摘 要：联系档案行政执法实践对档案违法行为的特点进行了阐述，在执法实践层面有针对性地提出了查处档案违法行为、实施档案行政处罚的相关对策。 关键词：依法行政；违法行为；行政处罚；对策
档案行政处罚是指档案行政管理部门依法对违反档案行政管理秩序尚未构成犯罪的个人或组织予以制裁的一种行政行为。对档案违法行为实施行政处罚，是档案行政管理部门履行档案事业行政管理职能的一项长期的重要工作。为了促进档案行政处罚工作的发展，现将笔者作为档案行政执法人员在查处档案违法行为、实施档案行政处罚工作中的一些认识和体会同大家进行研讨交流。
1 档案违法行为的特点
1.1 档案违法行为知情者举报档案违法案件存在诸多顾虑。档案违法行为知情者通常是履行工作职责管理档案的档案人员和为解决自身工作、学习或生活中的特定问题而利用档案的利用者。在档案管理工作中发生的档案违法行为，内部因素往往与档案人员或其供职单位领导工作不到位有着直接或间接的关系，外部因素往往涉及与档案部门有着紧密业务协作关系的单位和人员。
鉴于当前档案利用尤其是档案室室藏档案的利用还是以满足本单位、本系统工作人员的内部需求为主，而档案人员和内部利用者个人的职业发展直接取决于其供职单位的领导，档案人员和内部利用者发现档案违法行为时，如果不计后果地勇于举报，有可能会影响举报者个人的职业前途。这些顾虑，极大地减少了档案违法行为知情者向档案行政管理部门举报的可能性。
出于维护自己切身利益、维护供职单位形象和业务协作单位关系等多重考虑，当档案人员和内部利用者在工作中发现档案违法行为时，如果判断曝光档案违法行为有可能会对自身、供职单位和业务协作单位造成不利影响，则尽力掩盖档案违法行为不让档案行政管理部门知晓，往往成为档案人员和内部利用者乃至其供职单位领导下意识的本能反应。在缺乏档案违法行为知情者举报的情况下，档案行政执法人员以有限的人力面对本行政区域内的众多单位，想要掌握档案违法行为的线索显然是困难重重。
1.2 危害后果显露往往滞后于档案违法行为发生时间。档案违法行为危害后果显露，是发现档案违法行为线索的关键。档案管理工作可以具体划分为档案的收集、整理、保管、鉴定、统计和提供利用等业务活动，尽管在档案管理工作的各个业务环节都可能发生档案违法行为，但档案行政执法人员获悉档案违法行为线索，最常见的情况，还是发生在档案机构提供档案满足社会公众利用档案的外部需求过程中。
社会公众为解决自身工作、学习或生活中的特定问题而利用档案过程中，如发现所需要利用的档案由于遭受损毁、丢失、涂改、伪造等行为的不法侵害而丧失了参考和凭证价值，由于档案违法行为所造成的危害后果直接侵害了外部利用者的切身利益，且外部利用者与档案机构及其上级主管单位没有人事隶属关系，外部利用者才会没有顾虑地向档案行政管理部门举报档案违法行为，促使业已发生而被刻意掩盖着的档案违法行为为档案行政执法人员所知悉。
而往往到了这个时候，档案违法行为危害后果显露常常严重滞后于档案违法行为所发生的时间。查清违法事实是实施档案行政处罚的前提和基础，由于时过境迁，能够证明档案违法行为的证据大多已经散失或被当事人和内部知情者藏匿、销毁而难以甚至无法找到，致使许多档案违法行为陷入无据可查、不能调查清楚违法事实而无从处罚的尴尬境地。
1.3 对档案违法行为调查取证缺乏强有力的威慑手段作后盾。法律、法规、规章授予档案行政管理部门的行政执法职权虽然总体上数量不少，但由于档案行政管理部门没有责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留等具有“核威慑力”的行政处罚措施，尤其是对档案行政处罚具有重要意义的调查取证工作缺乏类似“双规”（在规定时间、规定地点交代问题）这样刚性的威慑手段予以保障，档案行政执法人员难以在档案违法行为当事人和知情者面前完全树立令行禁止的气场和氛围，对于档案行政执法人员调查取证工作不予配合的有关单位和个人，档案行政管理部门只能苦口婆心地进行劝说而不能给予相应的制裁。
支持和配合行政执法机关对违法行为进行调查取证，本来是违法行为当事人和知情者的法定义务。但受制于缺乏威慑手段的现实法律环境，档案违法行为当事人和知情者履行支持和配合档案行政执法人员调查取证的法定义务，在相当程度上异化为对档案行政执法人员的“友情赞助”。这直接导致档案违法行为调查取证工作能否顺利开展，在很大程度上依赖于档案行政执法人员个人的社会交际能力和手段。对违法行为当事人和知情者进行调查取证，是查清违法事实、实施行政处罚的必由之路。如果档案违法行为当事人和知情者经反复劝说仍然拒绝支持和配合调查取证工作，档案行政处罚工作就难以甚至无法进行下去。
1.4 受处罚的档案违法行为当事人局限于国有单位及其工作人员。根据《档案法》第六条第二款“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”的规定，档案行政管理部门同其他行政执法机关一样，履行职权的范围是面向全体社会成员的。
