摘 要：安全生产事故相当一部分为责任事故，暴露出管理制度上存在问题，表现为政府有关部门及公职人员监管不力。这就更需要在权责一致、权责对等的基础上，不断完善安全生产行政问责制，规范权力与责任的关系，实现权力与责任的平衡，对滥用权力、违规使用权力的官员进行问责，使其承担否定性的后果。
关键词：安全生产；行政问责；制度完善
作者简介：宋慧宇（1978―），女，吉林省社会科学院法学研究所助理研究员，博士，研究方向：行政法学。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2012.02.36 文章编号：1672-3309（2012）02-85-03
自2003年行政问责制在中国兴起至今已近十年的时间，被问责的官员很大一部分都发生在安全生产领域，已经形成一系列具有代表性的问责案件，如山西省省长孟学农、副省长张建民因对山西2008年“9?8”特别重大尾矿库溃坝事故负有领导责任而引咎辞职和被免职。2008年至2011年底，山西省共查处安全生产事故550起，共追究责任人1850人，涉及县处级以上干部92人[1]；2010年，贵州省因煤矿事故共处理责任人896人，其中，副县级以上公务员8人，副科级以上96人[2]。应当说，安全生产领域的官员问责制度已经初步建立并取得了一些效果。但是，回顾2011年安全生产事故总量仍然较大，重特大事故时有发生，安全生产形势依然严峻[3]，而几乎每起重特大生产事故背后，都能发现一些官员对于责任的漠视。“行政问责”制度化可以使官员树立正确的政绩观，更好地认识“在其位、谋其能、尽其职、担其责”的良好行政文化。完善我国安全生产行政问责制要从行政问责法律体系、行政问责实践以及行政问责制相关的配套制度的健全和完善几方面入手。
一、安全生产行政问责法律体系的完善
（一）扩大安全生产行政问责主体范围
政府公权力来自于人民的授予，从根本上说，政府官员需要对公众负责。但就目前看，安全生产行政问责主体还是局限于行政机关内部的上下级之间，启动的仅仅局限于行政机关内部的同体问责，即上级对下级的问责、专门行政机关对行政人员的问责，缺乏异体问责主体及时、有效的介入，如佛山、龙岩、郑州、浠水县、吴忠等地有关安全生产问责相关制度均规定问责最终的提起、决定或批准主体为各级人民政府，而且，问责的调查和承办的组成主体基本都是政府机关、监察机关或组织人事部门，其他行政机关之外的组织和个人没有参与的权利，仅《南阳市人民政府安全生产行政问责制暂行办法》规定了问责会议“邀请同级人大、政协、组织、纪检、工会等部门和有关专家列席行政问责会议”，但仅“列席”，并无问责权力。因此，有必要扩大行政问责主体范围，除上级行政机关和党委之外，增加权力机关、民主党派、普通民众等其他主体的问责权力。
（二）增加安全生产行政问责客体
目前各地安全生产行政问责的客体主要分为两部分：一部分规章规定问责客体为政府机关及其公务员，如郑州、浠水、吴忠、长沙等；另一部分规章规定问责客体仅限于政府各部门行政首长（行政负责人），如佛山、龙岩、衡阳、南阳等。在安全生产中，问责的对象应为各级政府安全生产主管部门、监督部门负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导，以及不当履行职责和义务的公务人员。
（三）完善安全生产行政问责责任体系
在安全生产监管中，出现重大过失或事故，相关具体责任人和主管领导需要承担相应的责任：即法律责任（包括刑事责任、行政责任、民事责任）、政治责任、民主责任和道义责任。但在实践中，接受问责的官员应该追究何种责任却模糊不清，因而会出现有些官员将引咎辞职作为挡箭牌，不管责任大小都以辞职了之。要建立真正的行政问责制度，并有效地运转，必须通过法律明确规定行政问责制的种类，问责行为所对应的问责方式，以防止一些党政机关出于淡化事件影响的考虑，对责任官员有所偏袒，只注重于追究其行政责任，而回避追究法律责任。
（四）完善安全生产行政问责程序
问责的程序大致可以分为提起、受理、调查、决定、救济五大环节。
（1）问责的提起主要有以下几种情况：公民、法人或其他组织检举、控告、申诉；新闻媒体曝光；人大代表或政协委员建议；司法机关、政府法制工作机构、政府政务督查机构、行政监察机关、审计机关建议；工作考核结果；上级领导建议。
