摘要：目前，中国已进入人口老龄化快速发展阶段。老年人在经济收入、家庭养老、社会化养老、心理健康等方面存在诸多问题，其福利需求呈多样化趋势。面对老年人福利需求与供给十分突出的矛盾，传统的居家养老力量不足，迫切需要推进社会化养老，完善老年人社会福利政策已经成为中国社会福利改革的关键。我们应整合正式的和非正式的社会福利资源，加快推进社会福利社会化改革，通过完善服务体系、拓宽服务对象、增加服务内容、明确责任承担、扩大覆盖范围等多重路径，完善老年社会福利政策。关键词：社会福利政策；人口老龄化；社会化养老
中图分类号：C913.6 文献标识码：A 文章编号：1004-9142(2012)01-0123-07
人口老龄化是当今世界面临的重大社会问题之一。目前中国60岁以上老年人口1.78亿人，占总人口的13.26％，65岁以上人口1.19亿人，占总人口的8.87％。80岁以上高龄老人1899万，失能老人1036万，半失能老人12133万，他们不同程度地需要护理照料服务。城乡空巢家庭超过50％，部分大中城市达到70％。农村留守老人约4000万，占农村老年人口的37％，城乡家庭养老条件明显缺失。家庭负担、社会负担越来越重。
老年人社会福利问题传统上以济贫和机构服务为重点。近年来，一些学者根据老年人的福利需求，结合国际经验，提出运用医疗服务、健康服务、家庭服务、日常生活照料以及整合社区资源等服务功能，综合为老年人服务。从中国的实际出发，针对老年人社会福利存在的问题，完善老年人社会福利政策，加快老年人社会福利制度建设，应是中国社会福利改革的重点。
一、城镇化、工业化、现代化进程中的老年人问题
改革开放以来，城镇化、工业化、现代化进程不断加快，社会生活中竞争因素、应急因素日益增加，这些更替和变迁打破了以往社会生活的平静，迫使每一个自然人都要从社会人的角度去积极适应。在此情景下，传统生活方式和价值观受到强烈冲击，老年人生活首当其冲受到影响。
(一)老年人经济收入普遍偏低
“撤退理论”(Disengagement Theory)认为，老年人由于身体衰老，逐步愿意在社会中淡出，不再被工作上的期待和社会参与所约束，让下一代承担责任，形成世代间的角色替代，有助于社会的安定与发展。撤退并不是老年人的单向行为，而是老年人和大众的“双向撤退”。但是，老年人脱离劳动力市场后风险明显加大，退休后他们往往会经历收入的大幅度下降。由于中国工资体系中有不少是单位的内部待遇，退休后这部分待遇取消；加之近年持续的工资增长中，退休老人工资涨幅总是低于在职人员；工资上涨又总是伴随着物价上涨，使得那些在职时高工资、高收入的人群退休后普遍遭遇生活水平下降。
老年人生活水平下降，另一个重要因素就是来自子女方面的经济支持少。工业化的发展，使得置身于现代劳动市场的子女很难有足够的收入来帮助父母养老。由于下岗失业等因素的影响，有的儿女不但不能在经济上资助老人，还要反过来“啃老”。目前70岁左右的老年人，儿女一般在40～50岁，很多是国有企业改革下岗者，而他们的子女又赶上大学收费，这使得老年人要从原本低微的退休金中拿出一部分资助子女，补贴隔代人的上学费用。不仅没有实现“养儿防老”，还因补贴儿女加重了生活负担。
(二)家庭养老功能逐渐弱化
家庭养老是中国传统的养老方式。中国《婚姻法》和《老年人权益保护法》都规定了子女有赡养老人的义务。但是，最近几十年家庭的功能和结构发生了很大的变化。人口流动加剧、子女因工作等原因与老人不在同一个城市生活的很多，即使在同一城市老年人与子女分开居住的也越来越多。传统社会中一大家人共居、以老年人为核心、众多家人一起照顾老年人的情景已不多见。
