摘要：必须以制度创新促进连云港统筹城乡发展。当前，连云港统筹城乡发展过程中存在一系列问题，其中尤以观念滞后、发展机制陈旧、规划缺位、组织缺失、资金匮乏等为突出。加快连云港统筹城乡发展需在解决好观念更新、发展机制与时俱进、规划到位和组织保障等问题的同时，重点在人口管理、土地流转、财政资金运行等方面寻求突破。
关键词：连云港；统筹城乡发展；制度创新
Abstract: by system innovation must promote urban and rural development of lianyungang. At present, urban and rural development of lianyungang process in a series of problems, especially the idea lag, the development mechanism of the old, planning absence, lack of organization, such as lack of money for outstanding. Speed up lianyungang to solve the urban and rural development in good conception update, development mechanism to keep pace with The Times, planning in place and organization guarantee at the same time, the key is in population management, land circulation, financial capital running breakthrough.
Keywords: lianyungang; Coordination of urban and rural development; System innovation
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
2011年6月，国务院批准在江苏省连云港市设立国家东中西区域合作示范区，这是为了贯彻落实《长江三角洲地区区域规划》、《江苏沿海地区发展规划》，进一步加强区域合作、促进区域协调发展的重大战略部署。沿海地区成为全国经济高地的同时，也将成为全国城乡协同发展的示范区域[1]。在这一历史机遇时期，连云港应从实际出发，根据统筹城乡发展的要求，全面推进各个领域的制度改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展。
一、连云港统筹城乡发展的时代背景与实施制度创新的重要意义
相对于1984年连云港市被列为首批沿海开放城市，1992年被国家明确为新亚欧大陆桥桥头堡，2006年国务院通过的《江苏沿海地区发展规划》，对连云港的定位更高，政策支持力度更大。这些既为连云港发展带来了难得的历史机遇，又为连云港的发展拓展了广阔空间，更赋予连云港发展以极大的历史使命。2008年中共中央《十七届三中全会公报》提出，坚持改革开放，必须把握农村改革这个重点，在统筹城乡改革上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力。2010年《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出，积极稳妥推进城镇化，放宽户籍制度限制，提高城镇规划水平和发展质量。连云港战略地位的提高，需要以统筹城乡发展为沿海发展提供有力支撑。我们要认真领会和把握国家关于统筹城乡发展相关政策规定，并借鉴其他地方较好的经验和做法，为如何更好的实现统筹城乡发展寻求制度突破。如何既充分发挥城市对农村的带动作用，又充分发挥农村对城市的促进作用，实现工业与农业、城市与农村发展良性互动，促进城乡一体化发展，这就必须要从制度创新入手，逐步形成以市场机制为基础、城乡之间全方位自主自由交流与平等互利合作、有利于改变城乡二元经济结构的体制和机制，从而加快推动我国现代化建设的历史进程。
（一）以制度创新统筹城乡发展是改变城乡二元结构的重要举措