（2）问责的受理要区别情况对待：对政府任命的干部，要按干部管理权限由政府及其部门受理；对人大机关选任的干部，应由人大机关受理；对党委任命的干部，应由党委或纪委受理。
（3）问责的调查过程：对于政府受理的，可由监察部门负责调查，必要时可会同有关部门参加；对于人大受理的，一般性的问责事项可明确专人负责调查核实，重大事项应抽调人员组成特定问责的调查小组进行调查；对党委(党组)受理的问责事项应由纪委进行调查核实，必要时可要求其他相关机关或部门参加。
（4）问责决定的做出：由问责受理机关按照问责制的相关规定集体研究决定，并且要向问责提出主体进行回复。
（5）问责的救济：被问责的行政首长或公务员对问责决定不服的，可以在规定期限内申请复核，对维持原问责决定的，被问责主体可以向问责机关的上级机关申诉。《公务员法》第90条规定了对人事处理不服的救济措施，但从列举的情况看，不包括引咎辞职、责令辞职等问责方式，应予以补充。对于公务人员受内部处分能否提起行政诉讼的问题已经引起行政法学界的广泛关注，通常认为基于特别权力关系，公务人员接受内部处分不能提起行政诉讼。另外，被问责官员的重新启用程序需要作出详细规定，以防对被问责者的复出缺乏认真的审查态度和必要的程序，存在被问责官员不经正当程序纷纷异地为官的现象。
二、安全生产行政问责制实践中的问题及完善
（一）同体问责和异体问责双重结合，更重异体问责
民意机关的问责是问责制的核心，人大是最重要的问责主体。由于缺乏具体制度、程序与承担责任的形式，现行宪法虽然赋予了人大对行政机关可以行使质询监督权，却很少启动；虽有罢免制度，也主要是对已有违法犯罪的官员才实行。因此，健全问责制首先应完善人大的监督机制，无疑是建设法治国家，建设责任政府的有效突破口。要实践和落实宪法和法律赋予各级人大及其常委会的多项刚性监督手段，明确人大提出质询案的制度和程序，保证人大的罢免权，随着依法治国力度的不断加大，需要进一步建立人民不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督的问责手段和力度。
推行“行政问责制”和建立“责任政府”，并非只能依靠政府和高级官员来自上而下地推动，大众及社会舆论的参与同样重要。各级党委和政府要积极支持新闻舆论监督，要鼓励适当开放新闻舆论对安全生产行政执法过程中出现的不正之风和典型错案予以公开曝光，进行评析，发挥电视台、报刊杂志等舆论工具的监督作用，扩大新闻舆论监督的范围，加大新闻舆论监督的力度，增强新闻舆论监督的权威性和实效性，为有权监督的国家机关提供信息，使之及时有效地采取监督措施；加强群众监督,要进一步推动行政执法公开制，对人民群众的举报、信访、上访、申诉应认真对待，发现问题，立即查处，并公示于众，以示警戒，逐步形成人民群众对依法维护自己合法权益的舆论和环境。同时还要加强对行政执法监督者的监督，使行政执法监督者能够切实履行其监督职责。
（二）不能以政治责任、民主责任、道义责任代替法律责任
首先，法律是法治社会最权威最明确的行为规范。道义责任和政治责任的承担，不以违法为限，因此在实现的过程中，与责任主体的道德水准、责任意识等主观因素密切相关，甚至官员的个人声望、社会舆论等不确定因素也会对责任的承担产生重大影响。而法律以确定性、明确性为基本特征，能够减少问责过程中的主观性、随意性和不确定性，使问责具有统一的标准。其次，道义责任、民主责任和政治责任不足以问责。一次死亡上百人的矿难造成的伤痛是无法估量的，给整个社会造成恶劣的影响，让主管的官员仅承担道义和政治责任有避重就轻、开脱责任之嫌，有违社会公正，尤其引咎辞职在实践中很可能成为一些违法官员“割发代首”的表演方式，依据法律对官员追究行政甚至刑事责任，是建设责任政府的必然要求。
（三）保障被调查人的合法权益
在调查的过程中，应当明确规定受问责对象申辩、说明理由制度。问责可能将一个官员几十年的仕途努力化为乌有，对问责对象来说影响重大，因此在做出最终处理决定前应当给其申辩的机会，而且申辩的内容应当记录并作为处理的重要依据。问责主体在做出最终处理决定时应当向问责对象说明理由。《公务员法》第57条规定：“对公务员的处分,应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。公务员违纪的,应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。”这一规定仅限于行政处分，其实对于引咎辞职、责令辞职等问责方式，也需要赋予问责对象以陈述权和申辩权。