家庭日益小型化导致养老能力不足。据第五次全国人口普查显示，2000年中国家庭规模为3.44人，比1990年减少0.52人，比1982年减少0.97人。2004年，中国农村平均每户家庭人口为4.08人，城市平均每户家庭人口为2.98人。“核心家庭”已成为中国家庭户的主体。随着人口流动的增多，城市有大量的老年人生活在“空巢家庭”中。2006年“中国城乡老年人口状况追踪调查”对老年人家庭结构与居住意愿调查显示，近年来，儿女不在老年人身边和老年人愿意单独居住的家庭比例显著增加。2006年，城市地区的纯老户为49.7％，与其他家庭成员一起居住的占50.3％；农村地区的纯老户38.3％，与其他家庭成员一起居住的占61.7％。城市中老年人表示愿意与子女住在一起的为37.1％，愿意入住养老机构的为17.5％；农村中的这两项比例分别为54.5％和15.2％。家庭内照顾老人的人员减少，老年人对养老的需求与家庭实际能提供的帮助存在较大差距。
(三)社会化养老供给明显不足
据统计，目前中国各类老年社会福利机构39904万个，床位314.9万张，收养人员242.6万人。平均每千名老年人仅有16张床位，与发达国家平均每千名老人70张的水平差距很大。2006年《中国城乡老年人口状况追踪调查》显示，老年人“愿意住养老机构”的比例为17.5％。1982年、1990年、2000年中国60岁以上老人口为0.42亿、0.63亿、0.87亿，乘以有意愿住养老机构的比例17.5％，社会福利单位应收养人数为0.0735亿、0.1103亿、0.1523亿。而实际上同期社会福利单位收养人数为0.0023亿、0.0060亿、0.0083亿。从社会福利机构的总床位数占老年人总数的比例来看，发达国家最低为3％。而中国1982年、1990年、2000年社会福利单位的床位数分别为28.2万、78.0万、113.0万，除以同期60岁以上老年人数得到的比例分别为0.37％、0.80％、0.86％，离最低标准3％还有很大差距。收养人数和床位数的实际供给和理论需求都表明，老年人社会福利需求绝对数很大，且增长很快。供给与需求之间的巨大“空缺”说明老年人社会福利需求没有得到有效满足。
目前国家举办的老人福利事业资金不足、福利机构少、服务水平低、功能单一，远不能满足广大老年人的需求。社会化养老起步晚、水平低、条件不充分，老年人福利需求与供给的矛盾十分突出，整体养老服务体系建设严重滞后。无论从满足基本生活需要、实现老有所养出发，还是从提高生活质量、实现老有所医、老有所乐、老有所学、老有所为出发，都迫切需要拓宽社会化养老途径，建立完善的社会养老服务机制。
(四)老年人福利需求呈多样化
心理学家马斯洛认为，人的各种需要可分为五个层次，依次序上升。即生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现需要。其中，生理需要是最基本的需要。过去老年人的生理需要、安全需要基本可以在家庭内得以实现。社交需 要、尊重需要和自我实现需要不强烈，且可以在家庭、家族内得到部分满足。
随着健康水平的提高，老年人福利需求呈多样化的趋势。除了基本的生理和安全需要之外，还需要服务照料、精神慰藉、卫生保健、文化教育、体育健身和权益维护等社会条件。当老年人面临健康欠佳、高龄化和空巢家庭等问题时，其生理需要和安全需要在小型化结构家庭中常常无法得到及时、有效的满足，更不必提其他高层次的需要了。家庭照顾功能在弱化，家庭的资源十分有限，老年人社会福利需求提升至较高水平以分享社会发展成果，向家庭之外寻求更多支持就成为必然。
(五)老年人心理健康和情感孤独问题日益突出
活动理论(Activity Theory)认为，老年人在退休后脱离了原来的角色，常会有失落感和被排斥感，自尊心受到影响，生理和健康会有一定的改变。劳动力市场的激烈竞争，使退休年龄普遍提前。目前除了一些高职务、高技术行业执行正常退休年龄外，企业大都提前退休。一些事业单位通过涨工资等柔性办法，鼓励提前退休和退居二线。老年人参与社会生活的机会减少后，难免感到自己已被社会遗弃，产生年老不再有用的消极情绪。与此同时，子女普遍工作繁忙，就业压力大，难有时间与老年人进行情感交流，大多数老年人有经常性或长期性的孤独感。