近十年来，连云港城乡居民收入差距依然较大。2002年连云港城乡居民人均收入比为2.55：1，至2010年为2.70：1[2]，在全省城乡居民收入差距排名位于前列。这种现象的原因主要是长期以来形成的城乡分割的二元经济结构远未破除。城乡统筹的核心是变“二元”为“一元”，从本质上讲，“城乡孤立是多种历史原因的叠合，“二元”待解决的问题多而棘手，户籍、土地和投资是“三座大山”。户籍是解决城乡空间流转首要难题、土地是城乡统筹落地的技术壁垒、投资是城乡差异的本质原因，转变需要充分发挥工业对农业的支持和反哺作用，产业一体先行，强化城市对农村的辐射和带动作用；空间融合为抓手，建立以工促农、以城带乡的长效机制；制度创新统一为根本，只有这样才能促进城乡统筹协调发展[3]。
（二） 以制度创新统筹城乡发展是解决 “三农”问题的根本途径
农民是一个庞大的弱势群体，农业产业又是一个弱质产业。目前各级政府积极贯彻落实中央“一”号文件，其着力点主要还是在“三农”内部，具有一定的局限性和短期性，难以在根本上扭转农村居民收入增长缓慢、消费增长乏力，农村市场不活跃、结构不合理、产业层次低的问题。要真正解决“三农”问题，应站在连云港市经济发展全局的高度，实质性地改变长期历史形成的城乡二元经济结构本质。其“双二元”结构的形成主要是由于将城乡人口和城乡的经济与社会生活人为地分割为两个互相隔离的部分。“三农”问题的核心是农民增收，破解农民增收的难题重点需要通过制度创新解决农民就业问题。通过加快农村富余劳动力转移和农村人口向城镇集聚，通过工业化和城市化带动，可以更好地促进农业产业化、农民市民化、农村城镇化，以此推动农业和农村更快地发展，逐步缩小城乡差距和贫富分化，从而有效缓解“三农”问题给连云港经济社会发展带来的压力。因此只有制度创新统筹城乡发展，才是消除城乡“双二元”结构，也是连云港市切实解决“三农”问题的最直接有效的捷径。
二、连云港统筹城乡发展实施制度创新面临的难题
目前，连云港城乡协调发展水平较低。连云港市近年来在经济快速发展的同时，各项支农惠农政策的力度较大，农业在国民经济中的基础地位进一步巩固，在统筹协调发展方面取得了明显成效。但是，由于连云港市经济发展水平相对较低，财政实力不强，农村人口较多，“三农”问题突出，连云港市城乡发展尤其是农村居民收入和生活水平、基础设施投入和城镇化发展水平均相对落后，连云港市城乡协调发展水平总体低于全省平均水平，推进全市城乡协调发展及构建和谐社会任重而道远。从根本上说，推进城乡统筹发展，是城乡、区域、工农利益格局的调整。城乡二元体制障碍的破除，也是一场深刻的社会经济制度革命。制度创新就是一场改革，其难点在于破除横亘在城乡、工农、区域之间的体制机制障碍，在于逐步构建城乡一体化的制度基础，在于改革过程中保护弱势产业、弱势群体的利益。但利益格局重新调整的难度, 减慢了新制度要取代旧有的低效制度的进程, 增大了制度变迁的难度[4]。
统筹城乡发展关键在于制度创新，难点也在制度创新。一是户籍制度，传统的农业户口、农业户口登记制度与统计办法牢牢地限制了农村劳动力要素的自由流动。二是土地管理和使用制度。农地使用权流转体系不健全, 影响城乡统筹发展中农地资源的合理配置; 失地农民收益评估补偿机制不合理, 削弱了农民城市化的能力; 农地保障功能过强, 影响农村人口的城市化[5]。三是公共财政制度。财政预算制度和财政支出结构均有待于进一步完善，“三农”投入的增长缺乏相应的保障机制。
三、连云港统筹城乡发展实施制度创新的对策
（一）解放思想，更新观念
城乡统筹的核心在改革，成败在改革，而改革就是进行制度创新，先决条件是更新观念。发达地区之所以发展快，很大程度上得益于他们思想解放、观念超前，得益于营造了良好的发展环境和用人机制做到观念更新，一方面要深刻领会统筹城乡发展的思想内涵以及国家、连云港市统筹城乡发展大政方针政策，并贯彻落实到实处；另一方面要不断提高农民的主动参与意识和政府的服务意识，抛弃“等靠要”的观念，大胆解放思想、冲破体制、机制的束缚，围绕农民市民化、土地流转、政府服务职能转变等难点问题，积极开展统筹城乡综合配套改革的创新性试验和探索，创造性的走出符合连云港实际、具有连云港特色的改革之路。
（二）建立城乡统一的发展机制，促进城乡产业协调发展
