【内容摘要】社会管理过去曾被狭义地理解为就是政府的职能，但随着现阶段经济社会等各项事业的发展和变化，社会管理被赋予了新的内涵，它不限于政府的社会管理职能，还包括其他主体以及社会自身的管理，是多元主体以多样化形式进行管理活动及其过程。从实践中看，社会管理创新的有效发挥应该依法进行，法治应该是社会管理创新的核心，国家、社会、个人在法治的前提之下应该进行相应的社会管理，所以社会管理创新的关键是法治。
【关 键 词】社会管理创新 法治保障 阶层利益
从2004年6月在党的十六届四中全会提出了要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的理念，本文就从社会管理创新和法治保障的的方面进行深入的分析，进一步明确社会管理创新中的一些深层次的问题。
一、社会管理创新的时代背景
（一）社会管理及其创新的基本理论
1.社会管理及其管理创新
社会管理是政府和社会组织为促进社会系统协调运转与发展，对社会运行系统的组成部分、机制、社会生活的不同领域，以及社会发展各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。从社会学和公共管理学的角度出发，就是改革社会运行的动力、整合、控制、激励、保障机制，构建新的社会管理模式，形成更为良好的社会秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。
（二）社会管理创新的时代背景
1.国内背景
分配机制不够合理、贫富差距拉大。改革开放三十多年，经济飞速发展，但是政府积累的财富比重与个人的收入之间差距在拉大，我国城乡人均收入差距之比已经从改革开放初期的1.8:1扩大到了2009年的3.33:1，比城市落后了10到15年。经济建设中的土地征用和失地农民增加的问题增多，每征用一亩土地造成14个失地农民，现已有6000万失地农民，大量的失地农民涌入城市增加带来了一些列的社会管理问题。社会阶层结构不够合理，结构化、碎片化现象严重。社会阶层结构不合理，缺乏有效流动机制，阶层分化停滞、结构固化，出现了阶层的代际传递，不同阶层之间产生了不同的利益观和价值观，这些观念的冲突导致了很多的群体性事件，整个的社会缺乏一种主流的价值观，不同的阶层之间以及不同阶层的内部没有共同的价值观，导致了社会价值观碎片化的状况。社会保障、保险、福利亦存在诸多问题。权力寻租、贪污、腐败现象也较为严重。
2.国际背景
当今世界纷繁复杂，多极化世界格局的出现导致了很多的国际冲突，谈及“殖民”已经不像是我们以前所接触到的“血腥与战争”，现在更多的是“没有硝烟的战争”，诸如更多的“文化殖民”和“经济殖民”，无形中蚕食了他国的历史和意识，这是很可怕的。任何社会发展都是整体的、综合性的。经济建设、政治建设、文化建设和社会建设是相互制约和相互促进的，任何单一的、片面的、失衡的发展虽然有时也能给人们带来一时的“奇迹”，但这种畸形发展最终的结果都将是惨痛的。胡锦涛总书记在“七一”讲话中指出：“我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出，制约科学发展的体制机制障碍躲不开、绕不过”，为此，我们必须“更加注重全面协调可持续发展”，“不断在生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路上取得新的更大的成绩”。
二、社会管理创新与法治保障的关系
（一）法治保障是社会管理创新的关键所在
1.法治保障的首要目的――社会管理创新的合法性问题