《档案法实施办法》第二条把“对国家和社会有保存价值的档案”具体划分为“属于国家所有的”和“属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的”两大类型。档案形成者的性质决定档案的归属，国有单位形成的档案属于国有档案，非国有单位和公民个人形成的档案属于非国有档案。沿袭计划经济时期形成的工作模式，长期以来，各级档案行政管理部门对本行政区域内档案工作的监督和指导都是以国有机关事业和企业单位为主。由于《档案法》仅有个别条款涉及非国有档案管理的内容，尚未建立一套完善的监管制度，致使各级档案行政管理部门难以有效履行对本行政区域非国有单位档案工作的监督指导职责。
档案工作监督和指导的范围，决定和制约着档案行政管理部门发现和查处档案违法行为的视野。由于当前档案行政管理部门履行职权的范围以国有单位为主，与其他行政执法机关查处的违法行为当事人涉及全体社会成员相比，当前，档案行政管理部门查处的档案违法行为当事人显得非常特殊，基本局限于国有单位及其工作人员。
由于档案行政管理部门与国有机关事业和企业单位同处于党委、政府的机构体系内，国有单位的共同属性，使彼此之间在履行社会管理和服务职能过程中形成了分工协作的紧密联系。当国有单位及其工作人员成为档案违法行为当事人时，档案行政执法人员进行秉公执法时，常常要承受着或大或小、或明或暗的压力。
2 实施档案行政处罚的对策
针对当前查处的档案违法行为的特点及其造成的问题，笔者认为，除了向高层次的领导机关提出立法建议，在国家制度建设层面通过完善立法等长效措施来逐步加以解决而外，作为基层的档案行政管理部门和在执法一线工作的档案行政执法人员，当前，更重要的是要克服畏难情绪和等待意识，从自身做起，在执法实践层面有针对性地采取下列有效措施：
2.1 对档案工作基础薄弱的基层单位进行有针对性的档案行政执法检查。“对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”，是各级档案行政管理部门履行档案事业行政管理职责的常规手段。进行监督指导大致可以划分为两种基本模式，既进行现场交流的“一对一”微观监督指导和制发档案行政规范性文件、集中举办业务培训的“一对多”宏观监督指导。
囿于人力资源的限制，“一对一”微观监督指导通常只能在同级国有机关事业和企业单位范围内予以普遍推行，由于档案行政执法人员与同级国有单位档案人员业务联系较为紧密，对这些单位档案工作的不足之处，能够及时发现并提醒其防微杜渐地予以改进。加之同级国有单位由于级别较高、规模较大，通常，领导对档案工作较为重视，为档案工作的正常开展提供了较为充足的保障条件，档案管理比较规范，发生档案违法行为的概率较小。
“一对多”宏观监督指导则通常在数量繁多的同级国有机关事业和企业单位的下属基层单位内予以普遍推行，对基层单位档案工作的监督指导，更多地依靠其上级单位的档案机构来具体实施。档案行政执法人员与基层单位档案人员的业务联系较为松散，对这些单位档案工作的不足之处难以及时发现，更难以提醒其予以改进。加之基层单位由于级别较低、规模较小、很多时候领导对档案工作重视不够，难以为档案工作的正常开展提供必要的保障条件，档案管理规范化程度有限，发生档案违法行为的概率较大。
开展档案行政执法检查是发现档案违法行为线索的重要途径，对于国有机关事业和企业单位要着力扩大档案行政执法检查覆盖面，取得同级国有单位尤其是相关主管部门档案机构的支持，把执法检查范围延伸到本级立档单位所属的基层单位，尤其要对档案工作基础薄弱的基层单位有针对性地进行突击检查，通过翻阅档案目录随机抽查档案实体等方式，重点检查档案安全是否存在问题，从中发现有价值的档案违法行为线索。
档案行政管理部门要督促各单位档案机构、档案人员切实履行《档案法》第七条规定的“对所属机构的档案工作实行监督和指导”的法定职责。当档案行政执法人员查处基层单位发生的档案违法行为时，对基层单位具有行政隶属关系的上级单位的档案机构和档案人员，要在档案行政管理部门与本单位所属的基层单位之间发挥桥梁和纽带作用，通过上下级单位之间便利的沟通渠道，劝导其基层单位及其工作人员全力配合、支持档案行政执法人员的案件查处工作。
2.2 与相关主管部门分工协作地查处涉及档案事项的违法行为。违法行为当事人实施违法行为，往往有其特定的非法目的。档案违法行为当事人之所以以档案作为其实施违法行为的对象，往往是为了通过损害档案的不法手段而获得特定的非法利益。