统筹城乡发展，需要从根本上构建城乡统一的发展机制。以往的城乡二元发展结构，是以工业尚不发达和计划经济体制为基础的。改革开放三十多年以来，我国的工业化水平迅速提高；经济发展体制已逐步由行政计划逐步转向市场调节。然而，由惯性沿习下来的城乡二元结构造就的利益结构仍然顽固存在，相应的二元管理体制和理念仍然具有很大的市场。建立城乡一体化的长效发展机制，就是要彻底清除陈旧的二元管理理念和继续维护城乡发展不平等的体制障碍。实现城乡产品市场一体化，城乡要素市场一体化，城乡公共资源分配一体化，城乡公共服务均等化。目前，“以工补农”、“以城补乡”、“少取多予”等政策都属于政府的再分配机制，存在的前提是城镇、农村依然是两个独自发展并具有独自利益的的经济社会单元，政策本身依然认可工农之间、城乡之间的不平等，但在当前城乡二元利益结构尚未破除的阶段，作为促进城乡一体化发展的辅助手段，具有积极意义。从根子上破除二元结构，形成全新的城乡协调发展机制，必须全方位建立城乡一体化的市场机制[6]。
应着力促进城乡产业协调发展。改变过去把农村资源“统”到城市发展的做法，努力创造条件实现城乡产业协调发展。要坚决落实中央各项惠农强农政策。2010年中央经济工作会议明确提出，2011年财政支农的总量、增量、增幅、比重均有提高，并对投入重点、扩大补贴、增加转移支付等方面给出了更大力度的政策。落实政策的关键就是要在市级层面加以有效整合，引导城市资本、技术优势与农村资源相结合，促进生产要素在城乡之间合理配置。要以农村产业发展和资源利用为基础，统筹推进新型工业化和农业现代化，推动城乡产业融合。要加快转变农业发展方式，坚持用现代物质条件装备农业、用现代科学技术改造农业、用现代产业体系提升农业、用现代经营方式推进农业[7]。
（三） 坚持规划先行，引领城乡统筹发展
统筹城乡发展，必须坚持规划引领。连云港市、县、乡镇各级政府应大力开展各级城乡统筹规划编制工作。依据《省政府办公厅关于加强城乡统筹规划工作的通知》（苏政办发〔2010〕119号），须坚持以下基本原则：1．注重促进空间集聚集约发展。以沿海和沿东陇海铁路这两个产业带为重点，进一步发挥集聚和规模效应，加快城镇化进程，提升城镇化质量。2．注重推动基本公共服务均等化。统筹推进市、县（市）、镇（乡）域基础设施建设和公共服务工作，加快城镇基础设施和公共服务向乡村延伸。3．注重保持城乡特色差异。重视研究城市和乡村的功能特征、生产需求特点，探索城乡和谐发展的创新模式。4．注重因地制宜、科学引导。
在城乡统筹规划指导下，综合借鉴国内外典型地区规划成功的经验。如法国作为高度城市化国家，其乡村发展亦可谓独具特色，在国家的社会经济发展中始终扮演着重要角色。在法国，乡村开发和城市开发一样，被视为国土开发的重要组成部分，并被纳入统一的国土开发政策和空间规划体系，基于灵活有效的协约机制，由各级地方和各个部门共同参与落实。这种建立在城乡统筹思想基础上的乡村开发建设政策框架、实施机制和规划管理，对于当前我国的城乡统筹发展和社会主义新农村建设的实践具有积极的借鉴意义[8]。
（四）建立工作机制，抓实统筹城乡发展工作
连云港统筹城乡发展是一项系统工程，需要借鉴南京等先进城市的做法，采取一系列完善的政府工作机制与之协调配合。首先需要成立连云港市统筹城乡发展工作委员会，提供统筹城乡发展的组织保障。主任由市委书记、市长担任，负责研究审议全市统筹城乡发展的总体方案、重大专项工作方案、年度行动计划；研究、决策和解决改革推进中的重大矛盾问题；研究需争取国家支持的重大事项；负责全市统筹城乡发展的日常工作，协调具体改革方案的推动工作；牵头起草统筹城乡发展的综合性文件；牵头协调推进改革试点工作；做好目标任务分解，配合有关部门做好目标任务的考核工作等。其次，需要加强宣传，提供统筹城乡的群众保障。连云港统筹城乡发展工作是一项全新的工作，需要集中全市人民的智慧。通过舆论宣传，可以引导全市人民将思路统一到统筹城乡发展的路径选择和制度创新上来。第三，完善交流机制，提供统筹城乡发展的智力保障。通过与高层智囊、大专院校、社科机构和行政机关通力合作，共同研讨统筹城乡发展的重点难点问题，在思想碰撞中逐步使改革思路渐趋明晰，为统筹城乡发展提供全面的智力支持。最后，创新激励机制，提供统筹城乡的动力保障。
（五）围绕人口、土地、投资重点突破，探寻统筹城乡发展之道
连云港统筹城乡发展必须坚持点上探索、线上推广、整体推进的策略，有计划、有步骤的进行。从人口、土地、投资这三个重点寻求突破口，建立以工促农、以城带乡的长效机制。