任何决策的做出都要合乎法治的要求，社会管理创新也是一样的，它主要包括以下几项任务：协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。而这些方面所包含的就是“管理”与“被管理”的问题，也就是公权与私权如何融洽发展的问题，而管理的权力合法性问题又必须是法律赋予的，其中我国的根本大法宪法所赋予的权利和义务都是至高无上的，所以社会管理创新与法治的相应保障是密不可分的。
2.法治保障的根本目的――社会管理创新的民主性问题
从其他国家的经验来看,尤其英国和美国这两国之所以至今依然具有旺盛的生命力,其秘诀就在于法治与民主,尽管是资产阶级的法治与民主。其道理在于,一则法治为市场经济和民主政治的运行提供了稳定科学的轨道,使其成为有秩序、有规则的市场经济和民主政治,不会失控和混乱；二则为重大矛盾纠纷的解决提供了法治渠道,避免了内乱和战争。民主则实现了从“家国”到“民国”的转变,由家族统治向全民政治转变。建立法治与民主的体制,这才是社会管理创新之道,也应该是政治体制改革的大方向。
3.法治保障的实践目的――社会管理创新的操作性问题
具有操作性是法治保障的又一个优势。法律是法治的基础。法律的内容不仅详尽，而且还利于操作，操作性比较强。我国已建成社会主义法律体系，法律已经比较健全，可操作性也比较明显。社会管理涉及方方面面，包含了人、社会和自然等多个领域，内容复杂。而且，这还是一种非常具体的管理，需要与操作性较强的行为规范相适应。比如，依法进行创新交通管理，管理主体只要按照相关的交通规定进行创新管理，就可使交通管理有序。一旦发生违法情况，也可依法进行处理。如果不按相关的交通规定进行管理，这一管理就会无章可循，交通秩序就会失范，甚至会酿成交通事故。可见，法治的这种操作性十分便于规范管理和创新管理，是社会创新管理中不可或缺的一种方式。
（二）社会管理创新要体现法治保障的一般原则
1.公开、公平、公正的原则
公开原则要求社会管理的主体在阳光下运作，创新管理需有较强的透明度。这样，就有利于民众知晓社会管理主体的工作，进行必要的监督，维护自己的合法权利，形成良好的社会秩序。建立健全权利平等、机会平等、规则平等的法律制度，尊重公民的合法权利，其中，人大要做到立法公开，监督公开；政府要特别注意信息公开，执法公开；司法机关要重视司法公开等等。在这些领域都要避免暗箱操作，引起人们不必要的猜疑，甚至引发流言，形成不利于社会创新管理的舆论环境。公平原则要求社会管理主体在制定政策、制订规则、处理问题等创新管理活动中都要以公平为宗旨，确保社会公平。社会管理主体特别要关注在社会管理中公共资源的公平配置，避免偏颇，引起人们的心理不平衡，酿成热点事件。另外，要用有效措施帮助弱势群体，缩小贫富差距，努力做到实质公平，维护社会公平和稳定。公正原则要求社会管理主体在处理各种管理事务时一定要以公正为出发点和落脚点。这里特别要强调行政执法和司法主体在行政执法和司法过程中一定要严格依法办案、公正办案，保障群众的切身利益。
2.充分运用社会资源的原则
社会管理创新其实也是一门艺术，它的一个重要方面在于，能否充分运用社会资源为自己的这一创新服务。当前，社会管理主体可以利用的社会资源不少，包括政治、经济、文化和个人、家庭、学校、社区、国家机关等等。要运用好这些社会资源，不可忽略充分运用社会资源的原则。其宗旨是: 充分运用各种社会资源，使他们共同聚焦于社会管理创新，为这一创新发挥应有的作用，形成社会管理的合力，加大社会管理的力度，保证社会管理的有效性，提高社会管理创新的成功率。
三、社会管理创新实践中法治保障应注意的几个问题
（一）社会管理创新实践中关于政府依法管理的问题
