2012年是地方债开始还债的起始之年，同时也是地方换届之年。在收入增幅有限、还债到期和民生惯性支出的多重压力下，地方财政日子的确很难过。为接好并运作好既至的“烫手山芋”，地方政府需要切实调整支出结构、拓宽收入渠道并推行财政精细化管理。
地方财政收支矛盾尖锐
自2008年全球金融危机爆发以来，至今已进入第四个年头。在收入增长和支出矛盾两因素呈现双重压力的情况下，与前几年相比，2012年地方财政收支形势不容乐观。
（一）收入增长有限
从地方财政收入方面来讲：今年已进入4万亿救市计划的第四个年头，投资拉动马力显然稍逊前3年状况；作为地方财政收入支柱产业的房产业今年也在行政手段调控的大背景下逐步落入冰冻时期；消费拉动经济增长的长效机制还没有完全建立，不足以作为地方财政增长动力；国际经济环境也在今年进入不稳定时期，将对包括中国在内的新兴经济体产生多方影响，直接影响地方经济增长和财政收入。
投资拉动边际效益递减。第一，4万亿在投放两年后就已经被各项支出吸收，进入第四个年头将基本靠已经吸收的各项支出发挥拉动效应，而不是靠直接投资来迅速拉动；第二，在4万亿被各项支出吸收的过程中，始终存在追加投资边际效应递减的情况，这种递减现象随着时间的推移和追加投资的次数会越发显著；第三，大部分投资投向了主要隶属社会性支出的民生工程，且有相当一部分投资用于地震灾后重建，即一半以上资金并没有直接起到投资拉动的作用，而是通过多种渠道对经济产生刺激，长期效应更为明显。
房产市场进入下行周期。从短期内尤其是站在今年地方财政的视角上，房产市场进入下行周期显然会对地方经济和财政造成冲击：首先，随着该行业未来继续下行、举步维艰，地方政府应当转而寻求其他支柱型产业，但寻求和培育新产业进行交接并不是短期内完成的任务，那么今年可能注定要处于青黄不接时期；其次，房产税出台的体制性作用就在于作为地方政府尤其是基层政府的税基，成为其财政收入的稳定来源，但目前房产税正处于全面扩大推行期间，加之拉平财政层级的财政体制改革仍在进程中，地方财政今年仍处于过渡之年。
消费长效机制尚未建立。中国一直以来呈现出口型和投资型经济特征，目前中国居民的储蓄偏好加之以社会保障体系为核心的社会福利体系随着民生工程的不断推进而逐步覆盖但仍未完善，尤其是区域发展和城乡发展严重失衡等因素的存在，导致中国消费长效机制至今尚未建立健全。因此，地方财政在今年依靠消费带动将十分有限。
国际经济环境不容乐观。目前看来，美国经济可能开始缓慢复苏、欧元区经济可能止步下行趋势，但总体而言国际经济环境对出口仍非常不利，将继续严重影响地方出口经济的发展。此外，以伊朗问题、中东战争为主的地缘政治波澜四起，导致包括中国在内的新兴经济体出现大规模能源安全隐患，也将直接影响地方工业经济的发展。
（二）支出压力扩张
除收入增长限制外，今年地方财政支出压力也将不断扩张：2009年发售的2000亿地方债规定为3年期，今年恰进入开始还债的第一年；地方换届也在今年进行，受到政治周期的影响，以投资为主的财政支出较前几年势必出现更大压力；随着社会保障体系的逐步建立健全，大力改善民生方针的全面落实，民生支出等社会性支出在原来基础上预计将需要保持且稳步提升。
偿债起始。2000亿元地方政府债券大部分投向的是与民生相关的社会性支出，具有长期增长效应，对短期经济拉动并没有突出的显著效果，加之随着3年期地方债券还债起始年的到来，地方政府尤其是中西部地方政府以及基层政府在依靠变相赤字弥补原来财力不足的基础上，将在各项惯性支出的基础上背负偿债压力，财政支出矛盾更加突出。