城镇化进程中，高楼大厦越来越多，城市的交通、住宅问题很少考虑老年人的特殊需求。自然风光地带减少，绿化带减少，老年人的活动空间越来越小。外出交通不便利，使许多老年人蜗居家中，缺少与人交流，情感孤独。精神生活缺失已成为除生理健康外影响老年人健康的一个重要因素。有研究表明，老年人中精神抑郁症的发病率普遍高于其他年龄段人群。
在城镇化、工业化、市场化、现代化进程中，传统社会老年人丰衣足食、怡养天年、含饴弄孙、儿女围绕身边尽享天伦之乐的场景已经渐行渐远。人口老龄化与家庭小型化之间的矛盾、老年人对养老的需求与家庭实际能提供的帮助不足的矛盾、老年人对社会化养老需求与供给不足的矛盾等日益凸显。加快老年人社会福利建设已经迫在眉睫。
二、中国社会老龄化的特点
当今世界各国都面临人口老龄化的问题，但像中国这样老龄化速度之快，高龄人口之多，在世界上是罕见的。中国人口老龄化出现老龄人口基数大、增长速度快、高龄化趋势明显、地区老龄化程度差异较大、未富先老等五大特点。
第一，老年人口基数不断增大。据2000年第五次全国人口普查数据，中国65岁以上人口为8811万人，比1990年第四次全国人口普查增加了2512万。2004年65岁以上老年人为9879万人，占总人口的7.6％。前已述及，到2010年11月，60岁以上老年人为1.78亿，65岁以上老年人为1.19亿，分别占全国人口总数的13.26％和8.87％。到2050年中国老年人口将达4.1亿，占人口总数的27.4％。
第二，人口老龄化发展速度快。1980-1999年约20年时间，中国人口年龄结构完成了从成年型向老年型的转变。而英国完成这一过程用了80年，瑞典用了40年。20世纪60年代以来，中国老年人口的增长一直快于青少年和成年人的增长。1982年以前平均增长3.9％，1982-2000年由7664万人增加到1.26亿人，年平均增长6.4％。随着20世纪中期出生高峰的人口陆续进入老年，21世纪前期是中国人口老龄化发展最快的时期。
第三，高龄化态势显著。目前中国60岁以上的老年人口中，80岁以上的高龄老人达1899万，约有1000万名高龄老人需要照顾。到2020年中国80岁以上老年人将达3067万人，占老年人口的12.37％，而城市96％却依靠家庭养老。高龄老年人服务照料问题已成为老年人福利事业的重要问题。
第四，地区老龄化程度差异大。第一，老龄化程度由东向西呈区域梯次型结构，东部地区发展快于西部。上海1979年进入老龄化，宁夏到2012年才进入老龄化。最早和最晚进入老龄化的地方中间间隔长达33年。第二，从已经进入老龄化的国家看，城镇老龄化的程度高于农村，而中国农村老龄化程度比城镇高出1，24个百分点，这种倒置的状况一直要延迟到2040年。
第五，未富先老。发达国家人口老龄化速度较慢，通常在步人工业化社会后才出现老龄化问题。这些国家在进入老龄社会时人均GDP一般在5000-10000美元之间。而中国1999年进入老龄社会时人均GDP仅800多美元。老龄化超前于现代化，是典型的“未富先老”国家。
中国人口老龄化与社会经济发展水平不相适应。在工业化起始阶段、经济建设需求资金集中的情况下就步入了老龄化，这使得中国不具备相应的经济实力和社会保障能力来应对人口老龄化的挑战。具体表现为：老年人福利资金不足，社会福利设施不能满足老年人需要，老年人相关的社会福利政策不完善等。
三、完善中国老年人社会福利的政策建议
面对老年人福利需求与供给矛盾十分突出的局面，国家必须调整社会政策，承担福利政策的建设责任，加强社会福利制度建设，实行资源整合，通过国家政策机制来分配和调整资源，最大限度地加强社会福利。从中国的具体情况出发，老年人社会福利建设，应当通过完善服务体系、拓宽服务对象、增加服务内容、明确责任承担、扩大覆盖范围等路径，建立适度普惠型社会福利。
