【摘要】土地储备是城市政府调控城市建设用地需求的一种重要管理方式，有效显化了土地资产，有力地促进了城市化进程。针对土地储备运作过程中出现的实际问题，为促进土地储备工作健康科学发展，亟待通过采取针对性措施予以解决。
【关键词】土地储备；问题；对策研究
土地储备是市、县人民政府及国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备的最终目的是政府通过掌控一定数量的土地，实现土地的有序供应，从而对土地市场进行宏观调控。
1 土地储备发挥的作用
随着城市化进程的加快，土地储备工作也得到了快速发展。土地储备制度建立以来，通过强化政府调控，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，有效显化了土地资产，促进了城市建设，为经济社会发展提供了有效保障。一是逐步改变供地、管地方式。从过去多部门、多渠道供应土地改变为集中统一供应，从过去供应生“生地”改变为供应产权清晰、配套完善、土地平整的“熟地”，从过去以协议出让土地为主改变为招标拍卖挂牌出让为主。二是调控土地市场功能得到提升。通过土地储备，调整供地结构，确保棚户区改造、保障性住房、普通商品房用地的有效供应。三是筹集城市建设资金的能力得到增强。进入储备的丰富的土地用于银行抵押，土地储备贷款有力推动了旧城改造、发送城市环境、提升城市形象，同时储备土地出让收益也成为城市基础设施建设的重要资金来源，推进了城市化进程。四是加快房地产企业的开发速度，更好地保护被拆迁群众利益。从过去的房地产企业既做土地开发，又做房屋建设，改变为政府做地，企业做房。政府做地最大限度地保障了被拆迁人的利益；企业在净地上做房，缩短了开发周期。
2 土地储备当前面临的主要问题
2.1 土地储备的政策问题。我国实行土地公有制，土地所有权和土地使用权分离。国有土地实行有偿使用制度后，国有或集体企业使用的土地依然保留了其划拨性。同时，《城市房地产管理法》等规定：经过政府有关部门的审批并缴纳土地出让金后，原划拨土地就可以转让。而现行的土地储备制度将“因单位搬迁、解散、撤消、破产、产业结构调整或其他原因调整出的原划拨的国有土地”，全部纳入土地储备机构的储备范畴。出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，未将商品房开发列为公共利益，又未明确非因公共利益的房屋征收如何操作，出现法律真空。此外，集体土地上的房屋征收由《土地管理法》调节，城乡结合部、城中村大量存在，同一宗土地上既有国有土地又有集体土地，征收程序与补偿标准的确定也是问题。
2.2 土地储备的资金问题。城市土地储备的启动需要巨额资金。目前主要有三个来源：政府财政拨款、储备中心自有资金和银行贷款。由于政府拨款与自有资金极其有限，绝大部分资金都来源于商业银行贷款，造成借贷资金比例太大，增加了实现经济目标的不确定性及风险水平。同时由于土地储备周期长，银行对土地储备贷款又严格限制，因此资金在流通过程中存在着由于利率变动、收入变动等产生的偿还风险。
2.3 土地收购过程中的价格确定问题。实施土地收购过程中可能牵涉到的价格或费用包括：土地价格、地上附着物补偿费、安置费、企业异地经营建设费。由于法律没有明确的界定，收购双方在收购价格上存在较大分歧，都在不是从收购土地的实际价格出发，而是从自身需要确定价格。另外，由于土地的增值收益是个变数很大的概念，收购方政府以此作为收购价格作为依据，必然包括很多不确定因素，实际操作难以掌握客观、公正的标准。因此，在收购补偿价格内涵界定不清的条件下，收购双方在收购价格方面很难达成一致。
3 对策与建议
3.1 提高认识，加强宣传。土地储备是政府进行宏观调控、提升土地价值以及保障国民经济发展用地需求的重要手段，要充分认识其重要地位和作用。同时，土地储备工作是一项新兴事业，要结合多种宣传方式进行推广。
3.2 强化政府调控土地一级市场功能。建立政府调控土地一级市场机制，强化调控土地一级市场，合理配置土地资源，土地储备做到“统一征用、统一收购、统一规划、统一开发、统一出让”。改变以往土地换建设项目、资金小范围平衡的做法，形成城市管辖区大范围先平衡、后赢余的格局。
3.3 适时明确土地储备的法律地位。建议《土地管理法》修订中增加“国家实施土地储备制度”的类似表述，明确土地储备制度和土地招拍挂制度，是实施土地资产管理的基本制度，强化土地资产的管理。明确土地储备的公益性质，通过征收、收购、收回等方式储备土地，承担调控土地市场，保障民生和产业用地，促进节约集约用地等功能。
3.4 多方筹集土地储备资金。一是提高土地储备的自有资金比例。应将土地收益的大部分作为土地储备基金，统一运作，滚动使用。同时增加政府资金投入，提高土地储备的自有资金比例。二是大力推行土地证券化。城市土地储备具有良好的信用特征，我国内资本市场已经初具规模，为储备土地证券化提供了重要的市场基础；同时经济金融法律法规的健全为土地证券化提供了保障。三是建立土地基金。土地基金是以土地为主要投资对象，向公众或者特定对象募集，实行分工和专业化管理的集合投资方式，资金有来源、风险共承。
3.5 科学合理确定土地收购价格。一是采用与国际接轨的思路和方法。在我国采用与国际接轨的市场比较方法，但由于市场化程度相对较低，交易样本的数量及价格形成需进一步论证，还需综合应用剩余法、收益还原法、成本法等其他评估方法。 二是采用资金平衡的思路和方法。即以政府不投入资金的条件下实现土地收购和再开发的资金平衡，在此基础上确定收购价格。关键在于平衡区域和平衡时间段的选择。具体宗地收购价格评估时应该在考虑本身市场价格的同时，进行全市平衡确定实际发生的收购价格。
参考文献
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[2]任奎,周生路等.城市土地储备规划风险评价研究.中国土地科学.2008.1