政治周期。俗话讲，“新官上任三把火”。从经济学角度来看，这种随着换届而来的投资冲动可以称之为“政治性经济周期”。与维护当地政府形象、树立当地政府威严相关的一系列政府购买、政府投融资以及行政支出，在政治周期都会随着政府换届而增加。尽管中央在2011年在投资上一再重申做到防止基础设施项目“一哄而上”以及防止投资“两高”行业，然而2012年在地方换届之时仍容易出现为博得绩效而导致的地方投资冲动。加上顺应积极财政政策的需要，今年地方换届之后将继续加大投资力度，对扩大财政支出的要求更加显著，财政矛盾也更加突出。
民生支出。4万亿救市计划的主要投向是民生工程，今年地方政府必将保持政策的连续性，继续在民生方面进行支出。此外，对民生支出的保持和增长还有另外两个方面主要原因：第一，经济转型的需要。中国经济致力于向内需型经济转型，那么以改进民生为主推进社会保障全覆盖并逐步建立社会福利体系是内需型经济转型的基础。第二，政府转型的需要。随着1992年中国社会主义市场经济体制的建立健全，中国政府应逐步向服务型政府转型，民生支出是中国政府转型迈出的关键一步，而改进民生主要依靠地方基层政府落实。
调整财政支出结构
降低投资增长幅度。地方财政在双重压力的作用下，今年应在顺应积极财政政策、保持投资增长的基础上降低投资增长幅度，从而减小财政压力。第一，冷静投资，防止“一哄而上”。地方换届可能带来为博得绩效而产生的投资冲动，导致中央与地方产生政策博弈。在收入增长受限和财政支出紧张的今年，地方政府应当冷静投资，规避“大跃进”式的投资理念和做法，精挑细选、切实落实、长期有效。第二，理智投资，避开“两高”行业。在冷静投资的同时，还要做到理智投资，坚决秉承中国经济结构转型的要求，避开高污染和高耗能产业，例如：化工行业、钢铁行业、有色金属行业、水泥行业等相关行业中受到明文限制的产品和产业链。第三，适度投资，减少融资压力。在投融资的过程中，地方政府应把握好“度”，应充分考虑地方政府财政资金的数额与承担债务的比例、已担保和待担保的数量和金额等因素，掌控地方政府融资平台既有和未来风险，减少融资平台压力。
加大改进民生支出。地方政府应在经济转型和政府转型的背景下加大力度改进民生支出。第一，保障房建设。2011年中国保障性安居工程建设完成投资近1.3万亿元，中央下达的补助资金1526亿元；今年在保障房建设方面的政策必将具有延续性，为配合中央加大调节房产力度的方向，地方政府应注重加强保障房建设，从增加供给方面切实平衡房地产市场的供求关系。第二，农村社会保障。中国现阶段经济发展不平衡主要表现在区域发展均衡和城乡发展不统筹：从生活水平上来讲，农村各项福利与城镇相去甚远；从消费需求上来讲，农村需求水平亟待开发。这两项都要求加大农村社会保障的力度，在调整和完善新型农村社会合作医疗制度之后，应当加大对农村养老保险和失业保险的全覆盖，并逐步提高最低保障底线。第三，关注工业化进程中的留守问题。进城务工人员的薪资、福利问题是现阶段研究的重要方向，而留守老人的赡养和留守儿童的教育问题也应当引起相关政府的高度重视，这是关系到工业化进程中大比例人口的基本问题，直接影响中国社会稳定。第四，扶贫减贫及教育支出。应当在加强社会保障防止因病致贫、因病返贫、因伤致贫等情况，中西部地区贫困现象较为突出，其地方政府应当更加注重扶贫减贫方面的财政支出，托好底。与此同时，应当继续加强教育支出及人才引进，保证贫困地区基础教育、扩大高等教育覆盖程度，从根本上减小贫困地区与其他地区日趋扩大的收入差距。