(一)在体系建设上，坚持家庭、社区和机构的相互衔接与互动，形成以居家养老为基础、社区照料为依托、机构养老为补充的养老服务体系。
1.巩固居家养老的基础性地位
家庭养老是中国的优良传统，最具亲情和温暖，适合老年人享受天伦之乐。中国的低龄老人、健康老人占老年人口总数的75％，他们生活可以自理，相当一部分老人有固定的住房、收入、积蓄以及子女的帮助，因此对这部分老人，应充分发挥家庭在养老体系中的基础作用。中国老龄人口基数大，居家养老成本低，很适合我们这样未富先老的国家的经济状况，所以居家养老应是首选。
有关调查显示，约有9成老人愿意选择在自己家庭中养老，希望与子女生活在一起。目前中国还没有建立与人口老龄化和社会经济发展相适应的公共财政投入增长机制，而社会养老需要巨大的资金支持，已成为政府财政的巨大负担。因此，中国现有的经济发展水平还不能够以社会养老全部代替家庭养老。这就要求一方面巩固居家养老的基础性地位，另一方面，加强政府、社区等对家庭养老的援助，探寻使老年人既不脱离家庭、又能得到社会援助的养老新路。
2.突出和强化社区养老优势
按照社会情绪选择理论(SocioemotionalSelective Theory)，老年人对接触人和事更具有选择性，对其熟悉的人、物和环境等表现出很强的依赖性，愿意花时间留在所熟悉的环境中，与其亲友在一起，而不愿到一个陌生的环境中去。老年人大部分时间都在社区度过，在日常生活和精神 上比其他群体更多依赖社区。
社区照顾始于英国，20世纪50年代英国开始推行社区照顾，使被照顾者既不脱离家庭，又得到社区内的服务，能够像正常人一样在自己熟悉的社区内生活，不再产生被抛弃感。这种服务受到普遍欢迎，成为当代西方国家社区保障的一个范例。社区服务的资源既包括由政府、社区甚至市场化的企业等各种非营利和营利的社会服务机构提供的专业服务，也包括由社区内的居民提供的非正式服务。
中国社区养老可以分为社区居家照顾和社区养老机构照顾两个方面。社区居家照顾是在本社区内，对那些日常生活部分能够自理的老人提供各种形式的人户服务，协助料理家务、生活照料、卫生健康、精神慰籍、日间托老等项目。社区养老机构照顾，主要针对那些高龄老人、疾病老人、生活严重不能自理或完全不能自理、而子女又无力照顾的老人，通过社区内的小型养老院等设施提供全方位的照顾。住院老年可以走出院舍，进入他们熟悉的社区，在本社区内即可接受服务，避免了传统的院舍照顾把老年人与他们生活的社区和亲人完全隔离开来的弊端。
3.发挥机构养老的补充和辐射作用
目前，中国高龄、病残等生活不能自理的老人约占老年人总数的25％，机构养老主要满足这部分老人的需求。尽管从服务对象数量看，它在整个养老服务体系中处于补充地位，但高龄、病残等生活不能自理的老人对护理康复的专业化要求较高、较强，所以机构养老不可或缺。
建议政府改变以往按服务机构床位数和工作人员数进行拨款的投入方式，将资金直接补贴给需要入住机构而又缺少经济实力的老人及其家庭。那些有需求但无力负担的老人及其家庭可以向有关机构申请救助。这种投资方式的改变，可以使老年人及其家庭获得对养老机构的选择权，同时也将政府办的养老机构推向市场。与此同时，动员和鼓励社会各界人士积极参与兴办老年福利服务机构，多渠道、多形式、多途径发展老年福利事业，逐步形成有序的平等竞争的环境。
(二)在服务方式上，坚持无偿、低偿、有偿相结合，使“三无”老人、生活困难老人、社会老人等不同层次对象都能得到相应的福利保障和服务，实现老年人福利服务的适度普惠制。
长期以来中国老年人社会福利主要限于城市“三无”和农村“五保”。这种十分狭窄的覆盖范围已经无法应对人口老龄化的现实，也无法满足广大老年人日益增长的养老服务需求。因此，老年福利对象应该逐步拓展到全社会老人，使广大老年人都能充分享受社会福利政策的支持与帮助，实现福利服务的普惠制。
