就IMF而言,新兴国家的份额明显低于其经济水平,而欧洲小国则面临份额过多的指责。 9月26日,G20峰会发布的《领导人声明》,承诺将新兴市场和发展中国家目前在国际货币基金组织(IMF)约43%的投票权份额提高至少5个百分点。
在10月5日的世行和IMF联合发展委员会会议上,与会代表重申世行投票权公平分配和提高发展中国家话语权的重要性,表示将在IMF和世行2010年春季会议前就投票权改革达成协议。
这并不显得突兀――9月4日,“金砖四国”财长和央行行长已发布一份联合公报,提议IMF和世行分别转移7%和6%的份额,使新兴市场和发展中国家在两机构中占有的总体份额与其在世界生产总值中所占份额大体持平。
IMF投票机制不合理
IMF诞生于1944年,是布雷顿森林体系的三大支柱之一。然而,从上世纪70年代开始,该机构就开始受到批评,根本原因在于其决策机制的偏颇――基金的份额和投票权的分配是IMF决策机制的基础,IMF成立之初,基金除了按成员国对机构贡献份额的多少来分配投票权之外,还为每个国家分配了等量的基础投票权。从基金成立至今,基金投票权的总量增加了37倍,而基础投票权在总投票权中的比重从当年的11.3%下降到如今的2.1%,一国一票的原则已经彻底让位于10万美元一票的原则。
在此背景下,由184个国家组成的IMF的“投票权规则”,近似于股份公司。投票权规则设计系根据各国的GDP、贸易开放程度、外汇储备计算而来。谁比重大,即可向IMF认缴更多的股份(10万美元一票)来获取投票权。
显然,IMF采取的各国投票权与基金份额挂钩的方式,仅参考了各国经济总量的规模,而忽略了经济增长速度与对全球经济所作的贡献等因素,依据过于单一。同时,这种方式导致IMF的许多决定严重滞后,仅反映了发达国家的意志,其作为超国家组织的广泛代表性日益受到质疑。
根据IMF网站公布的数据,目前美国独享该组织16.77%的投票权和17.09%的份额,欧盟的投票权和份额则分别占到31.98%和32.38%。按照IMF协议,许多重要决策,如份额的调整、特别提款权的分配、章程的修改等均需要85%的票数通过,因此美国事实上享有一票否决权。
反之,与新兴经济体日益成为世界经济增长一大动力极不协调的是,这些经济体在国际金融机构中的投票权和份额却很少,比如“金砖四国”在IMF中的投票权和份额分别仅占9.62%和9.76%,话语权严重不足。
尽管IMF遭到诟病由来已久,但由于欧美出于利益分配的阻挠,其改革一直摇摆不定。对此,9月28日,苏丹总统顾问阿塔巴尼在联大一般性辩论中,呼吁全面改革国际金融与经济体系,增加发展中国家的发言权与决策权。
阿塔巴尼在代表77国集团发言时说,国际经济与经济体系的不透明以及发展中国家在制订和执行政策方面被边缘化,是当前国际经济与金融危机产生并恶化的重要原因之一。
他说,必须全面改革国际金融与经济体系,提高发展中国家在国际金融机构中的发言权与决策权。
金融危机令IMF“露脸”
过去10年中,IMF一直在努力使那些受困于危机的新兴国家摆脱困境,从而赢得国际金融界“消防队员”的美称。但是,因在1997年至1988年的亚洲金融危机中,IMF开出的不恰当“药方”导致亚洲有关国家经济每况愈下,双方的关系大不如前。
鉴于危机之后亚洲国家纷纷进行结构调整与改革,经济重新步入高速增长轨道,金融系统大大强化,外汇储备不断增加,对付外部冲击的能力增强,IMF作为国际“消防队”的角色似乎日益淡化,面临着被边缘化的危险。
从IMF自身来看,由于世界经济在持续性膨胀,而IMF的基金规模却几十年没有变化,有控制力越发不足之忧。其中,IMF的贷款总额已从2002-2003年的300亿美元,下降到2005年的40亿美元。
但此次爆发的全球性金融危机让国际货币基金组织(IMF)大出风头:可借款量翻3倍,SDR(SDR是国际货币基金组织于1969年创设的一种储备资产和记账单位,亦称“纸黄金”,最初是为了支持布雷顿森林体系而创设,后称为“特别提款权”――作者注)总量翻10倍,职能从“最后借款人”延伸到“复苏监督员”。
如何评价IMF应对经济危机的表现?《经济学人》杂志格外慷慨地表扬其执行总裁卡恩打了一场“漂亮仗”。
的确,本次危机意外“造福”了IMF,而且,IMF持续了10年的改革呼声,金融危机爆发后也走向快通道。