社会管理创新就是要实现社会管理向社会治理的转变,实现政府对社会单向度的管控向政府与社会对社会公共事务管理的合作治理转变。可以说,社会管理创新的实质就是一场政府改革。主要表现为从全能政府到有限政府的转变。从管制政府到服务政府的转变以及从权力政府到责任政府的转变。其中,权力政府向责任政府的转变要求政府在社会管理中坚持市场手段与法治手段相结合。政府要把经济生活“总指挥”的角色让位给市场机制,通过市场机制的作用实现资源的最优配置,政府职能从以前重生产建设、重经济干预转变到社会发展和社会管理的职能上来,从全面控制经济领域的管理中腾出精力和空间来完成那些因市场失灵而需要政府加强的社会管理职能,并且通过制定社会政策和法规,通过法治的手段管理和规范社会组织、社会事务,调节和平衡社会利益,化解社会矛盾和社会冲突,维护社会公平和正义,促进公民的基本权利,达成社会的秩序和稳定。
（二）社会管理创新实践中关于政府民主化管理的问题
现代社会更加强调的是一种民主管理，强调公众参与，社会管理本质上是对人的服务与管理，社会管理创新的关键词是以人为本。当前社会存在的一些矛盾纠纷、信访积案，很多都是因为政府不依法管理，管理越位、缺位、错位导致的。在社会管理活动中政府往往对“人治”的依赖大于“法治”，政府为了追求管理的高效率通常选择“人治”放弃“法治”。短期的高效率往往要付出管理混乱，损害群众利益甚至损害政府公信力的代价。社会管理是一个系统工程，只有依法管理才能实现有序、长效、系统管理。所以，创新社会管理首先就要依法管理，政府不仅仅是管理者，更是权力被监督者，被制约者，政府的管理和服务必须符合人民群众的整体利益，防止以创新社会管理之名，导致公权力的滥用，损害人民群众的利益。要牢固树立宪法和法律至上理念，不断提高依法决策、依法管理、依法办事的能力和水平，努力形成尊重法律、崇尚法律、遵守法律的良好氛围。要不断加强行政执法监督力度，彻底解决政府管理职能越位、缺位、错位问题。
（三）社会管理创新实践中提高公民和管理者法律素养的问题
公民的法治意识是指公民具有社会主义民主法治、自由平等、公平正义的意识。这“三大意识”表达了社会主义法治的价值追求，反映了社会主义法治文化的内在要求。只有全体公民社会主义民主法治意识、自由平等意识、公平正义意识的普遍确立，全体公民崇尚法治权威、依法办事习惯的真正养成，才有利于社会主义法治文化土壤的形成，才能使社会管理创新全面深入的推进。现阶段我国正处在社会转型期，社会管理面临前所未有的挑战，现实社会中还存在畏上、畏权、不畏法的情形，这些都说明了社会法治观念的淡薄。法治是社会管理的基础，公民是社会管理的重要参与者，公民法治意识越强烈越成熟，其参与社会管理的主体作用就发挥得越充分到位。所以在全社会加强和创新社会管理的进程中，公民法治意识的养成尤为重要，直接影响到社会管理创新的进程，决定着和谐社会建设的成败。
法治是一种人的活动，这就要求社会管理人员也应具有较高的法律素质，他们的法律素质决定了社会管理及其创新的成效。法律素质主要由法律知识、法律意识和适用法律的能力等构成。其中，法律知识是基础。只有掌握了一定的法律知识，才会形成法律意识，才能养成适用法律的能力。法律意识是灵魂，只有形成了这一意识，才会自觉地学习法律知识，提高适用法律的能力。适用法律的能力是结果，学习法律知识和形成法律意识最终是为了具有适用法律的能力，依法行事，营造法治环境。社会管理人员需要不断地学习法律知识，培养自己的法律意识，提高自己适用法律的能力，以胜任自己的工作岗位，适应社会管理创新的需求，依法办事，促进社会的稳定和进一步发展
（四）社会管理创新实践中关于司法有效运行的问题