一是优先满足“三无”老人的福利需求。“三无”老人占整个老年人口的极少一部分，他们最困难、最需要帮助。对他们的赡养照料是政府义不容辞的责任。在推进养老服务社会化进程中，要优先做好“三无”老人的资金保障和服务保障，采取集中供养和分散供养相结合的方式，保障“三无”老人的基本生活不低于当地平均生活水平，保障他们得到无偿的照顾和服务。
二是支持“低保”贫困老人的福利需求。老年人退休后收入减少、医疗支付困难。容易陷入贫困。那些享受“低保”的贫困老人尽管有家庭，也有一定收入，但他们的基本生活处于贫困线以下，是需要经济帮助的弱势群体。政府应为这部分老年人提供无偿或低偿的养老服务项目，使他们的晚年生活得到切实保障。
三是丰富社会老人福利保障和服务内容。对于那些收入比较稳定的老人，不需要经济上的援助。但由于身体的老化，他们需要生活照料和比较健全的养老服务。应根据他们的需求，不断增加福利项目，丰富服务内容，满足其不同层次的服务需求。政府应在养老服务基础设施方面不断增加投入，制定优惠政策鼓励社会力量兴办养老服务机构。
四是普及高龄津贴制度。目前中国高龄老人有1899万人。高龄老人尤其需要医疗保健、生活照料等方面的福利援助。2010年6月，民政部《关于建立高龄津(补)贴制度先行地区的通报》发布后，北京、天津、上海、黑龙江、云南、宁夏等14个省(市、区)、21个地级市建立了困难老人、高龄老人津贴制度。未来应该逐步惠及全体老人，把高龄津贴转变为老年津贴，用于解决老年人基本生活问题，向适度普惠制社会福利发展。
(三)在责任机制上，坚持政府与社会力量相结合。政府、非营利组织、慈善机构、民间力量、家庭亲友等共同参与老年人社会福利建设。依靠正式的和非正式的社会福利制度，共同提供多元化服务。
美国著名社会学家米吉利把社会福利分为正式的社会福利制度和非正式的社会福利制度。由此延伸到社会福利资源的配置。面对中国人口老龄化的严峻挑战，必须建立政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的养老服务事业管理体制和工作机制。充分调动正式的和非正式的社会福利资源，运用一切可能的方式和手段为老年人社会福利服务。
1.强化政府的主导责任
推动包括养老在内的各项社会福利事业的发展是各级政府的职责。资金投入和政策扶持力度应当随着国力的增强不断加大，这是衡量政府是否履行职责，社会是否文明进步的重要尺度。与西方国家政府在社会福利领域的“退出”不同，中国社会福利制度建设尤其需要强化政府责任。无论是制度安排、财政投入、还是项目规划等，都需要政府发挥主导作用。
第一，加强老年福利立法。目前中国除了一部非常原则、无所不包、并且已经滞后于市场经济发展要求的《老年人权益保障法》之外，还没有制定老年人福利的专项法律，使老年人福利大多停留在政策性文件规定的层面，缺少可操作性的法律支撑。与国际社会老年人福利制度化、法制化比较起来已经严重滞后。政府、企业和个人在福利方面的权利和责任至今还没有得到明确的界定。未来中国的老年人福利法，应该包括老年人社会福利的目标、实现手段和措施、公共资金投入和集资渠道，管理和监督机制等内容，使法案具有可操作性。
第二，加大对养老服务的投入。养老事业的投入首先是政府的责任。政府应根据经济社会的发展，强化公共财政，发挥主导作用，增加对养老服务事业的投入。重点建设一批基础性、示范性的社会福利机构，扶持公益性、福利性的养老服务项目。
第三，为社会力量参与养老服务事业创造环境。政府部门之间应加强沟通和协调，认真贯彻落实国家在规划、建设、用水、用电、用地、税收、贷款等方面对养老服务业的优惠扶持政策，通过积极推行公建民营、民办公助、购买服务等方式，为各类养老服务机构的平等竞争营造良好的环境，为动员社会力量兴办各类养老服务机构创造更好氛围。
2.鼓励社会力量兴办养老福利服务机构
目前中国福利资金筹集渠道比较窄，除了政府财政拨款和单位筹资外，其它途径的资金来源较少。应动员和整合正式的和非正式的社会福利资源，引导、鼓励和支持社会力量参与养老服务业。