相关主管部门查处自己管辖领域内的违法行为，是其依法履行社会管理职权的重要举措。违法行为人通过损害档案手段而获得特定非法利益的企图，被相关主管部门依法查处的情况在现实工作中并不少见。查处违法行为的主管部门，代表着特定社会管理领域和社会管理关系。只要法律、法规规定一行为违反两个以上法律规范是由两个以上主管部门处罚的，该行为就视同侵犯了两个以上的社会关系。[1]在专业档案管理领域，损害特定专业档案的违法行为分别违反档案管理和专业管理相关法律规范的情况时有发生。对于这些档案违法行为，既可以由相关主管部门根据相应专业管理的法律法规实施行政处罚，也可以由档案行政管理部门根据档案法律法规实施行政处罚。
根据《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，对于同一违法行为违反两个以上领域的法律规范，由两个以上主管部门实施行政处罚的规则大体包括以下两项：一是一个主管部门对当事人已经给予处罚的，如果该主管部门给予的行政处罚是罚款，其他主管部门就不得再给予罚款的行政处罚，但依法可以给予其他种类的处罚；二是两个以上主管部门共同查处违法行为的，如果双方对该违法行为都有罚款的行政处罚权，则可以商定由一个主管部门依法从重罚款，其他主管部门则不再罚款。[2]
针对当前相关主管部门在自己管辖领域内查处了许多涉及档案事项违法行为的实际情况，档案行政管理部门应主动加强与相关主管部门的沟通协调，及时获悉相关主管部门查处涉及档案事项违法行为的信息。对相关主管部门已经查处的涉及档案事项的违法行为，档案行政管理部门可以根据档案法律法规的规定补充实施相应的行政处罚。对相关主管部门正在查处的涉及档案事项的违法行为，档案行政管理部门应当根据档案法律法规的规定与相关主管部门分工负责地共同进行查处。
2.3 把涉及档案事项的民事争议纳入档案违法行为案源监控范围。违法行为当事人实施违法行为，常常会造成特定的危害后果。当档案违法行为造成侵害他人合法利益的危害后果时，应利益受害者的要求，相关主管部门通常会依法裁决违法行为当事人给予受害者相应的赔偿。法律责任是指行为人由于违法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果。以引起责任的行为性质为标准，档案违法行为当事人应承担的法律责任包括行政责任、民事责任和刑事责任三类。根据《行政处罚法》第七条“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任”的规定，通过实施行政处罚依法追究违法行为当事人的行政责任，与依法追究违法行为当事人的民事责任两者并行不悖，两种法律责任之间不能相互代替。
民事责任是指由于违反民事法律、违约或者由于民法规定所应承担的一种法律责任。民事责任的功能主要在于权利救济，赔偿或补偿受害者合法利益的损失。档案违法行为侵害他人合法利益，相关主管部门依法裁决档案违法行为当事人给予相应赔偿，当事人对此承担的是民事责任。行政责任是指因违反行政法或因行政法规定而应承担的法律责任，行政责任的功能主要在于惩戒违法行为当事人，警示当事人和他人切实遵守法律规定。档案行政管理部门依法对档案违法行为当事人实施行政处罚，当事人对此承担的是行政责任。
在当前企业改制、人员流动频繁的市场经济环境下，专业档案管理领域已经成为民事争议的多发领域。应利益受害者的要求，相关主管部门依法处理了大量涉及档案事项的民事争议。档案行政管理部门应把涉及档案事项的民事争议纳入案源监控范围，主动加强与相关主管部门的沟通协调，及时获悉相关主管部门处理涉及档案事项民事争议的信息。在档案违法行为当事人依法承担民事责任的基础上，档案行政管理部门还应对其实施行政处罚，责令其依法承担相应的行政责任。
2.4 动员社会力量构建监控档案违法行为的严密网络。社会公众是档案事务社会关系的当事人，是档案违法行为的知情者和档案违法行为危害后果的受害者。档案违法行为当事人工作、生活在社会公众中间，与周围的人有着千丝万缕的联系，档案违法行为或多或少必然要为周围的人所知晓。由于档案事关有关单位和个人的切身利益，切身利益受到档案违法行为损害的单位和个人向档案行政管理部门举报档案违法行为的愿望尤为强烈。在当前档案行政管理部门依法履行行政处罚职责缺乏案件线索的情况下，应当对社会公众举报的涉及档案的违法行为予以高度关注，从中发现有价值的案件线索。
对于档案违法行为线索的了解，档案行政执法人员和社会公众存在着明显的信息不对称。由于人力和工作接触面的限制，档案行政执法人员难以在第一时间内自行获悉档案违法行为线索。档案行政管理部门要想有效履行行政处罚职责，必须广泛动员社会力量，构建对档案违法行为的严密监控网络。可以考虑采取设立举报电话、在公众计算机信息网络开设举报信箱、对举报和协助查处档案违法行为的单位和个人予以奖励、建立信访与执法协调处理机制等有效措施，充分调动档案违法行为知情者和受害者向档案行政管理部门举报、协助查处档案违法行为的积极性。
以上是笔者近年来参与查处档案违法行为的粗浅认识和体会，在广大档案行政执法人员的辛勤努力下，随着档案行政执法尤其是档案行政处罚工作的深入开展，必将为档案事业营造出一个良好的发展环境。