司法是社会管理的重要组成部分，在社会管理创新中具有特殊功能、担负重要使命。司法是维护人民群众权益机制的重要组成部分，是人民群众寻求公正的制度化途径，同时在社会管理中又是最具国家强制力的方式。司法机关行使司法权，解决刑事、民事、行政诉讼中的纷争矛盾，监督有关国家机关依法办事，本身就是维护社会秩序、实现社会公正的过程，也是直接参与社会管理的过程。同时，司法活动将法律条文中所蕴含的一般的、抽象的公平正义精神贯彻到每个具体案件的处理中，通过准确公正地适用法律，规范和引导民众依法理性表达诉求，通过理性、平和、文明、规范的司法活动，对民众行为施加影响，促使其接受社会主义法治观念和意识，推动在全社会树立法治信仰，进而提高社会管理品质、降低社会管理成本。因此，司法是通过法治途径实现社会管理的重要渠道，是维护社会秩序、实现有效管理的重要手段。司法的中立性、统一性、专业性、公开性以及司法机关依法独立行使职权等禀赋，使其在协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、应对社会风险、保持社会稳定等方面具有其他社会管理方式不可替代的功能和优势。
（五）社会管理创新实践中地域的差异性问题
在管理创新的过程中要面对很多复杂的问题，尤其在中西部少数民族聚集的地区情况也尤为复杂，发展的不平衡，导致地区差别也很明显。主要表现在以下几个方面：
第一，社会管理创新与贫困落后交织在一起。
国际上通常认为,基尼系数0.4是警戒线,一旦基尼系数超过0.4,表明财富已过度集中于少数人,该国社会处于可能发生动乱的“危险”状态。我国基尼系数已从改革开放初的0.28上升到2007年的0.48,近两年不断上升,实际已超过了0.5,这是十分严重的信号。中国贫困人口数按照国际标准测算在世界上仍排名第二。我国政府2008年确定的贫困线仅为人均年收入785元,人均每天仅0.3美元,这与世界银行推荐的人均每天1.25美元的贫困线差距极为悬殊。在发达国家消费开支占GDP的比重达60%至75%。而我国消费开支占GDP的比重却呈逐年下降趋势,由1985年的52%下降到2008年的35.3%。
中西部贫困问题尤为突出，贫困原因除区域经济发展的初始条件差异、贫困的恶性循环等外，究其发生发展的具体原因，目前主要有生态环境恶化、人力资本贫困、经济结构及收入分配格局不合理、社会排斥、赶超战略影响以及财政支农不足等方面，而且还有产业结构差距,技术、知识积累和人力资本方面的差异以及战略、政策等制度性原因。因为贫困，所以在一些社会福利和资源享有上都是占据不利的地位，在创新体制中因为贫困导致基本的权利得不到应有的保障。
第二，社会管理创新与民族宗教问题交织在一起。
西部民族地区的群众可支配的货币很少，经济收入和支出一般不以货币计算，而以实物―主要是动物计算，基本能解决温饱问题，但却无法与现代社会发生交换，造成西部民族地区普遍货币化贫困。所以大都数家庭无力支付子女的教育经费，从而使下一代发展受到阻碍，使这种贫困凝固化。这种向自然社会的倒退拉大了与主流社会的文化心理差距，也成为西部宗教生长的社会原因。
而且国家长期以来对民族地区都有较大投入，但由于城镇庞大的行政的逐级耗费和衰减，对民族地区公共事业的投入在乡一级基本断裂，加上西部民族地区交通、通讯困难，基层政权的人、财、物相对虚弱，很难管理辽阔的西部民族地区，更不可能给贫困的农牧民提供经济发展导向和公共事业的直接支持，所以，在穷乡僻壤的西部民族地区，宗教仍是主要文化依托方式，因为参与宗教活动与其他社会活动相比仍然是成本最低的，而由于条件所限，事实上也别无选择。所以在中西部地区谈及社会管理创新难度更大，在管理的理念上、目标上、手段上
和制度上都应该有很多不同的方式，不能搞一刀切的方式。
综上可知，社会管理创新是一项系统工程非一朝一夕就能完成的，必须考虑多方因素，当前和今后一个时期，是我国加快社会管理创新的关键阶段。我们应充分把握和利用有利时机，不断提高社会管理创新的科学化、法制化、规范化、信息化和人性化水平，并且要不断的完善法治建设，使社会创新有更加完备的法治保障，在新的管理格局之下，不断满足人民群众的新需求、新标准、新期待。
参考文献：
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