一是投资主体多元化，鼓励社会资本进入养老服务领域。以合资、独资的方式举办各类型养 老服务机构，保持其公益性。采取国家、集体、个人、社会等多渠道投资方式，兴办各类社区服务中心、文化娱乐中心、卫生中心、养老院等，推进养老服务社会化。
二是重视和发挥非政府组织的作用。参照发达国家非政府组织在社会福利中的做法。截止2010年底，中国登记的各类社会组织有44.1万个。实践证明，非政府组织因不以营利为目的，在老年人社会福利服务中具有不可替代的作用。
三是积极建立志愿者服务队伍。依托中华民族敬老爱老的传统，动员各类人群参与社区照顾养老，形成社会各界力量关注老人、志愿为老人服务的氛围。并可组织低龄老人、健康老人对高龄老人、病患老人开展服务。
(四)在福利服务的基本内容上，坚持收入保障和服务保障相结合，着力改善当前最需要解决的“养”和“医”两个问题。
中国老年人社会福利中，首要和直接的问题是“养”和“医”的基本保障。老年人需要支付医药费、保姆费、护理费等，这些情况的综合作用，使老年人生活容易陷入贫困。避免贫困是社会福利的一个重要目标。国家应承担老年人收入保障的责任，提供必要的、以现金形式支付的、用于保障老年人基本生活支出的福利供给。这种福利项目在国外通常被称为“老年人津贴”或“补充保障收入”。在一些福利制度相对完善的国家，老年人津贴的发放标准是以年龄界定的。不管是否有过就业历史，都能够有最基本的收入保障。
在医疗保障方面，城市老年人的医疗距离“全覆盖”的要求尚有较大差距，农村则不足一半。2000-2006年，城乡老年人享有医疗保障的比例有较大增长，医疗费支出仍占相当大比例，不少老年人仍然担心没钱医治。此外基层医疗卫生资源仍然比较匮乏，城市社区居委会中，有59％缺乏全科医生，56％缺乏护理指导人员，49％缺乏护理员，38％缺乏照料人员，34％缺乏志愿者。农村更需加强。
当前要着力把城乡养老保险、医疗保险、最低生活保障、新型农村合作医疗制度以及城乡贫困老年人医疗救助制度真正建立健全起来，并逐步发展和完善遗属保险、护理保险、以房养老等新的保证措施，使城乡老年人都能享有最基本的“老有所养、病有所医”。
(五)在覆盖范围上，坚持“城乡一体化”原则，稳步推进城乡统一的老年社会福利保障和服务制度建设。
中国人口老龄化问题在农村更为突出。农村人口出生率逐年下降，人口流动加快，使农村人口老龄化的速度高于城市。目前农村老年人口约有1亿，总量远远大于城市老龄人口。这一庞大的农村老年群体与城市老年职工相比，他们没有工资，没有退休金，没有养老保险，年老丧失劳动能力后，不能享受退休津贴，缺乏基本的社会保障。与此同时，大批农村青壮年劳动力向城镇流动和转移，使农村传统的家庭养老模式的功能逐渐弱化。当庞大的农村老年人群体对传统养老模式提出挑战时，迫切需要加快农村老年人的社会福利制度改革，解决广大农民的养老问题。
城乡二元结构造成的城乡福利体制和资源的分割与差异，把农村和广大农民一直排斥在社会福利保障制度之外，农村老年人的社会福利十分缺失。目前全国共有农村养老服务机构3.1万个，床位数213.9万张，收养各类人员170.4万人，有5228.4万农村居民得到最低生活保障，554.9万农村居民得到政府五保救济，救助农村医疗困难群众813.8万次，资助4223.7万农村困难群众参加新型农村合作医疗。能够享受到这些福利资源的只是农村的少数老年人，绝大多数老年人依靠自己的原生家庭养老。应打破城乡二元结构造成的城乡对立，终结城乡社会福利割裂、反差明显的状态，逐步建立起城乡统一、协调、均衡，包括养老保险、医疗保险、护理保险、低保制度和医疗救护等制度在内的老年社会福利制度体系。应加快农村养老保险的试点与推广工作，推动新型农村合作医疗制度的建立和完善，认真贯彻和实施好城乡最低生活保障、城乡医疗救助中对分散供养的“三无”、“五保对象”和贫困老年人的分类施保、分类救助政策及办法。
(责任编辑：新中)