1、人是经济社会发展最关键的因素。首先要树立平等国民意识。尊重农民和农民工必须从政治上、经济上给予农民以“国民待遇”。要取消城乡之间的种种不平等待遇，使城乡居民都能拥有平等的财产、受教育、就业、医疗服务、提高生活质量等各项权利和发展进步的机会，享有公平的社会福利制度，并平等地为国家履行义务、创造财富。其次要消除城乡二元户籍壁垒。破除户籍限制，建立自由劳动力市场，通过自由选择进城定居，实现劳动力在城乡间的双向流动。建立无差别就业制度，加大岗位开发、劳务输出、就业援助力度，大力支持民营企业、中小企业发展，鼓励群众自主创业。降低农民工进城门槛，规范劳动力市场管理，推动劳动用工制度改革，实现城乡居民同工同酬。三要创新人口管理机制。实行更加人性化的户口迁移政策，对自愿放弃承包地进入城镇的本市居民，按 “合法固定居所 ”和 “稳定收入来源 ”原则进行户籍迁转登记，享有城镇居民的就医、就学和社会保障，农民户籍迁转后土地交付托管中心，实行统一规模经营。
2、集约节约利用土地，创新土地流转管理机制。一是通过推进农村居民点集中居住、实施土地整理的方式，用好土地“增减挂钩”政策，这样可以在不减少耕地的前提下，增加建设用地指标，并改善农民居住环境。2011年灌南县花园乡陈留村正在开展土地“增减挂钩”试点工作，并将在全县推广运用。二是建议推行土地在全市范围进行土地利用平衡流转，确保全市耕地面积不减少和稳定粮食生产能力。鼓励在 “自愿、有偿 ”和不改变农用地性质的前提下，探索实行转让、转包、置换、质押、租赁、入股等土地流转方式，保障农民获取稳定收益 。探索多样化的土地收益分配方式，在营利性建设开发中建立农村集体经济组织或农民个体以土地入股分享收益的机制，逐年分摊土地成本。探索实行区域土地利用计划的 “异地有偿调剂制 ”，实行农用地转为建设用地与退耕还林或土地复垦 “联动挂钩 ”，合理分配土地级差收益。探索建立对进城农民自愿退出的承包地和宅基地统一规范管理的制度及整合和合理利用土地资源的有效机制，最大限度发挥土地效益。
3、创新财政金融运行机制。实现城乡良性互动，必然要求农村的发展初步具备足以与城市进行互动的能力。适当放松市场准入管制，允许新设机构进入农村金融市场。积极鼓励发展县域中小金融机构，为实现城乡良性互动提供金融支撑，为乡镇企业融资创造良好的外部环境。强化金融组织的支农责任，完善农村政策性金融。国有商业银行应创新金融产品和服务方式，拓宽信贷资金支农渠道。深化信用社改革，争取在完善法人治理结构、转换经营机制特别是在提高对农户的贷款覆盖面、满足农民资金需求方面有实质性进展。发展小额信贷机构，尤其要从具体的政策操作上体现出“宜疏不宜堵”，降低准入门槛，允许设立更多的以市场商业运作为基础的小额信贷机构。尽快启动农户资金互助组织试点。发展农户资金互助组织，可以调节成员资金余缺，满足广大农户小额、频繁的资金需求；有助于形成符合农村资金需求特点、功能完善的金融服务体系。此外，还要加大农村信贷资金投放，形成农村资金回流机制[9]。
[参考文献]
《连云港市城乡统筹发展规划》，2009.
[2] 连云港市2002――2010年国民经济和社会发展统计公报.
[3] 匡晓明. 城乡统筹五千年轮回的终极命题,《城市中国》,第47期，2011，（6）.
[4] 沈怡君，城乡统筹制度变迁的路径依赖.现代经济信息,2009(20).
[5] 范美香，现行农地使用制度对城乡统筹的制约及改革思路经，济研究导刊. 2007(11).
[6] 袁崇法，以构建现代化社会目标引领城乡一体化发展. https://www.省略/zcgd/ShowArticle.asp?ArticleID=844 .2011.7
[7] 徐守盛，大力推进统筹城乡发展的思考与对策，人民网-《人民日报》https://www.省略2011，3.25 .
[8] 刘健，基于城乡统筹的法国乡村开发建设及其规划管理，国际城市规划.2010(2).
[9]童中贤.，以制度创新促城乡统筹, 中国经济导报，2008 .9.6 第B01版 .
【作者简介】
王振晔，男，连云港市规划局规划展示中心，研究生，城市规划师
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