稳定行政经费开支。在中国现有体制下，地方行政开支是必需和必要的，但在今年地方财政双重压力较为吃紧的情况下应着力保持稳定。严格控制“三公”消费。地方政府今年财政收入增长有限，社会性支出压力大，应当极力控制公车、公款吃喝、公派出国等非必须项目的开支。尤其在地方政府换届之际，政治周期为行政各项开支带来潜在压力，应理智控制、减轻财政负担。
拓宽财政收入渠道
培育经济增长点。随着房地产市场进入下行周期，虽然在短期内会对经济增长和财政造成冲击，但从长期来看房地产市场泡沫的过滤能够有效控制房价，刺激实体经济和服务业的发展升级并弱化家庭及个人支出的挤出效应，从而有助于中国调整产业结构和刺激内需消费。地方政府应当着力培育新经济增长点，尤其是更加注重节能环保的新兴产业和高新科技为生产力带来的源源动力。
地方政府可以考虑：第一，大力发展新兴产业。随着中国经济结构转型，资源密集型和劳动密集型产业已濒临淘汰，而以高新科技为主的节能环保行业开始大举兴起，可以成为地方政府着力培育的对象。第二，注重科技研发、科技引入和人才引进。在大力发展新兴产业的进程中，必须时刻把握“科学技术是第一生产力”的有力论断，帮助企业进行新科技的研发、引入，并在政策允许范围内对管辖地区推出人才引进战略，切实为新经济增长点的培育打下坚实基础。第三，大力发展实体经济和服务业。地方经济增长点从房地产等资本行业脱离对发展实体经济和服务业具有大举推动力，应考虑大力发展新能源相关产业、制造业、轻工业等实体经济，并研发新科技来提高劳动生产率和落实节能环保，并以服务业为主大力发展第三产业，在培育新经济增长点的同时刺激消费、拉动内需。
引入PPP模式。PPP模式即指政府与私人合作提供公共品的一种模式，这种模式已在多数西方发达国家得到肯定，能够起到保障公共品服务质量、减轻政府财政负担、扩大社会投资等作用，是一种具有高度可行性的优质模式。2012年中国地方政府在财政支出方面压力很大，可以在政策允许范围内切实考虑除政府直接投资、政府直接采购、转包外包等成熟方式以外，引入PPP模式，发挥民间投入对地方政府服务型职能的支持作用，拓展优质融资模式，减少地方政府融资平台透支型、赤字型、过多担保型融资模式，减轻地方政府财政负担。
推进财政精细化管理
2012年，地方财政在偿债和收支双重压力下，除了应当考虑调整财政支出结构、拓宽收入渠道以外，更应当着力推进财政科学化精细化管理，以此来保证在财政支出矛盾凸显的情况下，各项政策的切实落实和政策预期的达成。笔者认为对于地方政府尤其是基层政府而言，更需注重以下几方面内容：第一，细化预算编制。地方财政应当在细化预算编制方面注重落实到“项”，并保证预算切实可行。此外，应当在细化预算编制中特别注重“真实性”的体现，尽力确保预算实打实。第二，结余资金统筹。部分资金沉淀现象与财政收支矛盾普遍共同存在，地方政府应考虑可行路径通过结余资金统筹来盘活沉淀资金，从而缓解财政支出压力。第三，资产管理与预算编制有机结合。目前通用的资产配置标准尚未出台，随着分层次配置标准的逐步建立，地方政府应当按照标准切实以推动行业特性强的部门发展为标准配置资产，并应充分掌握各部门占有资产和资产运行情况，加强资产管理与预算编制有机结合。第四，强化预算执行。在预算执行中注重发挥责任制度的约束作用，注重发挥绩效体系的激励作用，把握预算支出的均衡性，并注重跟踪评价。
（作者供职于财政部财政科学研究所）
在地方政府换届之际，政治周期为行政各项开支带来潜在压力，应理智控制、减轻财政负担。