培养更多不同层次的复合型人才。此外，教育部门还应加强职业发展的预测工作及预测的准确性，以帮助各类院校的专业设置与专业建设，使得接受正规学校教育培训的人能够更加适合社会和企业的需求。
3．强化职业技能培训，完善培训体系建设
职业技能培训是提高劳动者素质、增强劳动者竞争力的重要手段。强化职业技能培训，首先应针对不同的群体、不同的培训目的实行分类指导，开展培训工作，提高职业教育和技能培训效果。其次，应完善职业培训和资格认证的立法、监管工作。我国培训行业蕴藏着巨大商机：2009年根据中国居民储蓄存款做出的保守估计，中国教育培训市场的潜在市场规模达3000亿元，且发展迅猛。但是也潜伏着培训机构质量良莠不齐、虚假广告泛滥、培训人员鱼龙混杂等不可忽视的危机。因此，急需一部统一且权威的中央政府立法，以及一个专门的职业认证监管机构，来促进我国培训体系的健康发展。此外，相关部门还应为失业者提供职业咨询服务，帮助失业者认清自我，作出符合自身特点的职业生涯规划，更好地进行自我定位。
4．鼓励非正规就业，保障非正规就业者基本权益
非正规就业是指没有取得正式的就业身份、地位不稳定的就业，可以分为：在非正规部门（或经济）中就业；在正规部门（或经济）中的非正规就业。据估算，我国有劳动能力的人口大约7.1～7.2 亿，其中仅有约2亿人能进入正规就业渠道实现就业，这样余下的5 亿多人作为剩余劳动力，只能通过非正规就业吸纳。因此，政府除了要正确认识非正规就业的重要性，还要通过立法缩小正规就业和非正规就业的差距，完善非正规就业者的基本生活和其他权益保障，消除社会对非正规就业者的歧视，为非正规就业者提供资金支持、创业扶持和培训平台，使非正规就业者提高自己人力资本积累，并进一步向正规就业转化。
5．完善信息网络建设，推动劳动力区域间流动
第一，劳动力市场要完善信息网络建设，主动积极地与各用人单位联系，了解其用工需求，通过报纸广告、网络、电视、中介等各种渠道及时地把用工需求信息准确地传递给广大求职者，以便求职者能更快地与用人单位联系，参加工作单位招聘活动，缩短求职时间。第二，不同行业间或区域间的流动障碍除了信息的不对称，还在于地理位置的限制和制度上的因素。因此，推动劳动力区域间流动，还应逐步消除制度性因素造成的区域间流动障碍，如导致城乡二元分割的户籍制度等。在制度保证的前提下，发展交通运输业，为劳动者的转移、流动提供便利交通。同时，作为对劳动者转移、流动的鼓励，政府还应在政策和财政上提供支持和帮助，比如，可以由政府提供资金，向愿意从劳动力过剩地区迁移到劳动力短缺地区的劳动者提供一些补偿或者特殊津贴等。[6]
参考文献：
[1]刘?.德国社会保障面临的困境及对我国的启示[J].现代商业，2007（18）:210.
[2]杨来发.德国社会保障制度评析及启示[J].改革与战略，2007（6）:30.
[3]杨解朴.德国福利国家的自我校正[J].欧洲研究，2008（4）:137.
[4]考夫曼.社会福利国家面临的挑战[M].北京：商务印书馆，2004:50.
[5]汪孝宗.哪个省的GDP含金量高[J].中国经济周刊，2011（8）:26.
[6]孔祥利，汪超.结构性失业：我国劳动力供给偏差分析[J].商业研究，2009（5）：99.
（责任编辑 刘 宝）
The Enlightenment of Germany’s Social Welfare System Reform to Our Country
CAO Ying1，2
(1. College of History and Society, Anhui Normal University, Wuhu 241002, China; 2. Department of Business Administration, Anhui Business College of Vocational Technology, Wuhu 241002, China)
Abstract: The high efficiency of Germany’s social welfare system used to be widely recognized throughout the world, but now it faces some challenges. Therefore, German government has made an attempt to reform in some aspects including extending retirement age, reform the unemployment insurance and relief system as well as optimizing social security system and financial system, which can provide some enlightenments to our country in aspects of optimizing social security system, meeting the challenge of population expansion, dealing with structural unemployment, etc.
Key Words: Germany; social welfare system; reform; enlightenment