在今年4月的伦敦G20峰会上,IMF接受了与会国5000亿美元额外注资和2500亿美元的SDR增发承诺。如今,5000亿美元的融资目标如期完成,IMF可借款总量比危机前翻了3倍,2500亿美元的SDR增发也于今年9月完成。IMF成了本次危机的“大赢家”――其可借款资金量和SDR总量比危机前分别翻了3倍和10倍,达到历史最高水平。这大大加强了IMF救助“遇难国”的能力。至今,该基金已经向49个国家发放贷款,共计1700亿美元。
同时,为了使这些钱能够更有效地挽救一国经济,IMF放松了贷款条件并开发新的无条件贷款工具FCL(灵活信贷工具)。以前苛刻的贷款条件是IMF受诟病最多的一点。无数非政府组织批评这是富国在利用IMF剥削发展中国家。而今年5月1日,IMF宣布停止实施所有借款协议中关于“结构性表现标准”的内容。该标准原用于评价一国经济基本面改革进展,包括财政、社保、金融等体系。IMF还推出无条件的借款信贷工具FCL。经济基础好,但在危机中受到严重打击、短期内有经济困难的国家可以使用该工具。已经有哥伦比亚、墨西哥和波兰使用了该项工具,共计借款780亿美元。IMF也放宽了对危机国财政赤字的容忍程度。通过放宽借款条件,IMF加强了其自身对世界经济的干预能力。
与此同时,由于本轮金融危机暴露出了国际金融体系的诸多弊端,对此加以改革已成为各国尤其是新兴经济体的共同诉求。
9月初,世行行长佐利克透露,国际金融体系改革是定于10月份举行的世行和国际货币基金组织(IMF)秋季年会的重要议题。而在国际金融体系改革中,尤以国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构的改革引人注目。
而从此次G20峰会,人们已看到了发展中国家为争取在国际金融机构中获得更多话语权的种种努力,而且,国际社会已就此达成了共识、取得了一些进展。
改革难以一蹴而就
鉴于世行在完成了第一阶段的改革后发展中国家的份额已升至44%,高于发展中国家在IMF中的份额,人们对IMF治理结构改革的关注度自然更高一些。
新兴国家获取更多的话语权意味着部分发达国家的地位将遭到削弱,而美、欧在谁应该让出决策权的问题上正处于对立的立场:欧洲国家提议为了削弱美国“一票否决”的权利,应该由美国向发展中国转移投票权;而美国却指出占据大份额投票权的欧洲小国已经丧失昔日的影响力,它们在国际事务中的话语权与其经济实力不相匹配。
除了转移份额外,美国还提议将IMF董事会席位从24个减少到20个,但不减少发展中国家已有的席位,这将使新兴经济体获得更多话语权。因意大利等欧洲国家常被列入应放弃一个董事席位的候选国名单,欧洲将此提议视为对其在IMF影响力的一大威胁――目前,欧委会主席巴罗佐和法国财政部长拉加德已拒绝了欧元区16国共享一个席位的建议。
但9月4日,美国媒体公开报道,美国正通过幕后谈判向欧洲施压,要求对方削减在国际货币基金组织(IMF)的势力,给金砖四国等发展中国家更多话语权。美国的第二个方案是,发达国家向发展中国家出让5%的IMF股本份额,股本份额与各成员国享有的投票权直接挂钩。
发达国家现拥有IMF60%的股本份额。根据这一方案,欧洲在IMF的势力同样将遭削弱。埃德温?杜鲁门曾供职前总统比尔?克林顿政府和现任总统贝拉克?奥巴马政府财政部。他说,美国与欧洲经济规模相当,但欧洲在IMF的股本份额大约是美国的两倍。
但欧洲官员说,美国立场过于简化,没考虑到一些发展中国家所持IMF股本份额与其经济地位相比同样过大。他们特别提到沙特阿拉伯,认为这个国家在IMF所占权重过大。欧洲官员还想削弱美国在IMF的有效投票权。
而且,欧洲官员认为,欧洲应维护自己在IMF的影响力,因为IMF对欧洲严重依赖。事实上,9月初欧盟各财长已经同意,向IMF追加750亿美元资金。这使欧洲对IMF的资金贡献从750亿欧元(约合1000亿美元)上升至1250亿欧元(1750亿美元)。
瑞典财政大臣安德斯?博里毫不含糊的说,欧盟知道“我们必须把钱放在我们拥有话语权的地方”。
总之,就IMF而言,新兴国家的份额明显低于其经济水平,而欧洲小国则面临份额过多的指责,比如,巴西2008年GDP总量(IMF数据)是比利时的3倍,而份额只有比利时的66%。
但也应看到,不应对就IMF的改革成果抱太大期望,因为当前全球主要经济体正在走出危机,各国尤其是发达国家进行国际金融机构改革的动力不足,各国间的利益博弈意味着改革的过程艰难而漫长。 FIC