三、安全生产行政问责制配套机制的完善
（一）建立信息公开制度和举报制度
据统计，我国80%的信息资源都为政府所拥有，如果信息透明化程度不够高，一些官员就可以把公共信息化为私有，利用带有商业价值的信息为己牟利。[4]从某种意义上说，问责是一种民主监督方式，而实施民主监督的一个最起码的必要条件，就是要让民众知情，这个前提是事情的全部经过必须公开透明。所以坚持公开透明，是确保问责制发挥实质性作用的关键之一。所以，要深化信息公开制度，各级政府要建立和完善新闻发布或信息公开制度，对影响大、性质恶劣的特大事故，及时将查处结果通过新闻媒体予以公布。要设立并向社会公布举报电话、举报信箱和电子邮箱，对群众举报的事故和重大隐患，要限期认真追查，依法严肃处理。
（二）完善安全生产行政执法程序
重视和实现安全生产执法程序和过程，是保证依法行政的必要环节，也是提高执法水平的重要措施。积极完善行政程序制度，防止行政主体滥用任意性程序侵犯相对方的合法权益。一是通过立法听证与行政决策（决定）听证参与安全生产立法和决策过程；二是通过其他渠道向立法机关、行政机关提出建议和意见，定期或不定期地评议政府安全生产监管的活动。广泛听取公众和方方面面的意见，有助于缓解安全生产立法过程与行政过程中的信息不对称问题，尽可能增加立法决策与行政决策的理性，从而使安全生产立法和执法工作能够得到更多的理解与支持。
（三）建立安全生产绩效评估制度
绩效含有成绩和效益之意，政府绩效就是政府在社会管理中的业绩效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。从问责的绩效奖惩机制来看，存在着过分强调惩罚机制而忽视激励机制，容易滋生“不求有功，但求无过”的消极政绩观和“当一天和尚撞一天钟”的思想。因此，在推进问责制的进程中应当将惩罚机制与激励机制结合起来。将政府领导责任追究制度和政府领导晋升制度相挂钩，即把政府领导履行责任的业绩作为其晋升的重要依据，使政府领导对自身利益的关注与对工作的负责结合起来，刺激官员的积极性，防范行政权的消极行使；加强对各级安全生产监管部门以及每个执法人员履行安全生产监管行政执法情况进行考核。考核工作采取平时与定期、责任制考核与公务员年度考核相结合的方式进行，同时作为安全生产监管执法人员业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。
（四）加强问责保障机制建设
实行问责制，必须建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制，对被问责后的官员去向进行妥善处理。在这个问题上，既要防止对那些被问责的官员一棍子打死，永世不得翻身，也要防止过快地让其复出，甚至让其凭不正之风将问责的效果虚化。对于那些确有所长，或者在实践中重新赢得社会尊敬的，应当通过公开的方式，特别是通过群众选举的方式，允许其重新参政。特别是对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立跟踪机制，对进步较快、在新岗位上作出成绩的，可根据工作需要予以提拔使用，努力形成一种领导干部既能上能下又能下能上的良好局面。
参考文献：
[1] 吕晓宇、魏飚.山西3年来92名县处级以上干部因安全生产被问责[EB/OL]．新华网，2009-6-18. https://www.sx.省略/jryw/2011-11/17/content_24140247.htm.
[2] 王华．2010年贵州896人因煤矿事故“被问责”[N].贵阳晚报，2011-2-15.
[3] 骆琳．2012年全国安全生产会议工作报告[EB/OL]．国家安全生产监督管理总局网站，2012-1-14. https://www.chinasafety.省略/zxft/zxft/allRecord.jsp?aid=22.
[4] 张芳．论媒介监督对“官员问责制”的影响[J]．江汉大学学报，2006，（02）：106．